Особенности и формы соотношения публичных и частных интересов в правовой жизни общества (И.С. Раскотиков, "Гражданин и право", N 8, август 2014 г.)

Особенности и формы соотношения публичных и частных интересов в правовой жизни общества

В юридической науке*(1), законодательстве*(2), а также в актах Конституционного Суда РФ*(3) и Высшего Арбитражного Суда РФ*(4) выделяют такое понятие, как "баланс интересов". При этом достаточно часто упоминается о необходимости соблюдения баланса интересов общества, государства и личности. При всем разнообразии интересов, будь то частные, частно-публичные или публичные интересы, данный вопрос становится особо значимым и важным. Кроме того, важную роль играет приоритет одних интересов над другими.

Гарантом соблюдения найденного баланса интересов выступает создание и функционирование институтов защиты интересов человека, общества и государства.

Предполагается, что государственные и общественные интересы можно отождествлять лишь в том случае, если об этом свидетельствует сущность государства - смысл, главное, глубинное в нем, что определяет его содержание, назначение и функционирование. Таким главным, основополагающим в государстве является власть, ее принадлежность, назначение и функционирование в обществе*(5).

На современном этапе конституционно закреплен приоритет интересов личности в отличие от существовавшего в советский период приоритета интересов государства и общества. В те времена акцент был сделан в основном на утверждении приоритета общественных интересов над частными.

Вместе с тем и в настоящее время продолжается дискуссия о том, какой интерес имеет более важное значение, является превалирующим. Так, Л.А. Морозова утверждает, что "государственные интересы превалируют над частными и даже над публичными, т.е. интересами общества"*(6). В.П. Иванов, не соглашаясь со сказанным, видит "не приоритет государственных интересов над интересами личности, а приоритет сохранения общества при наступлении особых условий и обстоятельств"*(7).

Представляется, что интересы личности невозможно обеспечить без защиты интересов общества и государства. Следовательно, приоритет государственных и общественных интересов должен присутствовать в социально значимых сферах правового регулирования. В остальных сферах должен обеспечиваться не только баланс интересов личности и общества, но баланс интересов государства и общественных и частных интересов.

К сожалению, практика общественной жизни свидетельствует, что не только единство личных и общественных интересов, но их гармоничное сочетание можно рассматривать как нечто идеальное, направление движения*(8). При этом должны рассматриваться в совокупности не только личные и общественные, но также и государственные интересы. Р. Иеринг отмечал, что защита государственных интересов вовне зависит от того, насколько хорошо обеспечивается защита частных лиц в самом государстве*(9).

Федеративная форма государственного устройства обусловливает включенность в состав государственных интересов еще и интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в нем одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и тем самым интересы всего проживающего в ней населения. Учитывая данное обстоятельство, общие интересы участников федеративных отношений в целях развития названных отношений могут иметь приоритет перед интересами отдельных субъектов Федерации при реализации принципа их формального равенства.

Как следует из опыта современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений. Из ст. 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, что "положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации, относящимися к основам конституционного строя Российской Федерации"*(10).

В зависимости от важности того или иного интереса интересы могут ограничиваться, а также утрачивать свою правовую обеспеченность. Конституция РФ предусмотрела не только возможность ограничения одних законных интересов во имя других, но и возможность ограничения некоторых субъективных прав при их столкновении с законными интересами соответствующей правовой природы. Так, в ч. 3 ст. 55 Основного закона установлено: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". То есть можно считать, что права и свободы могут быть ограничены в целях защиты законных интересов.

Так, в ч. 1 ст. 24 Конституции РФ установлено, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Тем не менее в определенных случаях (например, для охраны общественных интересов) указанные действия могут быть обоснованны.

Именно публичные интересы требуют в ряде случаев ограничения и даже неприкосновенности частной жизни, если возникающие в процессе частной жизни интересы создают угрозу реализации конституционных задач публичной власти.

