Вопросы административной ответственности за нарушение правил охраны атмосферного воздуха (С.А. Боголюбов, А.Б. Панов, "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 8, август 2013 г.)

Вопросы административной ответственности за нарушение правил охраны атмосферного воздуха

Статья посвящена анализу объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, - выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения. Авторы обращают внимание на отсутствие единообразия в судебной практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Ответственность за административные правонарушения является наиболее массовой среди других форм и видов ответственности в сфере экологии, под которой понимается как охрана окружающей среды, так и организация рационального природопользования.

Проблемы реализации институтов, норм и требований главы 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) привлекают внимание многих специалистов российского административного права - как теоретиков, так и практиков*(1).

Одним из дискуссионных является вопрос о характеристиках объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, - выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения. По этому вопросу существует две позиции.

Первая изложена в постановлении Верховного Суда РФ от 20.09.2007 по делу N 15-Ад07-4 по жалобе заместителя руководителя Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Мордовия (далее - Управление) на решение судьи Ленинского районного суда г. Саранска и решение судьи Верховного суда Республики Мордовия (РМ).

Постановлением заместителя руководителя Управления директор ООО "ТПК Лагуна" О. привлечен к административной ответственности в виде штрафа по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ за выброс без специального разрешения в атмосферный воздух принадлежащими обществу открытыми автостоянками вредных веществ. Решением судьи Ленинского районного суда г. Саранска постановление оставлено без изменения. Решением судьи Верховного суда РМ решение судьи оставлено без изменения. О. подал председателю Верховного суда РМ жалобу, в которой просил отменить эти постановления, указывая на отсутствие в своих действиях состава административного правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ. Жалоба оставлена без удовлетворения.

Однако Верховный Суд РФ признал жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям. В соответствии с ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ установлена административная ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения. По смыслу данной нормы административная ответственность наступает в случае, когда на выброс вредных веществ в атмосферный воздух требуется получить специальное разрешение, однако такое разрешение отсутствует.

Согласно п. 1 и 2 ст. 14 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха) специальное разрешение на выброс вредных веществ в атмосферный воздух необходимо для стационарных источников и транспортных (передвижных) средств. Управление исходило из того, что две открытые автостоянки являются стационарными источниками выброса вредных веществ в атмосферный воздух и директор ООО "ТПК Лагуна" О. несет ответственность за выброс вредных веществ с их территории без специального разрешения.

Судебные инстанции, рассматривавшие дело, с данными выводами согласились и в подтверждение их сослались на методическое пособие, введенное в действие письмом Ростехнадзора от 24.12.2004 N 14-01-333, согласно которому (п. 2) стационарным источником выброса вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух является любой (точечный, площадной и т.д.) источник с организованным или неорганизованным выбросом вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, дислоцируемый или функционирующий постоянно или временно в границах территории (местности) объекта, предприятия юридического или физического лица, принадлежащего ему или закрепленного за ним в соответствии с действующим законодательством.

Между тем, как усматривается из материалов дела, открытые автостоянки ООО "ТПК Лагуна" представляют собой арендованные земельные участки, используемые для платного хранения транспортных средств. Источником выбросов вредных веществ в атмосферный воздух на территории указанных автостоянок являются автомобили, принадлежащие другим лицам. Данных о наличии на автостоянках каких-либо объектов ООО "ТПК Лагуна", производящих выбросы вредных веществ в атмосферу, в материалах дела не имеется и при его рассмотрении установлено не было. Исходя из положений п. 2 ст. 14 и п. 2 ст. 30 Закона об охране атмосферного воздуха при эксплуатации транспортных средств обязанности по получению разрешения на выбросы вредных веществ в атмосферный воздух и соблюдению установленных технических нормативов выбросов лежат на владельцах транспортных средств.

При таких обстоятельствах выводы о признании О. виновным в выбросе без специального разрешения вредных веществ в атмосферный воздух на территории автостоянок ООО "ТПК Лагуна" нельзя признать обоснованными, а вынесенные по делу постановления - законными. Производство по делу было прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения: при эксплуатации транспортных средств обязанности по получению разрешения на выбросы вредных веществ в атмосферный воздух и соблюдению установленных технических нормативов выбросов лежат на владельцах транспортных средств, а не на организации, эксплуатирующей автостоянку.

Позиция ВАС РФ несколько иная. По другому делу общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.21 КоАП РФ, принятого Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Свердловской области. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано.

В ходе проверки принадлежащей обществу охраняемой автостоянки Управлением выявлено, что автостоянка эксплуатируется без разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух. Результаты проверки явились основанием для вынесения прокурором Нижнетагильской межрайонной природоохранной прокуратуры постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по признакам ст. 8.21 КоАП РФ. Постановлением Управления общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 40 000 руб. Полагая, что привлечение его к ответственности является незаконным, общество обратилось в суд. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований общества.

