Публичные и частные интересы в финансовом и налоговом праве
Категория "публичный интерес" с точки зрения норм публичного права особенно подробно была исследована в работах специалистов, связанных с топливно-энергетическим комплексом экономики (М.И. Клеандров, К.И. Налетов, С.А. Сосна), что неудивительно, учитывая то, что именно объекты топливно-энергетического комплекса являются общепризнанными источниками повышенной опасности и наиболее вероятными инструментами нанесения вреда публичным интересам.
Под публичным интересом, по мнению К.И. Налетова, необходимо понимать как интерес государства, так и интересы неопределенного круга лиц, чьи права и имущество затрагиваются той или иной деятельностью*(1). Как правило, публичный интерес смешивается с государственным интересом*(2), что представляется не вполне верным. Уместно в этой связи привести особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гр. А.Г. Меженцева. "Представляется тревожной и опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина "публичный" как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добровольности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только абсолютно размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет несомненную угрозу для всех индивидуальных прав и свобод"*(3).
Как было подмечено С.А. Сосной, публичный интерес не тождествен интересу государственному*(4). Более того, он может даже противоречить ему. Так, орган власти государства, руководствуясь сиюминутным интересом в получении прибыли и развитии промышленной инфраструктуры за счет недропользователя, может пойти на заключение договора, где публичный интерес в смысле интереса населения будет выражен весьма слабо или вообще никак.
Представляется верным двоякое понимание термина "публичный интерес" как в смысле интересов государства, так и в смысле интересов лиц, чьи права и интересы затрагиваются деятельностью горнопромышленных предприятий*(5). Это выражается в: 1) закреплении прав третьих лиц (в том числе экологических)*(6); 2) закреплении в них инвестиционных условий, которые ставят целью развитие национальной экономики принимающего государства*(7).
Верной в этой связи представляется точка зрения Ю.А. Тихомирова, который подчеркивает принципиальную важность переосмысления понятия публичности в обществе. Он предлагает не сводить его к обеспечению государственных интересов, поскольку это "общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, а с другой - обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом"*(8). Аналогичного мнения придерживается А.В. Кряжков, определяющий публичные интересы как "юридически признанные интересы общества, находящиеся под защитой государства"*(9).
Основной проблемой, возникающей в этой связи, автору представляется проблема идентификации носителя публичных интересов - определения круга лиц, чьи права и интересы затрагиваются деятельностью по добыче полезных ископаемых. Есть несколько вариантов решения этого вопроса: 1) все граждане государства; 2) отдельные социальные (национальные) группы; 3) лица, чьи интересы непосредственно затрагиваются такой деятельностью.
Сущность правового государства в первую очередь исходит из социального аспекта своего функционирования; соответственно основополагающим публичным (общественным) интересом должен являться признанный и гарантированный государством интерес граждан в получении социальной защиты и социального обеспечения (медицинская помощь, компенсации, льготы; ст. 7, 39 Конституции РФ), удовлетворяемый за счет средств фондов обязательного государственного социального страхования (пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования и др.).
Публичный интерес - это "общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе"*(10); признанный государством и обеспеченный правом публичный интерес (интерес социальной общности) служит условием и гарантией его существования и развития*(11). Иными словами, общественные интересы должны преломляться через деятельность государства*(12). При этом идеальной моделью должно стать именно совпадение государственного интереса и интереса публичного (общественного).
Осуществляя финансовую деятельность, государство одновременно выступает как субъект публичной власти и как собственник своего имущества*(13), поэтому у государства в силу специфики его правового статуса не должно быть частных интересов. Постоянной задачей государства должна быть максимальная нейтрализация не санкционированного законом частного интереса в публичной власти, поскольку он искажает цели и задачи государства как общей организации народа*(14).
Финансовое право стремится сочетать государственные, общественные интересы с частными. В период развития рыночных отношений в сфере финансов наблюдается активизация применения договорного метода (тенденция к децентрализации), роль государства в регулировании фондов денежных средств изменяется, финансово-правовая составляющая в системе публично-правового регулирования бюджетных, налоговых отношений в сфере страхования и т.п. также видоизменяется, возрастающую роль приобретает такие финансово-экономические институты, как холдинги, финансово-промышленные группы, концерны и т.п.*(15)
Одним из ключевых критериев разделения права частного и публичного является метод правового регулирования, представляющий собой совокупность приемов юридического воздействия на поведение людей*(16).
И.А. Покровский отмечал, что разграничение публичного и частного права следует проводить в зависимости от способа и приема правового регулирования.
Основную сущность публичного права (права государственного, уголовного, финансового и т.п.) составляет прием юридической централизации. Напротив, в областях, причисляемых к сфере частного права, государство принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений, предоставляя возможность саморегулирования физическим и юридическим лицам. Вследствие этого нормы частного права, по общему правилу, имеют не принудительный, а лишь субсидиарный, восполнительный характер и могут быть отменены или заменены частным определением (jus dispositivum)*(17). В процессе определения методов правового регулирования интересов (публичных и частных) нормы, устанавливающие такие методы, могут содержаться в различных отраслях права.