Публичные интересы отражают в праве сбалансированные определенным образом интересы государства как организации политической власти в обществе, интересы всего общества, значительной его части, испытывающей потребность в государственной поддержке, при отсутствии которой повышается вероятность возникновения кризисных явлений в обществе.

В демократической политической системе государство приобретает двойственное значение - как субъект управления обществом (аппарат публичной политической власти) и как социополитическая организация общества (государственно организованный народ). Публичными общенациональными интересами признаются интересы, побуждающие государство как носителя публичной власти организовывать, регулировать (в том числе при помощи правовых норм) и обеспечивать социальные связи, быть субъектом не только публичных, но и частных отношений. Государство, его федеративные образования и органы не могут иметь частного интереса, участвуя в правовых отношениях; их вступление в такие отношения продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. Частные интересы - интересы определенного гражданина, семьи, группы граждан, организации, не принадлежащих к публичной сфере. Совокупность публичных и частных интересов образует национальные интересы Российской Федерации, понятие которых имеет легальное определение.

В соответствии с ним национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, социальной, военной, международной и иных сферах*(11).

Данное обстоятельство также подтверждается Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года"*(12), согласно которому национальные интересы Российской Федерации - совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства*(13).

Опасность вступления публичных интересов в противоречие с частными интересами государственного или муниципального служащего обусловила введение в законодательство о государственной и муниципальной службе понятия "конфликт интересов". Так, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(14) под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

При этом под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Статьей 11 указанного Федерального закона предусмотрен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. В частности, установлено, что государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а также обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и/или в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем его отвода или самоотвода.

В Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(15) (ст. 14.1) закреплена несколько иная дефиниция: здесь под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам.

Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи, лиц близкого родства или свойства, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по урегулированию конфликта интересов.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации"*(16) дается легальная дефиниция конфликта интересов, аналогичная дефиниции, содержащейся в Федеральном законе N 25-ФЗ.

Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

На решение проблемы баланса частных и публичных интересов направлены также и нормы частного права. Так, Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации"*(17) часть первая указанного кодекса дополнена статьей 152.1. В ней установлены правила охраны изображения гражданина: обнародование и дальнейшее использование изображение гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, на которых он изображен) допускаются с согласия этого гражданина.

Между тем такого согласия не требуется в случае, если:

1) использование изображения осуществляется в государственных, общественных или иных публичных интересах;

2) изображение гражданина получено при съемке, которая проводится в местах, открытых для свободного посещения, или на публичных мероприятиях (собраниях, съездах, конференциях, концертах, представлениях, спортивных соревнованиях и подобных мероприятиях), за исключением случаев, когда такое изображение является основным объектом использования;

3) гражданин позировал за плату.

В указанной норме, во-первых, подчеркивается деление интересов на государственные, общественные и иные, которые вместе относятся к публичным интересам; во-вторых, установлен приоритет названных интересов по отношению к частным интересам в указанной сфере; в-третьих, законодательно определены места, где съемка и ее использование разрешаются: в местах массового скопления граждан и открытых для свободного посещения или на публичных мероприятиях.

Вместе с тем под "местами, открытыми для свободного посещения" при желании можно понимать любое место, находящееся за пределами места пребывания и жительства: улица, магазин и пр. Таким образом, везде, кроме мест, где гражданин может оградить себя от общения с другими людьми, можно проводить съемку, а значит, могут быть нарушены соответствующие конституционные права граждан.

Конституционный Суд РФ в п. 3 постановления от 14 мая 2003 г. N 8-П*(18) затронул ряд вопросов защиты сведений о частной жизни и личной тайны лиц. Так, Суд указал, что право каждого гражданина на неприкосновенность частной жизни и личную тайну, и недопустимость распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 24 Конституции РФ) гарантируется Конституцией РФ. Сфера индивидуальной автономии личности защищается федеральным законом от чьего бы то ни было произвольного вмешательства. Суд подчеркнул, что такой подход корреспондирует Всеобщей декларации прав человека (ст. 12) и Конвенции о защите права человека и основных свобод (ст. 8), провозглашающим право каждого на уважение его личной и семейной тайны и недопустимость произвольного вмешательства со стороны публичных властей в осуществление данного права.