В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд (ФАС) Уральского округа, общество просило решение суда первой инстанции отменить, дело направить на новое рассмотрение, полагая выводы суда о том, что автомобильная стоянка является стационарным источником выброса в атмосферный воздух загрязняющих веществ, и соответственно о том, что общество является субъектом правонарушения, предусмотренного в ст. 8.21 КоАП РФ, не основанными на законе.

ФАС Уральского округа, отказывая в постановлении от 18.05.2006 N Ф09-4026/06-С1 по делу N А60-4960/06 в удовлетворении заявленных требований, исходил из доказанности состава вменяемого правонарушения в действиях общества. Предусмотренное в ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ правонарушение состоит в выбросе в атмосферный воздух вредных веществ или вредном физическом воздействии на воздух без специального разрешения. В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством РФ.

Установлено, что общество имело постоянно действующую охраняемую платную автостоянку, деятельность по эксплуатации которой неразрывно связана со сконцентрированным в месте ее нахождения выбросом в атмосферный воздух вредных веществ в виде выхлопных газов автомобилей, находящихся на стоянке. Тот факт, что охраняемые автомобили принадлежат третьим лицам, не может считаться обстоятельством, освобождающим общество от ответственности за неполучение специального разрешения.

Источник выброса вредных веществ в атмосферный воздух, дислоцируемый постоянно или временно в границах территории объекта, который на законных основаниях принадлежит лицу или закреплен за лицом, допускающим выброс вредных веществ на этом объекте, является стационарным. Следовательно, для содержания на территории принадлежащей обществу автостоянки транспортных средств, которые при запуске и прогреве двигателя концентрированно выбрасывают в атмосферный воздух выхлопные газы, необходимо получение разрешения, указанного в п. 1 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха. Поэтому организация, эксплуатирующая автомобильную стоянку без разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух, подлежит привлечению к ответственности по ст. 8.21 КоАП РФ. ВАС РФ в определениях от 05.06.2008 N 4968/08 и от 11.09.2008 N 9083/08 поддержал правовую позицию, заключающуюся в том, что владельцы автостоянок являются надлежащими субъектами в случае их привлечения к административной ответственности по ст. 8.21 КоАП РФ.

В подтверждение последней позиции можно добавить, что согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны использовать их способами, которые не должны наносить вред окружающей среде; осуществлять мероприятия по охране природных ресурсов; соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарно-гигиенических и иных правил, нормативов.

Таким образом, требования п. 1 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха и ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ распространяются не только на самих владельцев транспортных средств, но и на арендатора земельного участка, на котором функционируют транспортные средства этих владельцев.

Другой дискуссионный вопрос, относящийся к правонарушению, предусмотренному ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, состоит в том, является ли его состав формальным или материальным. По этой проблеме тоже существуют две точки зрения и единообразия в судебной практике, к сожалению, нет. Согласно первой позиции необходимость установления количественных и качественных показателей выбросов при привлечении организации по ст. 8.21 КоАП РФ отсутствует, так как состав правонарушения является формальным.

Должностными лицами пятого отдела управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды ГУВД Московской области проведена проверка, в ходе которой установлено, что обществом допущено нарушение правил охраны атмосферного воздуха, а именно выброс в атмосферный воздух вредных веществ стационарными источниками выбросов без специального разрешения, что является нарушением ст. 22, п. 4 ст. 23 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и п. 1 ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха.

Рассмотрев материалы административного дела, главный государственный инспектор по охране природы отдела государственного экологического контроля Управления Ростехнадзора вынес постановление, признав общество виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ.

Арбитражный суд, отказывая в удовлетворении заявленных требований об оспаривании постановления, исходил из следующего. В соответствии со ст. 1 Закона об охране атмосферного воздуха загрязнение атмосферного воздуха - это поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха.

Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы, а также другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха. В силу п. 4 ст. 15 указанного Закона производство и использование на территории России технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускаются только при наличии сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов.

В ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ установлена административная ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения. В соответствии с п. 4 ст. 23 Закона об охране окружающей среды выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Учитывая, что состав административного правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, формален, т.е. правонарушением является сам факт выброса вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения, вне зависимости от его количественных и качественных показателей, ФАС Московского округа постановлением от 21.06.2006, 22.06.2006 N КА-А40/5584-06 по делу N А40-69903/05 счел факт совершения обществом административного правонарушения установленным и подтвержденным материалами дела.

