Проблемы государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (В. Вайпан, "Право и экономика", N 1, январь 2014 г.)

Проблемы государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

В Российской Федерации сложилась противоречивая практика государственной регистрации Минюстом России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (далее также - НПА). С момента принятия Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ N 763) и постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - постановление Правительства РФ N 1009) подход Минюста России к регистрации таких НПА неоднократно менялся. В результате в правовой системе России имеются десятки тысяч действующих незарегистрированных НПА, юридическая сила которых вызывает вопросы у правоприменителей. В любой момент такие акты по отдельному заявлению одной из сторон спора могут быть признаны судом недействующими, либо в процессе рассмотрения спора суд самостоятельно может прийти к выводу о том, что НПА не является обязательным для применения, поскольку он не был зарегистрирован и опубликован в установленном порядке. Сложившаяся ситуация порождает нестабильность правоотношений и требует выработки официальной позиции Минюста России по данной проблеме.

Противоречивость практики регистрации нормативных правовых актов в Минюсте России

Российские ученые неоднократно отмечали противоречивость и непоследовательность практики регистрации нормативных правовых актов в Минюсте России. С момента принятия Указа Президента РФ N 763 и постановления Правительства РФ N 1009 позиция Минюста России в части определения необходимости регистрации той или иной категории НПА не раз подвергалась переоценке.

Одной из ключевых причин выделяется то, что критерии отнесения актов к подлежащим государственной регистрации - неясны и туманны. "Имеется масса примеров, когда акты, которые подходили под критерии, в одном случае признавались Минюстом России не нуждающимися в регистрации, в другом - регистрировались, в третьем - получали отказ в регистрации" [1].

Весьма показательным примером является юридическая судьба Правил технической эксплуатации железных дорог.

Действующие в настоящее время Правила технической эксплуатации железных дорог (утв. приказом Минтранса России от 21 декабря 2010 г. N 286) были зарегистрированы в Минюсте России 28 января 2011 г. N 19627. Видимо, побудительным мотивом для регистрации стала норма п. 2 Правил о том, что они "...обязательны для выполнения всеми организациями и индивидуальными предпринимателями, выполняющими работы (оказывающими услуги) для пользователей услугами железнодорожного транспорта, связанные с организацией и (или) осуществлением перевозочного процесса". Данная норма, очевидно, навела Минюст России на мысль о том, что Правила являются нормативным правовым актом, носящим межведомственный характер.

Однако до этого позиция Минюста России была иной. Признавалось, что регистрации не подлежат акты, носящие нормативно-технический характер, даже если они общеобязательные. Именно по этой причине ранее изданный и аналогичный по содержанию акт - Правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации (утв. МПС России 26 мая 2000 г. N ЦРБ-756) по заключению Минюста России был признан не нуждающимся в государственной регистрации (письмо Минюста России от 18 августа 2000 г. N 7043-ЮД). При этом Распоряжением МПС России от 9 марта 2004 г. N 80р действия Правил технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации были распространены на открытое акционерное общество "Российские железные дороги". Общеобязательность Правил 2000 г. подтверждалась решениями судов (например, Решение Верховного Суда РФ от 7 мая 2007 г. N ГКПИ07-403).

Любопытно, что упомянутые Правила 2000 и 2010 г., по существу, являются одним и тем же актом, изданным в разные годы, поскольку оба документа устанавливают систему организации движения поездов, функционирования сооружений и устройств инфраструктуры железнодорожного транспорта (основные положения по технической эксплуатации железных дорог) и определяют действия работников железнодорожного транспорта при технической эксплуатации железнодорожного транспорта.

В то же время 24 января 2001 г. Минюст России в явном диссонансе со своей позицией в отношении регистрации Правил технической эксплуатации железных дорог зарегистрировал приказ МПС России от 17 ноября 2000 г. N 28Ц "О порядке проверки знаний Правил технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, других нормативных актов МПС России и Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации" (регистрация N 2545). Тем самым Минюстом России была подчеркнута общеобязательность Правил технической эксплуатации железных дорог при отсутствии их государственной регистрации.

До 2000 г. вопрос о необходимости государственной регистрации Правил технической эксплуатации железных дорог вообще не возникал. Утвержденные МПС России 26 апреля 1993 г. Правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации (N ЦРБ-162) на регистрацию в Минюст России не подавались (видимо, по причине их нормативно-технического характера) и, соответственно, не прошли этой регистрации. Однако отсутствие регистрации никак не повлияло на общеобязательность этой редакции Правил (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 23 апреля 2002 г. N 5-Д02-110).