О влиянии норм частного права на сочетание различных интересов также свидетельствует тенденция все более широкого использования договорно-правовой формы в сфере отношений, возникающих как между публичными, так и между публичными и частными субъектами. Речь в данном случае идет, например, о коллективных договорах в трудовом праве, публичных договорах в гражданском праве, договорах между федеральными исполнительными органами государственной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, между бизнес-структурами и государством в рамках государственно-частного партнерства, о различных соглашениях между участниками уголовного судопроизводства. Практика показывает, что использование договорного способа регулирования позволяет на основе согласования позиций различных субъектов в наибольшей степени учитывать и сочетать их интересы.

Необходимость взаимодействия правового регулирования частных и публичных интересов прямо вытекает из конституционного положения о том, что Российская Федерация является социальным государством. Исходя из этого, например, крупномасштабная собственность, особенно на объекты природы, должна выполнять социальные функции, использоваться в интересах не только носителей права частной собственности, но и других участников экономических отношений. Данный вывод предопределяется статьей 9 Конституции РФ, требующей, чтобы земля и другие природные ресурсы охранялись и использовались как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории*(19).

Публичные интересы могут вступать в противоречие друг с другом. Разрешает данное противоречие исключительно конституционное право, признавая приоритет одного публичного интереса перед другим. Более того, приоритетный публичный интерес может признаваться законным, а противоречащий ему - противозаконным. Последний, несмотря на принадлежность к определенной социальной группе, народу (как национальной общности), может не соответствовать законодательству, противоречить возведенным в закон устоям общества. Это однозначно будет свидетельствовать о невозможности признания такого интереса законным с позиции внутригосударственного законодательства.

В частности, право народов на самоопределение, гарантированное международными договорами и статьей 5 Конституции РФ, не может быть реализовано по усмотрению самого заинтересованного народа. Реализация права на самоопределение путем выделения соответствующего территориального образования из состава Российской Федерации есть противозаконный публичный интерес, противоречащий приоритетному публичному интересу всего многонационального народа Российской Федерации - сохранению целостности федеративного государства.

Конечно же, в многонациональном Российском государстве игнорировать национальные интересы нельзя. Уникальность и своеобразие Российской Федерации и состоят в том, что она сочетает в себе национальные и территориальные начала. Тем не менее, конституционный принцип самоопределения народов означает, что он может быть реализован только в пределах России. У субъектов Федерации отсутствует право "сецессии" - право выхода из ее состава.

В юридической литературе анализируются различные аспекты социально-правового механизма опосредования частных и публичных интересов. В качестве стадий этого механизма рассматривается выявление социологическими средствами юридически значимых социальных интересов, т.е. объективно нуждающихся в правовом регулировании (согласовании) и поддающихся ему наиболее типичных частных интересов и публичных интересов участников общественных отношений, а также отражение юридически значимых социальных интересов в юридических средствах правового регулирования.

Совокупность этих юридических средств раскрывается как система нормативно закрепленных правовых явлений, отражающих правовые возможности носителей социальных интересов, виды социальных благ, на пользование которыми направлены интересы, а также порядок их осуществления. К базовым элементам понимаемой таким образом системы юридических средств опосредования социальных интересов относятся принципы права, правоспособность, субъективные права и обязанности, юридическая процедура их осуществления, правоспособность*(20).

При решении проблемы оптимизации соотношения публичного и частного начал необходимо учитывать особенности сфер правового регулирования. В процессе гражданско-правового опосредования личности неимущественных отношений безусловный приоритет должен отдаваться частным интересам. В сфере имущественных отношений правовое регулирование призвано обеспечивать максимально возможное сближение публичных и частных интересов путем закрепления приоритета воли большинства, сфокусированной в воле представителей среднего класса, и защиты экономически слабых субъектов.

