К вопросу об административном надзоре в сфере исполнительной власти (А.А. Кармолицкий, "Законодательство", N 1, январь 2014 г.)

К вопросу об административном надзоре в сфере исполнительной власти

Одной из важнейших задач государства является обеспечение законности в различных сферах государственной и общественной жизни, в том числе в сфере исполнительной власти, государственного управления. Обеспечение законности предполагает создание государством экономических, социальных и политических условий, направленных на поддержание и укрепление режима законности.

Вместе с тем законность обеспечивается государством при помощи правовых способов, под которыми понимается деятельность различных государственных органов, целью которой является укрепление законности*(1).

Подобную трактовку дает Н.М. Конин, который определяет способ обеспечения законности в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) как специфическую организационно-правоохранительную деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленную специально на обеспечение законности функционирования субъектов управленческих административно-правовых отношений*(2).

Ю.М. Козлов под способами обеспечения законности понимает совокупность организационно-правовых средств, различных по юридической значимости и содержанию*(3).

В административно-правовой литературе предлагаются разнообразные классификации этих способов.

Так, Н.М. Конин выделяет три способа обеспечения законности: государственный контроль, государственный надзор, государственно-контрольная деятельность*(4).

К способам обеспечения законности относят: государственный контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц*(5).

А.Е. Лунев к данным способам относит контрольно-надзорную деятельность представительных органов, деятельность органов прокурорского надзора, судебный, арбитражный и общественный контроль*(6).

М.С. Студеникина выделяет контроль представительных органов, органов государственного управления, суда, прокуратуры*(7). Можно и дальше продолжить перечень способов обеспечения законности в сфере управления. Однако из приведенных выше примеров обращает на себя внимание одна особенность, а именно: все названные авторы, да и многие другие, в качестве способов обеспечения законности называют государственный контроль и надзор.

Как подчеркивает Ю.М. Козлов, в самом обобщенном виде все организационно-правовые способы обеспечения законности можно свести к контролю и надзору*(8) (имеется в виду административный надзор. - А.К.).

В административно-правовой литературе не один десяток лет ведется не затихающая дискуссия о соотношении государственного контроля и административного надзора. Ее анализ позволяет выделить ряд основных признаков, характеризующих сущность, содержание и назначение административного надзора.

Во-первых, административный надзор относят к одному из способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти.

Во-вторых, отмечается, что он представляет собой разновидность государственного контроля, "суженный контроль".

В-третьих, субъектами административного надзора являются уполномоченные органы исполнительной власти, их структурные подразделения (федеральные службы, их территориальные органы, государственные инспекции, службы и др.).

В-четвертых, универсальность административного надзора с точки зрения его объектов, которыми являются органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, юридические лица и граждане, одной из обязанностей которых является соблюдение, исполнение общеобязательных правил, специальных норм, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические, природоохранительные и другие правила и нормы).

Его же предметом являются действия (деятельность) перечисленных выше объектов по исполнению указанных общеобязательных правил, специальных норм.

В-пятых, оценка деятельности поднадзорных объектов осуществляется субъектами надзора только с позиций законности.

В-шестых, между субъектами и объектами административного надзора отсутствует организационная соподчиненность.

В-седьмых, субъекты административного надзора наделены государственно-властными полномочиями надведомственного, межотраслевого характера*(9).

В-восьмых, в предусмотренных законом случаях субъекты административного надзора применяют к поднадзорным объектам меры административного принуждения. При этом, как отмечает ряд авторов, они не вправе вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность*(10). Представляется, что последнее утверждение не совсем верно и поэтому на нем хотелось бы остановиться подробнее.

Анализ компетенции субъектов, осуществляющих административный надзор, позволяет сделать несколько иной вывод. Их задачей является не только наблюдение и выявление правонарушений по вопросам своей компетенции, но и их пресечение. Свидетельством вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов является, например, право органов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний принимать меры по приостановлению эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, выполнение отдельных видов работ и оказания услуг*(11).

Должностные лица, уполномоченные осуществлять федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии, вправе запрещать применение оборудования и технологий, не соответствующих обязательным требованиям*(12). Такими полномочиями обладают и другие субъекты административного надзора.

Подобное мнение высказано также рядом ученых. Так, М.С. Студеникина считает, что для административного надзора характерно несколько ограниченное проникновение в сферу деятельности поднадзорных объектов. Однако это обстоятельство, отмечает она, не дает оснований полагать, что для надзора специфично "полное невмешательство" в оперативную деятельность названных объектов*(13).