Еще один пример из сферы тарификации работ и присвоения тарифных разрядов работникам. В соответствии со ст. 143 Трудового кодекса Российской Федерации тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам производятся с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих (далее - ЕТКС), единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих (далее - ЕКС) или с учетом профессиональных стандартов. Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2002 г. N 787 установлено, что ЕТКС состоит из тарифно-квалификационных характеристик, содержащих характеристики основных видов работ по профессиям рабочих в зависимости от их сложности, и соответствующих им тарифных разрядов, а также требования, предъявляемые к профессиональным знаниям и навыкам рабочих.

Разработкой ЕТКС занимается Минздравсоцразвития России. До 2013 г. выпуски ЕТКС (постановления Минтруда России, приказы Минздравсоцразвития России и т.д.) не проходили государственной регистрации в Минюсте России. Из 72 действующих выпусков ЕТКС по непонятной причине был зарегистрирован только один выпуск N 52 - приказ Минтруда России от 18 февраля 2013 г. N 68н.

Аналогичная ситуация и с ЕКС, который состоит из квалификационных характеристик должностей руководителей, специалистов и служащих, содержащих должностные обязанности и требования, предъявляемые к уровню знаний и квалификации руководителей, специалистов и служащих. Из 28 выпусков (постановления Минтруда России и приказы Минздравсоцразвития России) зарегистрированы в Минюсте России только 13. Государственная регистрация этих актов началась лишь в 2010 г.

Отсутствие государственной регистрации подавляющего большинства указанных актов свидетельствует о том, что до последнего времени Минюст России полагал, что подобные квалификационные требования не затрагивают прав, свобод и обязанностей граждан, а касаются обязанностей юридических лиц.

Фактически решение вопроса о том, подлежит ли акт государственной регистрации в неоднозначных ситуациях, отнесено на усмотрение Минюста России. В течение длительного времени практика регистрации Минюстом России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти несколько раз существенно менялась.

Ранее с указанием на нормативно-технический характер актов Минюст России отказывал в регистрации их значительной части. При этом суды признавали такие акты общеобязательными. Теперь правопонимание в Минюсте России изменилось, и министерство старается регистрировать любые нормативные правовые акты, кроме тех, которые носят исключительно нормативно-технический характер (ГОСТ, СНиП и т.п.).

Однако такое изменение правовой политики не может приводить к тому, что ранее не зарегистрированные в установленном порядке и применявшиеся на практике акты теперь являются недействительными по причине отсутствия их регистрации. Этот тезис становится особенно актуальным в связи с последними разъяснениями Пленума ВАС РФ: акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной) и (или) не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий как не имеющие юридической силы и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, арбитражный суд принимает решение о признании оспариваемого акта недействующим полностью (в том числе и при оспаривании в арбитражный суд его отдельных положений) как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта*(1).

В связи с противоречивостью практики государственной регистрации нормативных правовых актов полагаю, что отсутствие регистрации НПА в Минюсте России не может быть безусловным основанием для признания такого акта недействующим в тех случаях, если требование о регистрации акта вызвано изменениями в официальном толковании содержания критериев, предусмотренных Указом Президента РФ N 763 и постановлением Правительства РФ N 1009.

Основные критерии регистрации нормативных правовых актов

В российском законодательстве установлены критерии для применения к подзаконному нормативному правовому акту требований о его государственной регистрации.

Согласно п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ N 1009) государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Данные критерии детализируются в приказе Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88, которым утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Согласно п. 12 указанных Разъяснений государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

(а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

(б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

(в) имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

Следовательно, при отсутствии у НПА указанных признаков он не подлежит государственной регистрации.

Следует заметить, что огромное количество подзаконных НПА не проходило процедуру государственной регистрации в Минюсте России, прежде всего по причине отсутствия в них правовых норм, а также их ведомственного характера.

Нередко отсутствие правовых норм отождествлялось с нормативно-техническим характером акта. Например, согласно письму Минюста России от 21 августа 1998 г. N 5685-ВЭ, Инструкция по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России (утв. МПС России 29 июня 1998 г. N ЦП-566) не подлежит государственной регистрации, так как носит технический характер (имеется ссылка в п. 1 Указаний МПС РФ от 3 сентября 1998 г. N В-1041у "О введении в действие Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России").

Необходимость соответствия НПА установленным критериям в целях их государственной регистрации подтверждается судебной практикой (см., например: Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2007 г. N КАС07-227; Решение Верховного Суда РФ от 13 января 2010 г. N ГКПИ09-1542; постановление ФАС Московского округа от 24 февраля 2009 г. N КА-А40/630-09; Решение Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N ГКПИ06-852; Решение Верховного Суда РФ от 3 августа 1999 г. по делу N КАС99-253).