Аналогичная позиция содержится в постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2012 N 07АП-2561/12 по делу N А27-2872/2012. Суд отказал организации в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, указав, что для определения наличия объективной стороны административного правонарушения достаточно установить лишь факт выброса загрязняющего вещества в атмосферный воздух. ВАС РФ в определении от 08.12.2010 N ВАС-16459/10 поддержал позицию, указанную в постановлении ФАС Поволжского округа от 13.09.2010 по делу N А57-25112/2009, о том, что состав правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, является формальным, а наступление ответственности не зависит от количественных показателей выбросов вредных веществ в атмосферный воздух. Учитывая, что административным органом в ходе проведения проверки установлен факт отсутствия специального разрешения на выброс загрязняющих веществ, осуществление отбора проб для подтверждения правонарушения не требовалось.

Авторы одного из комментариев к КоАП РФ также полагают, что сформулированный в ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ сложный состав правонарушения является формальным, поскольку вредные последствия правонарушения находятся за пределами объективной стороны и правонарушение считается завершенным с момента начала действий, приведших при отсутствии специального разрешения к выбросу вредных веществ в атмосферный воздух или вредному физическому воздействию на него*(2). Они не связывают привлечение к административной ответственности по ст. 8.21 КоАП с объемами и иными количественными и качественными показателями выброса вредных веществ*(3). Ключевыми понятиями, терминами и словами для ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ в нем признаются "специальное разрешение", а для ч. 2 ст. 8.21 - "условия специального разрешения"*(4).

Вторая позиция заключается в том, что состав ст. 8.21 КоАП РФ является материальным и административному органу необходимо установить количественные и качественные показатели выбросов. В постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2012 по делу N А05-7871/2012 суд разъяснил, что административным органом в протоколе об административном правонарушении и постановлении о привлечении к административной ответственности должны быть отражены сведения о вредных веществах, выбрасывавшихся в воздух, об их количестве и (или) концентрации, а также нормативы содержания этих веществ в атмосферном воздухе и факт их превышения. Данные сведения необходимы для установления события административного правонарушения. Как отметил суд, факт выброса веществ в атмосферный воздух сам по себе не свидетельствует о наличии состава административного правонарушения - выброса вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения.

Аналогичная позиция содержится в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 21.10.2010 по делу N А03-1606/2010. С учетом того, что ни в протоколе, ни в постановлении о привлечении лица к административной ответственности не указаны сведения о количестве и концентрации вредных веществ, а также нормативы содержания этих веществ в атмосферном воздухе и факт их превышения, доказательства, подтверждающие наличие в действиях лица объективной стороны административного правонарушения, отсутствуют. ВАС РФ поддержал и эту позицию в определении от 17.02.2011 N ВАС-1366/11.

Представляется, что научное (доктринальное) толкование диспозиции ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, не предусматривающей характеристики выбросов вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения, может осуществляться с учетом задач законодательства об административных правонарушениях, названных в ст. 1.2 КоАП РФ, и степенью распространенности, вредности, общественной опасности указанного и иных экологических правонарушений. В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30.04.2012, отмечается высокий уровень антропогенного воздействия на окружающую природную среду, ставится цель укрепить экологический правопорядок и обеспечить экологическую безопасность, предусматриваются усиление ответственности за нарушение законодательства РФ об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения (п. 2, 7, подп. "г" п. 11).

Следует также обратить внимание на то, что в ст. 8.22 и 8.23, регулирующих выбросы в атмосферный воздух, речь идет о превышении нормативов, т.е. их содержание, в отличие от ст. 8.21, в которой правонарушение не связывается с объемом и масштабом последствий выброса, приобретает материальный характер, обусловленный размерами выбросов.

С.А. Боголюбов,

заведующий отделом аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ,

профессор кафедры административного права НИУ ВШЭ,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

А.Б. Панов,

кандидат юридических наук

"Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 8, август 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Дубовик О.Л. Совершенствование административной ответственности за экологические правонарушения // Экономика и жизнь. 2002. N 38; Ивакин В.И. Административное воздействие за экологические правонарушения, предусмотренные в субъектах Российской Федерации: сб. материалов научно-практических конференций / под ред. А.К. Голиченкова. Т. 3. М., 2004; Кузнецова О.Н. Разграничение уголовной и административной ответственности за загрязнение атмосферы // Там же. Т. 2; Винокуров А.Ю. О некоторых особенностях применения законодательства об административных правонарушениях // Вестник Университета Рос. акад. образования. 2003. N 4.

*(2) Щеколодкин А.Н. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. М, 2002. С. 450-451.

*(3) Там же. С. 452.

*(4) Боголюбов С.А. Развитие экологического права в России. Формирование, состояние и система экологического права в России. Saarbrucken: LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012. С. 223-224.