Исследуя административный надзор как особую форму осуществления публичного управления, А.В. Мартынов делает вывод о том, что в результате применения субъектами административного надзора мер административного принуждения к объектам надзора происходит проникновение и влияние на их оперативно-хозяйственную деятельность (приостановление деятельности организации, временный запрет деятельности влекут серьезные правовые последствия)*(14).

Таким образом, можно говорить об ограниченном вмешательстве субъектов административного надзора в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов в той мере, в которой это необходимо в соответствии с законом.

Большое значение для понимания сущности и назначения административного надзора имеет его определение, которое пока не получило своего законодательного закрепления. Однако следует отметить, что законодателем была предпринята попытка дать определение государственного контроля, в том числе и надзора.

В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ст. 2) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(15) дано следующее его определение: "Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями".

Как видим, данное определение, во-первых, довольно объемное, что не соответствует одному из требований к дефинициям - краткости.

Во-вторых, в нем не очень удачно сформулировано положение о субъектах контроля (надзора). Из закона прямо вытекает положение о том, что государственный контроль (надзор) осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти. И в то же время в нем говорится, что его осуществляют уполномоченные органы государственной власти. А это уже более широкое понятие, нежели органы исполнительной власти.

В-третьих, в определении фактически отождествляются государственный контроль и надзор. Из него невозможно уяснить специфику того и другого.

В-четвертых, сфера его применения ограничивается, в основном, предпринимательской деятельностью, бизнесом. Он в значительной мере не распространяется на систему публичного управления, на граждан. Анализируя данный закон, Л.А. Тихомирова приходит к обоснованному выводу о том, что в нем в должной степени и мере не раскрывается ни суть, ни значение контроля и надзора*(16).

В административно-правовой литературе среди ученых нет единства взглядов на сущность административного надзора. Ими даются различные варианты его определения.

Так Ф.С. Разаренов под административным надзором понимает "систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности"*(17).

По мнению М.И. Еропкина, "административный надзор представляет собой деятельность органов управления по наблюдению за строгим исполнением установленных государством правил в целях предупреждения и пресечения нарушений, выявления нарушителей и применения к ним мер общественного и административного воздействия"*(18).

Д.Н. Бахрах определяет административный надзор как "надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм"*(19).

А.В. Мартынов под административным надзором понимает особую форму осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанную с реализацией установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно не подчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан*(20).

Наконец, еще одно определение сводится к тому, что "административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных лиц к административной ответственности"*(21).

Не оспаривая в целом приведенные определения, необходимо, однако, сделать некоторые замечания, поскольку они, как представляется, не всегда отражают специфику административного надзора.

Ф.С. Разаренов в своем определении говорит о том, что административный надзор представляет собой наблюдение за соблюдением законов и актов, основанных на законе. Но ведь и прокуратура осуществляет подобную функцию. Речь должна идти все-таки о наблюдении за исполнением, соблюдением общеобязательных правил, специальных норм, требований, которые могут быть закреплены как в законах, так и в подзаконных актах. Им не названы объекты, в отношении которых осуществляется административный надзор.

В определении М.И. Еропкина указывается на то, что при осуществлении административного надзора к правонарушителям могут применяться меры общественного воздействия. Однако следует отметить, что субъекты административного надзора сами не применяют такие меры. Они могут ставить вопрос перед соответствующими организациями об их применении к виновным лицам. Им также не указаны объекты надзора.

Из определения Д.Н. Бахраха следует, что административный надзор предполагает контроль за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. Во-первых, непонятно, что понимается под организациями. Во-вторых, за какими правовыми нормами осуществляется надзор?

Ответ на эти вопросы можно найти в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в котором (п. 2) применительно к деятельности федеральных служб сказано, что они осуществляют действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами, гражданами общеобязательных правил поведения.

Как видим, Указ называет объекты контроля, в том числе административного надзора. Он также содержит указание на то, что надзору за исполнением подлежат не все правовые нормы, а общеобязательные правила, установленные Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

В своем определении А.В. Мартынов говорит о том, что надзор связан с реализацией функции по обеспечению законности, конституционных прав и свобод. Анализ деятельности субъектов административного надзора показывает, что они призваны обеспечивать все права и свободы, закрепленные не только в Конституции РФ, но и в законах и подзаконных актах. Следует также отметить, что обеспечением конституционных прав и свобод занимаются и Президент РФ, и законодательные органы, и органы прокуратуры, и суды, т.е. в этом не усматривается специфика административного надзора. Также не сказано, с помощью каких средств субъекты надзора обеспечивают законность. Наконец, следует отметить, что автор не указал в качестве объектов надзора органы местного самоуправления.