В то же время буквальное содержание и применения ряда критериев на практике вызывает трудности.

Условия регистрации и обязательности нормативно-технических актов

В практике зарождается весьма опасная тенденция подвергать сомнению общеобязательный, правовой характер ранее утвержденных в установленном порядке нормативно-технических актов в связи с отсутствием их регистрации в Минюсте России, даже в случаях, если такая регистрация не требовалась.

Как правило, федеральные министерства наделены полномочиями по изданию в пределах своей компетенции нормативных правовых и иных актов, обязательных для граждан и юридических лиц независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности. Большое количество таких актов по своему содержанию может быть отнесено к нормативно-техническим документам.

Неисполнение принятых ранее в установленном порядке актов федеральных органов исполнительной власти (далее также - ФОИВ), состоящих из технических норм, привело бы к необратимым последствиям в различных сферах общества, например на транспорте. Как известно, вопросы безопасности на транспорте всегда имели в России первостепенное значение, и им уделяется повышенное внимание.

Акты нормативно-технического характера включают нормы, обеспечивающие техническое регулирование, например, в сфере транспорта - технические требования к транспортной инфраструктуре, процессам эксплуатации транспортных средств и т.п. Строительство, ремонт, эксплуатация сложных технических объектов в транспортной сфере невозможны без соблюдения требований технического регулирования.

Техническое регулирование в Российской Федерации в настоящее время основано на Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Данный закон, в частности, регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Действует также ряд нормативно-технических актов, имеющих общеобязательный характер в сфере технического регулирования, например, в отношении различных сооружений, в том числе принятых в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" распространяется на все этапы жизненного цикла здания или сооружения и устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

Например, железнодорожные пути, в том числе расположенные на них искусственные сооружения, относятся к объектам транспортной инфраструктуры. Поэтому на их содержание также распространяются нормы Технического регламента о безопасности зданий и сооружений. Так, согласно ст. 36 указанного регламента, безопасность здания или сооружения в процессе эксплуатации должна обеспечиваться посредством технического обслуживания, периодических осмотров и контрольных проверок и (или) мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения, а также посредством текущих ремонтов здания или сооружения.

Нормы Технического регламента о безопасности зданий и сооружений связаны с иными действующими нормативно-техническими актами, устанавливающими конкретные технические требования применительно к отдельным видам сооружений.

В соответствии со ст. 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ со дня его вступления в силу (30 июня 2003 г.) и впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей следующим целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Например, Инструкция по содержанию искусственных сооружений (утв. МПС России 28 декабря 1998 г. N ЦП-628) (далее - Инструкция 1998 г.) направлена на обеспечение безопасности при эксплуатации железнодорожных путей в целях, прежде всего, защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц. Соответственно, Инструкция 1998 г. как нормативный документ Министерства путей сообщения РФ подлежит обязательному исполнению в силу ст. 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ.

Юридическая обязательность исполнения Инструкции 1998 г. как нормативно-технического акта была установлена специальным решением (утверждением) заместителя министра путей сообщения Российской Федерации как уполномоченного лица. Поскольку Инструкция 1998 г. как нормативно-технических акт была утверждена Министерством путей сообщения РФ в пределах его полномочий, она приобрела форму нормативного правового акта, обязательного для исполнения всеми организациями железнодорожного транспорта, независимо от формы собственности.

Если предположить, что подобные нормативно-технические акты в силу отсутствия их государственной регистрации в Минюсте России не обязательны для организаций в сфере транспорта, то это, по существу, повлечет признание отсутствия обязательных норм технического регулирования в сфере транспорта и, соответственно, нормативной базы для обеспечения безопасности на транспорте. Весьма сомнительно, что государство и судебная система России могут занять такую позицию, тем более в отсутствие четких и ясных критериев для признания НПА подлежащих государственной регистрации.

В связи с этим следует отметить встречающиеся разночтения, связанные с регистрацией нормативно-технических актов. Нередко и в литературе, и в судебной практике не проводится различий между понятиями "нормативный акт", "нормативный правовой акт", "нормативно-технический акт", что приводит к путанице. Отсюда появляются выводы о том, что, если акт по своему содержанию носит нормативно-технический характер, то он не подлежит регистрации, поскольку не является нормативным правовым актом. Следовательно, такой акт не является общеобязательным. К сожалению, такой подход исключает из сферы обязательного регулирования значительное число нормативно-технических актов, без которых невозможно нормальное функционирование общественных отношений.