Перемещение акцентов из сферы публично-правового регулирования в частноправовую сферу касается прежде всего, таких институтов гражданского общества, как договорное регулирование, саморегулирование и т.п., являющих собой некий компромисс, служащий наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами*(18).
Несмотря на то что основным методом правового регулирования финансовой системы является публично-правовой (императивный) метод, зачастую и ей не чужд диспозитивный метод правового воздействия, приобретающий все больший охват (налоговые, бюджетные, банковские, страховые правоотношения и т.п.) и отражающий усиление внимания к законным интересам личности. Между тем необходимо отметить, что зачастую используемый финансовым правом диспозитивный метод носит условный характер и в основном используется для удовлетворения публичного (общественного) интереса (например, общественный контроль, являющийся элементом финансового контроля, выражает интересы общества, налоговое стимулирование и др.). При этом в конечном итоге реализация этого принципа отражается на частных интересах личности.
В современное финансовое право с периодичностью проникают понятия, термины, принципы и методы отрасли частного права, основополагающей причиной заимствования которых является их имущественных характер, что приводит к сочетаниям различных методов правового регулирования, характерным для разных отраслей законодательства.
Влияя на многие области общественной жизни, налоги, являясь атрибутом государства, помимо того, что затрагивают основы конституционного строя государства, касаются и всей системы прав и свобод человека и гражданина*(19). Поскольку налоговое регулирование носит в основном фискальный характер, налогообложению присущ приоритет публичных интересов перед частными. Вместе с тем пренебрежение государством частными интересами может повлечь за собой полное отсутствие желания и игнорирование гражданином иметь хоть какие-то отношения с государством и активное использование им офшорных схем для увода денег из страны. Именно поэтому современное налоговое право старается исходить не только из публичных интересов государства посредством реализации фискальных задач, но и из частых интересов физических и юридических лиц, участвующих в гражданском обороте (вопросы налогового стимулирования, неприкосновенность частной собственности, защиты прав и свобод человека). Возникающий дисбаланс между публичными и частными интересами в указанной сфере общественных отношений отражает неэффективность правовой системы, несовершенство социальной и налоговой политики*(20).
Позиция, в соответствии с которой требуется гармонизация норм налогового законодательства с нормами гражданского законодательства, находит подтверждение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 14 июля 2003 г. N 12-П, от 23 декабря 2009 г. N 20-П, определениях Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. N 98-О, от 13 июня 2006 г. N 319-О и др.
Налоговым законодательством предусмотрены примеры, иллюстрирующие применение диспозитивных методов правового регулирования с оговоркой. Так, статьями 73 и 74 НК РФ предусмотрена возможность заключения с налоговым органом договоров залога или поручительства в обеспечение исполнения налоговых обязательств налогоплательщика (ст. 335, 361 ГК РФ). Тем самым, согласно законодательной оговорке, к договорам поручительства и залога могут применяться требования гражданского законодательства РФ.
В бюджетных отношениях использование частноправового регулирования расширено. Диспозитивность в бюджетных отношениях следует рассматривать как предоставление субъектам бюджетных отношений относительной самостоятельности в выборе поведения в рамках бюджетного законодательства. Бюджетный кодекс РФ, в п. 1 ст. 93.2 предусматривая порядок предоставления бюджетного кредита, предписывает его предоставление на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, но с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, регулируется нормами гражданского законодательства (п. 1 ст. 76, п. 1 ст. 80 БК РФ).
Системное применение частноправовых и публичных методов правового регулирования должно определяться "на основании критериев общественной полезности, экономической эффективности и социально-экономической адекватности"*(21). Следует согласиться с М.В. Карасевой, отметившей, что, "используя цивилистическую концепцию, нельзя в полной мере понять потенциал и пределы финансово-правового регулирования, а отсюда - правильно осуществлять формирование и толкование финансово-правовых норм"*(22). Так, в частности, использование исключительно гражданско-правовых методов регулирования банковской деятельности не способно обеспечить его всесторонность. Складывающиеся в банковском секторе общественные отношения регулируются нормами различных отраслей права, в том числе финансового и административного. Нормами финансового права регулируются отношения кредитных организаций с бюджетной системой по уплате налогов и сборов, отношения между Банком России и кредитными организациями в области осуществления Банком России банковского регулирования и надзора и др.
В результате нарушения взаимодействия институтов и норм финансового и гражданского законодательства происходит определенная трансформация финансового законодательства, предусматривающая комплексное регулирование публично-правовых и частноправовых интересов. Указанное взаимопроникновение в действующих юридических конструкциях публично-правовых и частноправовых начал позволяет говорить о партнерской рецепции методов разных отраслей, что является не только объективно существующей реальностью, но и положительной тенденцией. Именно единство и взаимодействие двух противоположных интересов - частного и публичного, их гармоничное сочетание, соотношение принципов публичности и диспозитивности обусловливают развитие финансового права как такового.