Представляется, что наиболее полно отражающее сущность административного надзора как способа обеспечения законности в сфере исполнительной власти является последнее определение (его авторы - Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров). Но и это определение требует некоторого уточнения. Административный надзор осуществляется не только специально уполномоченными органами исполнительной власти, но и их структурными подразделениями. Например, государственный пожарный надзор осуществляет федеральная противопожарная служба МЧС России, административный надзор в области дорожного движения осуществляет ГИБДД МВД России и т.д.

Все сказанное позволяет дать следующее определение административного надзора. Административный надзор - это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, осуществляемая в отношении организационно не подчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан, направленная на обеспечение строгого и неуклонного исполнения ими общеобязательных правил, специальных норм с использованием мер административного принуждения в целях предупреждения, обнаружения, пресечения правонарушений и привлечения к административной ответственности лиц, виновных в их совершении.

Данное определение не претендует на звание самого совершенного. Однако, как представляется, оно в значительной степени отражает специфику административного надзора, а именно указывает на его надведомственный характер, на объекты надзора, на применение именно мер административного принуждения и осуществление надзора за исполнением не всех, а общеобязательных правил, специальных норм, и не всеми, а уполномоченными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями.

Говоря об административном надзоре, следует отметить, что он предполагает реализацию не только надзорных, но и отдельных контрольных функций. Так, давая обязательные для исполнения предписания в адрес поднадзорных объектов, субъекты надзора устанавливают сроки его исполнения и проверяют его исполнение. А это, как отмечают отдельные авторы, влечет возникновение контрольных отношений*(22). Надзор, пишет М. Баранов, содержит элементы контроля*(23).

Представляется обоснованным мнение М.С. Студеникиной о том, что органов "чистого" административного надзора не существует, поскольку в практической деятельности наблюдается сочетание элементов контроля и административного надзора*(24).

Говоря о признаках, сущности и содержании административного надзора, необходимо также остановиться на следующем. В административно-правовой литературе было высказано мнение о том, что отличительной чертой надзора является "отсутствие административного или иного подчинения между контролирующим органом и подконтрольным объектом"*(25). С таким мнением трудно согласиться.

Анализ действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов административного надзора, свидетельствует о том, что они наделены государством государственно-властными полномочиями, применение которых влечет возникновение между ними и объектами надзора отношения власти и подчинения. Властность усматривается в том, что субъекты надзора вправе проводить проверки в отношении организационно не подчиненных им объектов; должностные лица, осуществляющие административный надзор, имеют право посещать объекты надзора по предъявлении служебного удостоверения. Им дано право требовать от руководителей поднадзорных объектов предоставления документации, имеющей отношение к предмету надзора; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения установленных общеобязательных правил, специальных норм. Наконец, субъекты административного надзора вправе применять к поднадзорным объектам различные меры административного принуждения. Все это неопровержимо свидетельствует о властном характере административного надзора. Без власти, без властности деятельность субъектов административного надзора была бы бессмысленной*(26).

Выше отмечалось, что основными субъектами административного надзора являются федеральные службы, осуществляющие государственные функции по контролю и надзору. В последнее время обозначилась тенденция наделения функциями по осуществлению административного надзора федеральных министерств и федеральных агентств.

Так, например, на Минкультуры России возложена функция по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; Минфин России осуществляет государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций; на Минюст России возложены функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.

Также ряд федеральных агентств осуществляют функции административного надзора. Например, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет федеральный государственный лесной надзор; медико-биологическое агентство в пределах своей компетенции осуществляет функции санитарно-эпидемиологического надзора; Федеральное агентство по рыболовству осуществляет надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации.

Следует отметить, что функциями административного надзора наделены не только те федеральные службы, в наименовании которых обозначена функция по осуществлению государственного контроля либо надзора, но и другие федеральные службы. Например, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет по вопросам своей компетенции функции государственного земельного надзора, Федеральная миграционная служба призвана осуществлять надзор в сфере миграции.