Нормативный акт - это документ, содержащий любые правила поведения, обязательные или необязательные. Нормативный правовой акт содержит юридические нормы как разновидность социальных норм и регулирует отношения между людьми путем установления обязательных правил поведения. Нормативно-технический акт устанавливает правила поведения, которые определяют приемы обращения человека с техническими средствами и иными объектами материального мира. Различие между понятиями "техническая норма" и "правовая норма" существенно: технические нормы определяют правильный алгоритм действия человека при обращении с техническими и иными материальными объектами, а правовые нормы регулируют поведение человека в отношениях с другими людьми в процессе его деятельности, в том числе при эксплуатации техники и иных объектов*(2). Только в случае признания технической нормы одновременно и правовой она становится общеобязательной. Поэтому не всякий нормативно-технический акт является правовым, т.е. общеобязательным.

Противопоставлять нормативные правила поведения технического и правового характера неверно. При определенных обстоятельствах они сливаются в единое общеобязательное правило поведения (правовое требование), имеющее правовую форму и техническое содержание.

В общем количестве нормативных предписаний удельный вес нормативно-технических актов и технических норм чрезвычайно велик, что обусловлено спецификой и сложностью принимаемых технических, методических, процедурных и иных решений, необходимых для управления сложными техническими процессами.

Многие нормативно-технические акты не имеют обязательной юридической силы, и их несоблюдение не влечет возможность применения государственных мер принуждения (юридических санкций). Общеобязательность технических норм возникает лишь при условии их включения в тот или иной нормативный правовой акт либо на основе специального решения (постановления, приказа, указания или иного акта), принимаемого уполномоченным органом, предписывающим обязательное соблюдение соответствующих технических норм в пределах своей сферы деятельности.

В случае если нормативно-технический акт утверждается федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий в качестве общеобязательного документа, он приобретает форму нормативного правового акта, обязательного для исполнения теми лицами, на которых он распространяется. Конечно, при условии наличия всех признаков нормативного правового акта, прежде всего, правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений*(3).

Иными словами, ряд нормативных актов одновременно может быть отнесен и к категории нормативно-технических актов, и к категории нормативных правовых актов*(4).

Правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан

Одним из критериев для государственной регистрации НПА является наличие в нем правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Очевидно, что в этом положении постановления Правительства РФ N 1009 речь идет о правах и обязанностях гражданина в их конституционно-правовом смысле.

В законодательстве Российской Федерации различаются права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц. Так, гражданско-правовой статус граждан закреплен в гл. 3 ГК РФ, а юридических лиц - в гл. 4 ГК РФ. Соответственно, нормативные правовые акты могут затрагивать права и обязанности как граждан, так и юридических лиц.

Вопрос определения того, какие из нормативных правовых актов затрагивают права и свободы человека и гражданина в конституционно-правовом смысле, имеет большое практическое значение. Суды при разрешении споров обращают на данный вопрос первостепенное внимание, поскольку правом на обращение в суд обладает лицо, чьи права, свободы или законные интересы нарушены (ст. 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

Во-первых, ответ на указанный вопрос разрешает проблему подведомственности споров. Так, согласно ст. 22 ГПК РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В то же время арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно ч. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, - и с участием иных субъектов.

Во-вторых, гражданину, оспаривающему нормативный правовой акт, суд в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ и разъяснениями, данными Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", может отказать на основании того, что акт не затрагивает права и свободы гражданина.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 специально разграничил права и свободы гражданина и организации. В пункте 7 Постановления прямо указано, что заявление об оспаривании нормативного правового акта или его части должно содержать данные, перечисленные в ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя.

В пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 указано, что судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, если в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей).

Пленум ВАС РФ в Постановлении от 30 июля 2013 г. N 58 подчеркнул, что в силу ст. 29 и ч. 4 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда. При этом если федеральным законом предусмотрено обжалование в арбитражный суд нормативных правовых актов организациями и индивидуальными предпринимателями, обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта вправе именно эти лица. А если федеральным законом установлено обжалование в арбитражный суд нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то с соответствующим заявлением в арбитражный суд вправе обратиться любое лицо, если оспариваемым актом затрагиваются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве примера обратимся к Инструкции 1998 г. Нормативно-технический характер Инструкции 1998 г. предопределяет отсутствие в ней правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах Российской Федерации, а также механизм реализации указанных прав, свобод и обязанностей.

В Инструкции 1998 г. содержатся только нормы, касающиеся деятельности юридических лиц. Инструкция регламентирует требования к содержанию искусственных сооружений и действия персонала организаций железнодорожного транспорта по их выполнению. Граждане в документе не упоминаются.