Конфликт, вызванный противоречиями между публичными и частными интересами, обусловливает наличие такой тенденции финансового законодательства, как политическая компромиссность правового регулирования*(23). Так, например, в налоговых правоотношениях, вторгающихся в сферу основных прав и свобод гражданина (имущественные права, свобода предпринимательской деятельности), конфликт интересов государства и частных лиц возникает достаточно часто, что подтверждается судебной практикой о нарушениях и неосновательных взысканиях сумм в качестве налогов с граждан во внесудебном порядке. Конституционный Суд РФ, несмотря на то что неоднократно в своих постановлениях он ссылается на баланс частного и публичного интересов, обосновывая выводы по вопросам налогообложения, все же указывает, что "налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, соответствующие же органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с лица причитающиеся налоговые суммы, - иначе нарушились бы интересы государства в целом".
Вместе с тем необходимо отметить, что взимание налогов с налогоплательщиков должно осуществляться так, чтобы не создавались условия для нарушения их конституционных прав, а также прав и законных интересов других лиц, что подтверждается позицией Европейского суда по правам человека, обязывающего национальные суды при разрешении экономических споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшей предпосылкой для справедливого судебного разбирательства*(24). Неоднократно обращается внимание судебной практики и научных исследований и на несоразмерный характер налоговых санкций*(25).
Высший Арбитражный Суд РФ, анализируя положения, применяемые Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие, подчеркнул, что при разрешении любого имущественного спора должен соблюдаться разумный баланс публичного и частного интереса и что любые ограничения судебными решениями частных имущественных прав во имя поддержания публичного общественного порядка не должны носить фискального характера*(26).
В бюджетных отношениях конфликт частных и публичных интересов преодолевается различными способами. Например, при отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может передать указанный законопроект в согласительную комиссию (ст. 202 БК РФ); представительный орган власти имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета, представленного исполнительной ветвью власти (ст. 273 БК РФ).
О необходимости учета интересов налогоплательщиков - податных лиц при налогообложении, в том числе времени и способа взимания, писали многие ученые и общественные деятели как в античную эпоху, так и в период буржуазных преобразований в Европе. Аналогичные идеи высказывались еще в ранних работах отечественных ученых по налогообложению. Например, адресованная в 1724 г. Петру I работа крестьянина И.Т. Посошкова "Книга о скудности и богатстве" содержала рекомендации по установлению и введению налогов. Соблюдение частных интересов рассматривалось как гарантия реализации публичного (в терминологии исследования - интереса "царского"). Так, раздел 9 указанной работы посвящен царскому интересу, который должен учитывать интересы и потребности налогооблагаемых лиц, дабы сохранить податные источники, поэтому сборщики не должны разорять людей. Таковым рассматривался интерес налогооблагающего субъекта*(27).
Изменение роли и значения налогов в государстве влияет и на источники их правового закрепления, характера правового регулирования налогообложения, поскольку таковые во многом отражают соотношение публичных и частных интересов. До XVIII в. главенствующим в сфере государственных финансов были интересы и потребности казны, в связи с чем правовое регулирование налогообложения осуществлялось преимущественно на подзаконном уровне и было подчинено практически полностью интересам и потребностям таковой*(28).
Таким образом, разнообразие и множественность реализуемых современными государствами функций, а также несогласованность и противоречивость целей различных государственных политик (налоговой, бюджетной, социальной, промышленной, научной и др.) вызывают множественность и разнообразие публичных интересов. В результате возникают противоречия, а порой и конфликты частного и публичного интересов.
Наиболее полно соотношение частного и публичного интересов отражают правовые принципы налоговой системы конкретного государства*(29). Учитывая прочную взаимосвязь интересов с принципами налогообложения, практически любая работа по налоговому праву так или иначе затрагивает аспект соотношения публичного и частного интересов*(30).
"Принципы налогообложения - это направления поиска компромисса между противоположными интересами налогоплательщиков (сохранить сбережения) и государства (сформировать бюджет)"*(31). Со времен А. Смита выделяются четыре основных принципа налогообложения, соблюдение которых может говорить о наличии потенциальной возможности у государства и общества для достижения искомого "налогового" баланса интересов*(32). К таковым относятся принцип справедливости, принцип определенности, принцип всеобщности, принцип эффективности.
Существенное значение для обеспечения интересов частных, но в то же время и публичных имеет определенность норм законодательства о налогах и сборах, в том числе определенность (предсказуемость) их правоприменения.
Достаточно часто как средство достижения баланса частных и публичных интересов рассматриваются процедуры досудебного урегулирования налоговых споров. Задача права, в особенности налогового, согласовать, а точнее, гармонизировать эти многочисленные разнородные и разнообразные интересы на основе конституционных принципов, создать гарантии их