В настоящее время сочетание частноправового и публично-правового регулирования как в сфере частных, так и в сфере публичных отношений является закономерным процессом правового развития.

В юридических исследованиях выделяются различные виды юридических средств, которые способны в наибольшей степени обеспечивать сочетание частных и публичных интересов посредством их сбалансированного стимулирования и ограничения. Например, к таким юридическим средствам относятся: основные начала (принципы) права; правосубъектность; субъективные права и обязанности; правообъектность; процедура (порядок) реализации субъективных прав и обязанностей. Предполагается, что благодаря перечисленным юридическим средствам становится возможным установить круг носителей интересов в соответствующей сфере правового регулирования, перечень и социально-правовые свойства объектов интересов, предоставить юридические возможности пользования этими объектами и обеспечить реализацию этих возможностей*(21).

Указанные юридические средства имеют универсальный характер, поскольку могут быть использованы как для частноправового, так и для публично-правового регулирования.

Таким образом, обеспечение баланса интересов - чрезвычайно сложная задача для законодателя. Правовые нормы должны четко определять приоритетные интересы, равно как и находить эффективные механизмы противодействия общественно вредным интересам. Защита законных интересов, противодействие противозаконным интересам в значительной мере решают проблему нахождения искомого баланса.

Современная модель правовой организации в государстве - это своего рода дуалистическая структура, представляющая, с одной стороны, интересы всего общества, а с другой - частные интересы отдельных лиц. Соотношение между этими интересами зависит также от особенностей того или иного этапа и характера развития общества. Определяющими факторами для каждой конкретной обстановки часто являются экономические отношения. Необходимо учитывать влияние и политических факторов, по сути определяющих соотношение частного и публичного интересов во всех сферах общественной жизни. Смена политических приоритетов всегда влечет изменения в социально-экономической сфере, наполняя тем самым понятие "частное" и "публичное" разным содержанием.

Представляется необходимым выделить три основных критерия установления баланса интересов в законодательных нормах.

1. Ограничения конституционных прав и законных интересов конституционного значения должны быть адекватными, пропорциональными, необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений, отвечать требованиям справедливости, не должны иметь обратной силы, ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм (данная идея отражена во многих решениях Конституционного Суда РФ*(22)).

2. В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения конституционных прав и законных интересов, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существование того или иного права или законного интереса и приводило бы к утрате их реального содержания.

3. При допустимости ограничения субъективного права или законного интереса в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры.

В жизни любого человека, жизнедеятельности общества, тем более общества государственно организованного, нужно искать баланс, который находится за рамками собственного права - между идеалом и реальностью. Политика, как пишет Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, "есть искусство возможного". И добавляет: "...оптимально возможного. А оптимальное находится между идеальным и реальным". Государство "как гарант правового начала нашей жизни должно быть оптимальным применительно к соотношению между идеальным правовым принципом и ныне сложившейся очень непростой реальностью"*(23).

"Публичные и частные интересы одновременно обусловливают формирование системы государственной контрольной власти, способной наиболее эффективно осуществлять правовую защиту субъективных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивать доступность правосудия, осуществляемого на основе демократических принципов современного правового государства"*(24). Именно данное обстоятельство обусловливает ценность как публичных, так и частных интересов и их единство в различных правоотношениях.

Как указывалось ранее, объективные предпосылки и основания для координации деятельности государственных органов и, как следствие, законных интересов в публичной сфере, а также регулирования интересов в частной сфере заложены в самой Конституции Российской Федерации.

В.В. Полянский в этой связи отмечает, что регулятивная функция Конституции РФ выражается в гармонизации разнообразных интересов индивидов и их объединений. С точки зрения социально-целевого назначения в данном случае проявляется именно гармонизирующая функция Конституции - согласовывающая публичные и частные интересы*(25).