Правовой целью Инструкции 1998 г. является обеспечение юридическими лицами, владеющими железными дорогами, надлежащего состояния искусственных сооружений, расположенных на железнодорожных путях, а также организации и производства работ по их содержанию и ремонту в соответствии с техническими требованиями законодательства.

Отсутствие в Инструкции 1998 г. правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, исключает по данному критерию Инструкцию 1998 г. из категории НПА, подлежащих государственной регистрации.

В связи с этим представляются надуманными мнения ряда специалистов о том, что если НПА затрагивает права объединения граждан (юридического лица), то это равнозначно ситуации, когда НПА затрагивает права, свободы и обязанности отдельного человека и гражданина. Отсюда нередко делается ошибочный вывод о том, что если в нормативном правовом акте установлены права и обязанности для юридических лиц, такой акт подлежит регистрации на том основании, что он затрагивает права, свободы и обязанности человек и гражданина.

Представляется, что подобные рассуждения основаны на неточном толковании правовых позиций Конституционного Суда РФ (КС РФ), изложенных в Определении КС РФ от 22 апреля 2004 г. N 213-О, постановлениях КС РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П и от 17 декабря 1996 г. N 20-П. Суть позиции КС РФ заключается в том, что некоторые конституционные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (юридическим лицам), которые вправе реализовать гарантированное ст. 46 Конституции РФ право на обращение в суд, в том числе на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти. "Конституционное право человека и гражданина, закрепленное в статье 35 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, распространяется на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо"*(5). Отсюда отнюдь не следует, что права и обязанности граждан и юридических лиц являются идентичными.

Межведомственный характер нормативных правовых актов

Особые трудности вызывает выявление межведомственного характера нормативных правовых актов.

В соответствии с п. 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88) государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

Ни в Конституции РФ, ни в иных федеральных законах нет определения нормативных правовых актов, имеющих межведомственный характер. В связи с этим возможны различные толкования смысла этого понятия.

В словарях русского языка под ведомством, как правило, понимается центральное учреждение, возглавляющее какую-либо отрасль управления (см. Википедию). При этом понятие "межведомственный" означает "связанный с деятельностью различных ведомств" [4].

Иными словами, межведомственный характер нормативного правового акта можно истолковать как распространение действия акта, принятого федеральным органом исполнительной власти в пределах своей сферы управления (в соответствии со своими полномочиями), на отношения в сферах деятельности, регулируемых иными органами власти.

Исходя из толкования, данного в разъяснениях Минюста России, межведомственный характер нормативного правового акта связывается с его обязательностью для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, принявшего данный акт.

Использованная в разъяснениях Минюста России формулировка является достаточно размытой, поскольку юридическое определение "системы федерального органа исполнительной власти" отсутствует. Нет точных правовых критериев, которые следует использовать при принятии решения по вопросу о том, входит определенная организация в систему того или иного федерального органа исполнительной власти.

В повседневной практике термин "система" может употребляться в различных значениях, в частности, как совокупность объектов, включенных в определенную, взаимосвязанную сферу общественной жизни (система власти, система транспорта и т.п.).

Применительно к сфере управления под системой может пониматься множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство [5].

Исходя из приведенных выше толкований, можно заключить, что в систему того или иного органа исполнительной власти в широком смысле входят все лица, на которые распространяется действие нормативных правовых актов, изданных этим органом. Например, Инструкция 1998 г. не носит межведомственного характера, поскольку принята одним федеральным органом исполнительной власти (МПС России) в пределах его компетенции, и распространяется на субъектов одной сферы общественной жизни - железнодорожный транспорт, регулирование которого в период принятия Инструкции 1998 г. было отнесено к полномочиям МПС России.

Анализ действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и практики регистрации таких актов в Минюсте России подтверждает, что тысячи нормативных правовых актов не регистрировались в Минюсте России, хотя они затрагивают права и обязанности юридических лиц, организационно не подчиненных органам исполнительной власти, принимавшим акты.

В судебной практике также имеются решения, отражающие такой подход к определению межведомственного характера нормативных правовых актов. Например, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 30 августа 2007 г. по делу N А29-1297/2007 судом сделан вывод о том, что Правила хранения, учета и отпуска лекарственных средств списков А и Б, предназначенных для ветеринарных целей (утв. 13 июля 1998 г. заместителем министра сельского хозяйства и продовольствия РФ) распространяются не только на деятельность организаций - производителей лекарственных средств, но и на деятельность индивидуальных предпринимателей, использующих лекарственные средства. В постановлении подчеркивается, что Правила не носят межведомственного характера, поскольку "были утверждены руководителями одного ведомства", они не затрагивают прав, свобод, обязанностей человека и гражданина и не устанавливают правового статуса организаций, поэтому не подлежат государственной регистрации в Минюсте России.