Данные примеры наглядно свидетельствуют о расширении круга федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Такая тенденция, в определенной степени, свидетельствует об отступлении от концепции "разделения труда", закрепленной в названном выше Указе Президента РФ (министерства осуществляют нормативно-правовое регулирование, значительная часть служб - контроль и надзор, агентства - функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг).

Вместе с тем в Указе сформулировано положение, согласно которому федеральные министерства могут осуществлять функции контроля и надзора, федеральные службы - функции по нормативно-правовому регулированию, федеральные агентства - функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности "в случаях, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ". По данному вопросу хотелось бы высказать некоторые суждения.

Первое. Наделение контрольными и надзорными функциями федеральных министерств является оправданным и не вызывает особых сомнений. Эта тенденция подтверждает правильность и объективность вывода, сделанного А.П. Алехиным еще в 2005 г. после начала административной реформы, о необходимости предоставления министерствам права контроля. Он пишет: "Федеральные министерства - важнейшие звенья механизма исполнения законов. Концентрируя внимание на выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании, они должны знать, как исполняются относящиеся к ним законы, а также принимаемые ими нормативные правовые акты, какие они влекут последствия"*(27).

Второе. Вызывает сомнение наделение отдельных федеральных служб, осуществляющих функции административного надзора, полномочиями по осуществлению нормотворческой деятельности. Такие функции реализуют в установленной сфере деятельности, например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по защите прав потребителей и благополучия человека. Образование служб имело, вообще-то, целевое назначение, а именно осуществление контрольных и надзорных функций, что прямо вытекает из Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.

Анализ положений о названных службах, положений о федеральных государственных надзорах, осуществляемых ими, свидетельствует об огромном объеме их надзорной деятельности. Их первейшая и важнейшая обязанность состоит в том, чтобы успешно осуществлять данную деятельность. Нормотворческая же деятельность отвлекает их от реализации основной - надзорной - деятельности.

Следует также отметить, что издание нормативных актов указанными органами может затрагивать законные права и интересы граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Не исключено проявление узковедомственного подхода при их издании.

Функции по осуществлению нормативно-правового регулирования указанных органов могли бы успешно выполнять те федеральные органы исполнительной власти, которым они подведомственны (министерства, Правительство РФ). При этом не исключается участие служб и агентств в разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов.

По поводу правового статуса федеральных служб, осуществляющих административный надзор, в литературе высказано мнение о необходимости решения вопроса об их организационной самостоятельности. Как известно, многие из этих служб подведомственны федеральным министерствам, которые в отношении их осуществляют функции контроля и координации деятельности. По мнению авторов, организационная самостоятельность служб от министерств остается насущно необходимой*(28).

Представляется, что высказанное мнение заслуживает внимания. Действительно, многие федеральные службы, являясь федеральными органами исполнительной власти и обладая межотраслевой компетенцией, деятельность которых носит надведомственный характер, организационно подчиняются федеральным министерствам как отраслевым органам исполнительной власти. Какое-то противоречие в этом есть. Их организационная зависимость от министерств наглядно обнаруживается и при анализе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.

Может быть, там, где эта организационная подчиненность мешает федеральным службам осуществлять независимый и эффективный административный надзор, стоит переподчинить их Правительству РФ. Тем более такая практика есть. Правительству РФ непосредственно подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ряд других. Однако хотелось бы подчеркнуть, что данный вопрос требует глубокого теоретического анализа и досконального изучения практической деятельности федеральных служб и их взаимоотношений с соответствующими министерствами*(29).

В научной литературе рядом авторов высказано мнение о том, что контрольная и надзорная деятельность часто является одним из многочисленных административных барьеров, препятствующих нормальному развитию экономики, предпринимательству, частному бизнесу.

Так, Ю.Н. Старилов отмечает, что административные барьеры, сдерживающие развитие малого бизнеса, встречаются при осуществлении контрольно-ревизионных функций контрольно-надзорными органами, многочисленных проверок производственной деятельности*(30).

С.М. Зырянов приходит к выводу о том, что создание условий для развития предпринимательства требует ограничения интенсивности осуществления проверок органами административного надзора*(31).

Названные и другие авторы связывают эти барьеры в основном с несовершенством законодательства, регулирующего вопросы государственного контроля (надзора), со злоупотреблениями должностных лиц, его осуществляющих (поборы, вымогательство, бюрократизм, предвзятость и т.д.). Соглашаясь с таким мнением, вместе с тем нельзя впадать в другую крайность, связанную с неоправданным сужением сферы государственного контроля, в том числе и административного надзора, как в сфере предпринимательства, так и в системе публичного управления.