Таким образом, по мнению автора, можно признать, что основной формой соотношения и взаимопроникновения частного и публичного интересов является нормативный правовой акт. Иерархическая система нормативных актов включает Конституцию РФ, федеральные законы, подзаконные акты органов государственной власти и местного самоуправления. Юридическая основа регулирования соответствующих сфер общественных отношений посредством комплексных нормативных правовых актов, сочетающих частноправовые и публично-правовые элементы, заложена в самой Конституции РФ.

Во-первых, она сама по себе является комплексным нормативным правовым актом, сочетающим нормы частного и публичного права. Во-вторых, в Конституции содержатся положения, предопределяющие комплексное нормативно-правовое регулирование различных сфер общественных отношений посредством сочетания частноправовых и публично-правовых норм.

В этой связи в контексте указанных выше свойств Конституции РФ как базового источника права представляется верным вывод о том, что одной из основных задач конституционного регулирования, лежащего в основе всей правовой системы России, является обеспечение правовыми средствами баланса между публичными и частными интересами*(26).

На конституционном принципе комплексного нормативно-правового регулирования общественных отношений, предполагающем сбалансированное использование частноправового и публично-правового методов, строится вся система нормативных правовых актов. Мировой и отечественный опыт показывает, что особую актуальность комплексное нормативно-правовое регулирование приобретает в сферах использования природных ресурсов, публичной собственности, внешних экономических связей, конкурентных и монопольных отношений, защиты экономически слабой стороны, банковской деятельности*(27).

Особое место законов в системе форм соотношения частного и публичного интересов обусловлено тем, что они принимаются высшими органами государственной власти в соответствии с установленной для этого процедурой, обладают высшей юридической силой и рассчитаны на регулирование наиболее важных сфер общественных отношений*(28). Роль законов федерального уровня в формальном обеспечении соотношения публичных и частных интересов проявляется прежде всего в том, что они способны на уровне высшей юридической силы объединить и систематизировать нормы частного и публичного права для комплексного урегулирования требующих этого сфер общественных отношений.

В комплексном законодательном урегулировании нуждаются и такие сферы общественных отношений, как сфера государственно-частного партнерства. Сегодня отельные нормы, регулирующие различные аспекты этой сферы, содержатся в ряде статей Гражданского кодекса РФ, в Федеральном законе "О концессионных соглашениях", а также в многочисленных подзаконных актах, в том числе указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Этими актами, как правило, утверждаются федеральные целевые программы, предусматривающие отдельные элементы государственно-частного партнерства и закрепляющие их преимущество, что создает дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить государственно-частное партнерство и защиту интересов его участников*(29).

В ГК РФ существует целый ряд статей, предусматривающих принятие в развитие соответствующих положений Кодекса более 20 федеральных законов. К ним относятся законы об актах гражданского состояния (ст. 47), о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 51, 23), о лицензировании предпринимательской деятельности (ст. 49), о несостоятельности (банкротстве) юридического лица (ст. 65), об обществе с ограниченной ответственностью (ст. 87), об акционерных обществах (ст. 96), о производственном кооперативе (ст. 107), о государственном и муниципальном унитарном предприятии (ст. 113), о потребительских кооперативах (ст. 116), об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 131), о валютном регулировании и валютном контроле (ст. 141), о ценных бумагах (ст. 143), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217), о товариществе собственников жилья (ст. 219), о залоге (ст. 334, 358), о поставке товаров для государственных нужд (ст. 525), о подрядах для государственных нужд (ст. 768), о перевозке (ст. 784), о прямых смешанных (комбинированных) перевозках (ст. 788), о транспортной экспедиции (ст. 801), об обществах взаимного страхования (ст. 968), о специальных видах страхования (ст. 970).