Нередко можно услышать рассуждение о том, что нормативный правовой акт носит межведомственный характер, если содержит правовые нормы, обязательные для организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего данный акт. Под этим подразумевается отсутствие организационной подчиненности органу власти. Подобное расширение понимания "межведомственного характера" акта представляется ошибочным.

Если предположить, что соответствие критерию "межведомственный характер" достигается в случае, если какие-либо обязанности накладываются на любую организацию, не являющуюся органом исполнительной власти, издавшим данный правовой акт, и не подчиненную организационно данному органу, необходимо будет признать, что государственной регистрации должны быть подвергнуты практически все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, поскольку нормативный правовой акт характеризуется обязательностью для неопределенного круга лиц. В таком случае не требовалось бы в Указе Президента РФ N 763, постановлении Правительства РФ N 1009 и приказе Минюста России N 88 излагать специальные критерии, а достаточно было бы написать общую фразу о необходимости регистрации всех нормативных правовых актов.

Доведение нормативных правовых актов до всеобщего сведения (опубликование, обнародование) надлежащим образом

Не меньше вопросов возникает при анализе практики официального опубликования НПА. Даже поверхностный анализ справочных правовых систем показывает, что в России действуют тысячи ведомственных нормативных актов, не прошедших через регистрацию в Минюсте России и никаким образом не опубликованных, либо опубликованных в порядке, установленном самим органом исполнительной власти.

Верховным Судом РФ выработана правовая позиция в отношении возможных вариантов официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов.

В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" даны указания судам об обстоятельствах, которые необходимо учитывать при проверке соблюдения порядка опубликования нормативного правового акта.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Пленум Верховного Суда РФ сделал следующий вывод. Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях необходимо проверять, была ли обеспечена лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения лиц в ином порядке.

В теории права и в законодательстве отсутствует единство в толковании того, что понимать под официальным опубликованием нормативных правовых актов. В юридической науке можно выделить три основных подхода к соотношению понятий "обнародование" и "опубликование". Сторонники первого подхода рассматривают опубликование нормативных правовых актов как составную часть их официального оглашения. Сторонники второго подхода считают, что термины "опубликование" и "обнародование" являются синонимами. По мнению ученых, придерживающихся третьей точки зрения, понятия "опубликование" и "обнародование" тесно связаны между собой, но не являются тождественными. В законодательстве России можно встретить подтверждение всем перечисленным выше позициям [6].

С точки зрения русского языка понятия "обнародование" и "опубликование" в контексте доведения акта до всеобщего сведения являются полными синонимами [7], поэтому их противопоставление представляется необоснованным.

Судебная практика исходит из того, что в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации все законы, а также "...любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы" (см., например, постановление ФАС Центрального округа от 25 августа 2006 г. по делу N А08-15936/04-3), а нормативные правовые акты органов исполнительной власти должны быть доведены до всеобщего сведения в порядке, не противоречащем действующим правилам опубликования, в том числе ведомственным (см., например, Решение Верховного Суда РФ от 15 июня 1999 г. N ГКПИ 99-401, Решение Верховного Суда РФ от 29 февраля 2000 г. N ГКПИ99-1153).

Анализируя вопросы доведения актов до всеобщего сведения, следует исходить из того, что не все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательной государственной регистрации. Соответственно, различается и процедура их опубликования (обнародования).

В связи с этим представляются неверными утверждения о том, что на НПА, затрагивающие права и обязанности юридических лиц, распространяются те же правила государственной регистрации и опубликования, которые применимы к актам, затрагивающим права отдельных граждан.

Такие выводы не соответствуют п. 8 Указа Президента РФ N 763. Согласно этому пункту официальному опубликованию в порядке, установленном нормой 9 Указа Президента РФ N 763, подлежат только нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Иные нормативные правовые акты могут быть официально опубликованы в порядке, устанавливаемом органом, принявшем этот акт.

Поэтому некорректно полагать, что все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

В пункте 10 Указа Президента РФ N 763 речь идет только о тех актах, которые подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте России*(6). Иные нормативные правовые акты действуют независимо от их государственной регистрации.

Встречаются также ошибочные мнения о том, что под официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти понимается только их публикация в "Российской газете" и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Дело в том, что в п. 8 Указа Президента РФ N 763 сказано, что "...нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию".