В средствах массовой информации почти каждый день сообщается о нарушениях в различных сферах и отраслях государственного управления, в том числе и в предпринимательской деятельности (ЖКХ; рыболовная, лесная, строительная и другие отрасли); о производстве предпринимателями некачественных товаров, в том числе продуктов питания, опасных для здоровья и жизни людей. Большой общественный резонанс получили уголовные дела, связанные с системой Минобороны России (дело "Оборонсервиса").

Названные и другие правонарушения наносят многомиллиардный ущерб нашему государству, обществу, влекут нарушение законных прав, свобод и интересов граждан.

Данная ситуация связана как с сужением границ государственного контроля и надзора во многих сферах и отраслях государственного управления, в том числе и в предпринимательской деятельности, а также, как отмечается в литературе, с малоэффективностью контроля и надзора либо его отсутствием*(32). О последнем, в качестве примера, красноречиво свидетельствует информация Генерального прокурора РФ Президенту РФ о состоянии дел в лесной отрасти, а именно: коррупция, злоупотребление полномочиями должностных лиц при выделении лесных участков, незаконная рубка и заготовка древесины в промышленных масштабах, загрязнение лесных участков, самовольное занятие и использование лесов*(33).

В 2012 г. ущерб в этой отрасли превысил 10 млрд. руб. За 2012 г. и первую половину 2013 г. по требованиям прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности было привлечено 15 тыс. человек*(34).

В этой отрасли лесной надзор осуществляют по вопросам своей компетенции Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах своей компетенции лесной контроль осуществляют органы местного самоуправления. Казалось бы, при наличии многочисленных органов лесного надзора, их солидной армии государственных инспекторов, должностных лиц, уполномоченных осуществлять административный надзор, должны быть закрыты все лазейки, через которые совершаются правонарушения, тем более в тех масштабах, о которых говорилось выше.

Значит, речь идет не только о несовершенстве законодательства, регулирующего вопросы организации и функционирования данной отрасли, о чем говорил Генеральный прокурор РФ, но и о слабом, малоэффективном, подчас формальном надзоре либо о его полном отсутствии.

Как далее отмечает Генеральная прокуратура РФ, в ряде регионов прокуроры вскрыли случаи злоупотребления и превышения полномочий не только чиновниками различного уровня, но и теми, кто должен охранять лес. Речь идет о сокрытии незаконных вырубок самими инспекторами лесного надзора, а также создании руководителями лесничеств преступных сообществ.

Сказанное поднимает острую проблему неотвратимости ответственности указанных лиц за недобросовестное выполнение своих служебных обязанностей, за злоупотребление своими должностными полномочиями. К сожалению, в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы административного надзора, не всегда четко прописана ответственность субъектов, ненадлежащим образом выполняющих свои обязанности по его осуществлению.

Следует отметить, что законодатель, на основе изучения правоприменительной практики, ведет работу по дальнейшему совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы организации осуществления государственного контроля и административного надзора.

В качестве примера можно привести следующее. Изначально в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ была закреплена норма, которая предусматривала проведение контрольно-надзорными органами плановых проверок, как правило, не чаще одного раза в три года. С учетом первых результатов изучения практики его применения в него и в другие законы, регулирующие вопросы государственного контроля и надзора, внесены существенные поправки Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(35).

Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, во-первых, увеличил интенсивность проведения плановых проверок (один раз в год) значительным числом контрольно-надзорных органов (в области пожарной безопасности, использования атомной энергии, промышленной безопасности и др.).

Во-вторых, он установил, что в предусмотренных данным актом случаях, когда для достижения целей и задач внеплановой проверки необходимо оперативное проведение контрольных мероприятий, она проводится теперь без предварительного уведомления поднадзорного объекта и без согласования с органами прокуратуры. Данная новелла, как представляется, позволит субъектам административного надзора более объективно и полно оценивать состояние законности на поднадзорных объектах, учитывая эффект внезапности проверок для руководителей поднадзорных объектов. Право на такие проверки предоставлено субъектам, осуществляющим административный надзор в области транспортной безопасности, организации и проведения азартных игр, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, в сфере рекламы и т.д.