Цель перечисленных законодательных актов - установление публично-правового контроля за осуществлением гражданских прав, реализация которых имеет важное значение для организации и эффективного функционирования экономического оборота, обеспечения и защиты прав и законных интересов личности, общества и государства. Общая социально-правовая задача таких законодательных актов - создать объективные основания для их систематизации в форме инкорпорации, в рамках которой нормативные акты определенного уровня объединяются полностью или частично в разного рода сборники или собрания в хронологическом, алфавитном, системно-предметном порядке.

В отличие от законов подзаконные нормативные правовые акты играют вспомогательную роль в системе форм соотношения частного и публичного интересов. Они не должны устанавливать или изменять содержание и соотношение частноправовых и публично-правовых предписаний законов, на основе и в развитие которых принимаются. Их главное назначение состоит в установлении правового механизма реализации указанных предписаний, но не в подмене законодательного регулирования соответствующих сфер общественных отношений.

Указы Президента РФ чаще всего принимаются в целях создания благоприятных социально-правовых условий для реализации прав и законных интересов частных и публичных субъектов. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"*(30) государственные служащие, в частности, обязываются: осознавать свою ответственность перед государством, обществом и гражданами; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих; не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным и социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния с их стороны и др.

Многие указы имеют более конкретный характер и направлены на обеспечение реализации прав и законных интересов конкретных групп частных и публичных субъектов.

Постановления Правительства РФ в большинстве своем направлены на установление порядка реализации прав и обязанностей субъектов частноправовых и публично-правовых отношений, закрепляемых в законодательных актах. Среди них значительную группу составляют постановления, связанные с лицензированием различных видов предпринимательской деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба экономической безопасности Российской Федерации. Значительное число нормативных актов Правительства РФ посвящены обеспечению безопасности различных объектов государственной собственности путем установления специального (особого) порядка (правил) пользования и распоряжения этими объектами, а также защите государственного имущества, составляющего объекты культурного наследия.

Одной из форм соотношения публичных и частных интересов выступает нормативный договор, который характеризуется нормами самообязательств для широкого круга адресатов, спецификой сторон, в качестве которых чаще всего выступают носители публичных интересов (государство и его органы, межгосударственные, общественные объединения и др.), порождением в виде их нормативного следствия подзаконных актов субдоговоров между конкретными юридическими и физическими лицами. Выделяют следующие виды нормативных договоров: федеративные; государственные; межрегиональные; учредительные; управленческие; общие договоры в экономической и социальной сферах; межгосударственные.

Использование нормативного договора в качестве формы соотношения публичных и частных интересов оказывается целесообразным, прежде всего в тех случаях, когда нуждающиеся в комплексном нормативно-правовом регулировании сферы общественных отношений отражают не индивидуальные и не типичные групповые потребности и интересы, специфика которых не поддается абстрактному законодательному регулированию.

Специфическое место в системе форм соотношения частного и публичного интересов занимают правовые обычаи. Их использование обеспечивает развитие частноправовых начал экономического оборота, повышение уровня адекватности отражения его потребностей в системе нормативно-правового регулирования и правоприменения, в том числе посредством восполнения пробелов в нормативных правовых актах и договорах.

Ниша в нормативно-правовом регулировании, оставленная для правовых обычаев, является признанием важной роли децентрализованных юридических средств правового регулирования рыночных отношений в целом и свободно складывающихся в их рамках договорных связей. В ГК РФ предусмотрено значительное количество отсылок к обычаям делового оборота как регуляторам различных сфер гражданского оборота (ст. 309, 311-315, 406, 427, 431, 438, 451, 459, 474, 478, 508, 510, 513, 724, 848, 863, 867, 874, 992, 998 и др.).