В постановлении Правительства РФ N 1009 уточнено, что акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

Иными словами, предусмотренная Указом Президента РФ N 763 и постановлением Правительства РФ N 1009 процедура государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти касается только актов, подлежащих государственной регистрации в Минюсте России. Это общеизвестный факт. Иные акты федеральных органов исполнительной власти официально публикуются в порядке, установленном принявшим их органом.

В качестве примера обратимся к Инструкции 1998 г.

На момент принятия Инструкции 1998 г. деятельность МПС России по принятию подзаконных актов регулировалась Правилами подготовки нормативных правовых актов, издаваемых Министерством путей сообщения Российской Федерации, утв. приказом МПС России от 20 июля 1998 г. N 15Ц "О дальнейшем совершенствовании работы по подготовке ведомственных нормативных правовых актов" (далее - Правила подготовки НПА МПС).

Правилами подготовки НПА МПС предусматривалось, что нормативный правовой акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит объявлению в порядке, установленном МПС России. Порядок вступления данного акта в силу определялся МПС России (п. 47 Правил подготовки НПА МПС). Данные положения действовали с марта 1999 г. в соответствии с приказом МПС России от 22 марта 1999 г. N 3Ц "О внесении изменений и дополнений в приказ МПС России от 20 июля 1998 г. N 15Ц".

Согласно п. 5 Правил подготовки НПА МПС, нормативные правовые акты МПС России вводятся в действие с даты их подписания (утверждения), за исключением случаев, если в этих актах предусмотрен иной срок их введения, а также актов, подлежащих государственной регистрации в Минюсте России.

При этом не все нормативные правовые акты министерств и ведомств подлежат передаче в Минюст России для установления, подлежат ли они государственной регистрации или нет. Пункт 45 Правил подготовки НПА МПС предусматривает, что отбор актов для представления на государственную регистрацию осуществляется Юридическим управлением МПС России. При данном отборе применяются критерии, закрепленные в постановлении Правительства РФ N 1009: в Минюст России передаются "Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер".

Поскольку Инструкция 1998 г. является правовым нормативно-техническим актом, не требующим государственной регистрации, вопрос о порядке его публикации решался федеральным органом исполнительной власти, принявшим данный акт, в данном случае - Министерством путей сообщения РФ.

Согласно сведениям из открытых источников, Инструкция 1998 г. не проходила государственную регистрацию в Минюсте России и не была опубликована ни в "Российской газете", ни в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Как указывалось ранее, эти требования к Инструкции 1998 г. неприменимы. Отсутствуют также сведения о признании Минюстом России Инструкции 1998 г. не нуждающейся в государственной регистрации.

Вместе с тем Инструкция 1998 г. была опубликована МПС России в качестве отдельного официального издания со следующими реквизитами: "Инструкция по содержанию искусственных сооружений". М.: Транспорт, МПС России, 1999.

Указанные действия по обнародованию Инструкции 1998 г. соответствуют установленным правилам введения в действие ведомственных нормативных правовых актов МПС России, порядку их опубликования и вступления в силу.

Следует обратить внимание, что, согласно информации из открытых источников, в отношении значительной части актов МПС России в области технической эксплуатации железнодорожных путей отсутствуют сведения об их официальном опубликовании. В то же время отсутствует судебная практика о признании их недействующими.

Соответственно, можно сделать вывод о том, что, поскольку Инструкция 1998 г. не подлежала регистрации в Минюсте России, постольку ее опубликование в официальном издании МПС России соответствует установленному порядку опубликования данной категории нормативных правовых актов.

Иными словами, в контексте анализа применения Инструкции 1998 г. термины "опубликование" и "обнародование" необходимо рассматривать как синонимы. Ключевой момент в данном случае заключается в том, что Инструкция 1998 г. была доведена до всеобщего сведения (опубликована, обнародована) официально.

Полномочия на подписание нормативных правовых актов

Еще одна проблема заключается в определении лица, полномочного подписывать (утверждать) НПА от имени федерального органа исполнительной власти.

Пленум ВАС РФ обратил внимание на то, что по смыслу положений ч. 4 и 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд обязан проверить полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, в том числе и при отсутствии указания на это в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. "Если арбитражный суд придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта" (п. 6.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58).

Первоначально п. 9 постановления Правительства РФ N 1009 устанавливалось, что "...нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем". Однако с 25 декабря 1997 г. действует новая редакция этого пункта. Теперь "нормативные правовые акты должны подписываться (утверждаться) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности" (в ред. постановления Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. N 1538). Эта формулировка породила ряд вопросов: может ли подписывать НПА заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти? и при каких условиях?

Согласно абз. 3 п. 9 в редакции от 11 декабря 1997 г. "...подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты... наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт".

Последнее положение подтверждает, что НПА может подписывать не только руководитель ФОИВ, но и любой из его заместителей в период исполнения обязанностей министра.

Иными словами, права, предусмотренные положениями о министерствах и иных органах исполнительной власти в отношении издания НПА, не имеют определенного субъекта, т.е. не имеет юридического значения, кто подписывал НПА от имени ФОИВ: министр или иное лицо, исполнявшее его обязанности.

А как быть, если отсутствует какая-либо достоверная информация о том, что заместитель министра исполнял обязанности министра в момент подписания НПА? Представляется, что в подобных случаях, исходя из постановления Правительства РФ N 1009 и норм соответствующего Положения о ФОИВ, неправомерно подвергать сомнению наличие у заместителя министра общего права на подписание нормативных правовых актов. В этой части должна действовать общеправовая "презумпция законности нормативных правовых актов", суть которой заключается в том, что нормативный правовой акт предполагается законным и действительным и в силу этого подлежит обязательному применению, пока в судебном порядке не доказана его незаконность и недействительность, и акт признан недействующим*(7). Упомянутая презумпция вытекает из принципа правового государства и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц соблюдать действующее законодательство.

Список литературы

1. Никифоров М.В. Субъекты административного нормотворчества: монография. Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2012. 208 с.

2. Сырых В.М. Теория государства и права: учебник для вузов. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2012. С. 94.

3. Вайпан В.А. О применении нормативно-технических актов по содержанию искусственных сооружений, относящихся к частным железнодорожным путям необщего пользования // Право и экономика. 2012. N 11. С. 36-45.

4. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.

5. Большой российский энциклопедический словарь. М.: БРЭ, 2003. С. 1437.

6. Червяковский А.В. Проблемы официального опубликования нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 12. С. 17-20.

7. Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений / под. ред. Н. Абрамова. М.: Русские словари, 1999.

8. Талаев И.В. Содержание института освобождения от ответственности военнослужащего за исполнение приказа // Юридический мир. 2013. N 7.

9. Лукьянова В.Ю. Юридические презумпции в законодательстве о техническом регулировании // Законодательство и экономика. 2006. N 10.

10. Брызгалин А.В., Зарипов В.М. Правовые последствия признания недействительными нормативных актов о налогах // Адвокат. 1999. N 8.

11. Щекин Д.М. Презумпция законности нормативных правовых актов в практике ВС РФ / Ваш налоговый адвокат: консультации, рекомендации: налоги и сборы в решениях Верховного Суда РФ. Вып. 1(7) / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 1999. С. 94-103.

Аннотация

Статья посвящена проблемам государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, связанных с противоречивой практикой Минюста России. Рассматриваются основные критерии регистрации нормативных правовых актов.

В.А. Вайпан,

управляющий партнер Консалтинговой группы "Юстицинформ",

доцент кафедры предпринимательского права

и руководитель отдела научных договорных работ Юридического факультета МГУ

имени М.В. Ломоносова,

главный редактор журналов "Право и экономика" и "Вестник арбитражной практики",

адвокат Адвокатской палаты города Москвы,

член Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде

Центрального округа, член Экспертного Совета при Минюсте России

по мониторингу правоприменения в Российской Федерации,

член Общественно-консультативного совета по проблемам функционирования

и развития транспортного комплекса города Москвы,

член Научно-экспертного совета по вопросам

законотворческой деятельности и правового мониторинга

Центра законотворчества Москвы,

заместитель Председателя - Руководитель аппарата Московского отделения

Ассоциации юристов России, член Координационного совета

Международного союза юристов,

член Попечительского совета Московско-Петербургского философского клуба,

член-корреспондент Российской академии естественных наук,

кандидат юридических наук, Почетный юрист города Москвы,

специалист по гражданскому законодательству

"Право и экономика", N 1, январь 2014 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

*(2) На различия между техническими и правовыми нормами указывают и известные теоретики права. См., например: "Нормы, которые определяют отношение человека к природе, порядок его деятельности по созданию материальных благ, пользования орудиями труда, называются техническими нормами. В отличие от них социальные нормы (в том числе правовые. - Прим. В.В.) регулируют отношения между людьми и их объединениями в процессе материального производства, в политической и социально-культурной сфере" [2].

*(3) См.: Пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

*(4) Подробнее см.: [3].

*(5) Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П.

*(6) О необязательности регистрации всех НПА подчеркивается в п. 6.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58.

*(7) Такого толкования придерживаются специалисты, анализировавшие данную проблему (см., например: [8-10]). О презумпции законности нормативных актов см. [11].