В настоящее время в процессе глобализации происходит унификация существующих и формирование новых форм взаимопроникновения частного и публичного права и, как следствие, соотношения частных и публичных интересов. Например, существует тенденция фактического и юридического признания прецедента в качестве источника (формы) права в странах романо-германской правовой семьи и Европейском союзе, где Европейский суд справедливости (ECJ) занимается не только правоприменительной, но и правотворческой практикой. В то же время в странах англосаксонской правовой семьи принимается все больше комплексных законодательных актов, регулирующих посредством публично-правового и частноправового методов различные сферы общественных отношений. Получают развитие такие формы правового взаимовлияния, как законы-программы, акты-доктрины, модельные и другие новые виды нормативных правовых актов, которые, по мнению некоторых авторов, имеют хорошую перспективу*(31).

Так в целом выглядят основные особенности и формы соотношения публичных и частных интересов на современном этапе.

И.С. Раскотиков,

ведущий юрисконсульт сектора правового

обеспечения ОАО "Кубаньэнерго"

"Гражданин и право", N 8, август 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кузьмин В. Минус сто тысяч. Предложение сократить федеральных чиновников // Российская газета - Неделя. 2010. 23 сентября.

*(2) См.: Ершов Н.Н. Правовые пределы вмешательства Российского государства в сферу экономики: Автореф. Дисс. ... к.ю.н. Н. Новгород, 1999. С. 23.

*(3) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П // СЗ РФ. 2003. N 46. (ч. 2). Ст. 4509.

*(4) См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 22 ноября 2011 г. по делу N 8564/11 // Вестник ВАС РФ. 2012. N 3 (232). С. 186.

*(5) См.: Государство, общество, личность: проблемы совместимости / Под Общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. М., 2005. С. 137.

*(6) Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998.

*(7) Иванов В.П. Организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации. М., 2003. С. 20.

*(8) См.: Златольский А.А. Правовая система и личность; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 3.

*(9) См.: Иеринг Р. Борьба за право / Пер. с англ. М., 1901. С. 56.

*(10) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 48. Ст. 5969.

*(11) См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право; Винник О.М. Системный подход к разрешению проблемы гармонизации публичных и частных интересов в хозяйственной деятельности // Социальная роль права: история и перспектива: Материалы Международной конференции / Под ред. Ю.И. Скуратова. М., 2003. С. 88.

*(12) См.: Российская газета. 2009. 19 мая.

*(13) См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

*(14) См.: Российская газета. 2008. 30 декабря.

*(15) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152.

*(16) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

*(17) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 52. (ч. 1). Ст. 5497.

*(18) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 21. Ст. 2058.

*(19) См.: Яковлев В.Ф. О правовой системе современной России. С. 20, 21.

*(20) См.: Михайлов С.В., Лапчинский В.И. Юридические средства охраны гражданских прав по российскому законодательству // Гражданское право современной России: очерки теории / Под ред. Н.М. Коршунова. М., 2006. С. 335-361.

*(21) См.: Романовский С.В. Принцип сочетания частных и публичных интересов в гражданском праве: Дисс. ... к.ю.н., М. 2008. С. 105.

*(22) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 4358.

*(23) См.: Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 6-7.

*(24) Старилов Ю.Н. Публичные интересы в создании и осуществлении административного судопроизводства // Интерес в публичном праве и частном праве. М., 2002. С. 18.

*(25) См.: Полянский В.В. Публичные и частные интересы в конституционном праве: проблемы и гармонизация // Интерес в публичном и частном праве. М., 2002. С. 48.

*(26) См.: Фархундинов И.З. Экономический суверенитет государства в условиях глобализации // Право и безопасность. 2008. N 3. С. 60.

*(27) См.: Яковлев В.Ф. О правовой системе современной России / Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М.; Екатеринбург, 2004. Вып. 3. С. 16-22.

*(28) См.: Конституция, закон, подзаконный акт / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1994. С 44-81.

*(29) См.: Государственно-частное партнерство: проблемы, тенденции, перспективы. М., 2003. С. 632, 636.

*(30) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 33. Ст. 3196.

*(31) См., например: Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М., 2009. С. 325-333. Мониторинг законодательства иностранных государств // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. N 1. С. 139.