В-третьих, был введен режим постоянного государственного контроля (надзора). Он действует в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих отдельные объекты, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государства и муниципальных образований, возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Речь идет об объектах повышенной опасности (объекты использования атомной энергии, гидротехнические сооружения, опасные производственные объекты и др.). Указанный режим предусматривает постоянное присутствие уполномоченных лиц - субъектов административного надзора на указанных объектах и проведение ими мероприятий по контролю (надзору) за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на этих объектах (речь, конечно, идет о соблюдении, исполнении на поднадзорных объектах общеобязательных правил, специальных норм, требований, стандартов и т.д.)*(36).

Таким образом, посредством Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ усматривается дальнейшее совершенствование, усиление роли государственного контроля, в том числе административного надзора, в различных сферах и отраслях государственного управления, в том числе в области предпринимательской деятельности. Тем самым подтверждается вывод отдельных ученых о том, что в современных условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству сфера административного надзора будет расширяться*(37).

Говоря о совершенствовании административного надзора как способа обеспечения законности, необходимо обратить внимание на следующее.

На сегодняшний день его организация, полномочия его субъектов закреплены в различных федеральных законах, в положениях о конкретных видах административного надзора (положения о федеральном государственном: пожарном надзоре, санитарно-эпидемиологическом надзоре, о надзоре в области связи и др.), в положениях о его конкретных субъектах (федеральных службах, государственных инспекциях и т.д.), в административных регламентах государственной функции по осуществлению контроля и надзора.

Такой разброс нормативной базы не может способствовать четкости, организованности, эффективности административного надзора. В ней "растворились" его признаки, наблюдается "мешанина" субъектов надзора (один и тот же субъект осуществляет и контроль, и надзор), "расплылась" система надзорных органов.

Во многих нормативных актах довольно часто можно встретить противоречивые формулировки, связанные с употреблением терминов "контроль" и "надзор". В качестве иллюстрации можно обратиться к Положению о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Пункт 2 Положения гласит: "Задачей государственного геологического надзора является..."; в п. 3 сказано, что "государственный геологический контроль осуществляется...", а п. 4 утверждается: "Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, являющаяся органом государственного геологического надзора, осуществляет государственный геологический контроль".

В других нормативных актах наблюдается иное. Например, есть Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения. Из наименования следует, что она призвана осуществлять надзор. Однако в Положении о ней сказано, что она осуществляет функции по контролю и надзору, а в самом тексте речь идет о контрольных функциях и полномочиях. Это еще раз подтверждает высказанное ранее рядом автором мнение о том, что в законах и иных нормативных актах эти понятия часто отождествляют.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что назрела необходимость в упорядочении, систематизации, совершенствовании правовой базы административного надзора, особенно применительно к федеральным службам и федеральным министерствам, его осуществляющим.

Злободневной остается проблема координации деятельности субъектов административного надзора. Речь не сводится только к координации проведения плановых проверок, которая возложена на органы прокуратуры*(38). Координация предполагает налаживание взаимосвязей между субъектами административного надзора, взаимную информацию о результатах проверок, об их упорядочении, о состоянии законности на поднадзорных объектах, обмен опытом работы, методическое обеспечении их работы и т.д. Такую работу на сегодняшний день никто не осуществляет. Данную функцию можно было возложить на специально созданный для этого федеральный орган исполнительной власти, освободив прокуратуру от несвойственной для нее функции по составлению планов проведения плановых проверок органами административного надзора.

Наконец, следует согласиться с предложением о разработке и принятии федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации"*(39). Такой закон мог бы вобрать в себя самые современные научные разработки, концепции по вопросам содержания, организации, порядка осуществления государственного контроля и административного надзора. Несомненно, он послужил бы дальнейшему совершенствованию как правовой базы административного надзора, так и его результативности.

Список литературы

1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005.

2. Баранов М. Соотношение понятий "государственный контроль" и "государственный надзор": теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. N 7-8.

3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2007.

4. Власов В.А. Обеспечение социалистической законности в советском государственном управлении. М., 1958.

5. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965.

6. Зырянов М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. N 8.

7. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005.

8. Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М., 2006.

9. Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963.

10. Мартынов А.В. Административный надзор в России. М., 2010.

11. Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6.

12. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011.

13. Правовое регулирование государственного контроля: Монография / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2013.

14. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1963.

15. Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. N 1.

16. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. N 4.

17. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.

18. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

А.А. Кармолицкий,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

административного права юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 1, январь 2014 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Власов В.А. Обеспечение социалистической законности в советском государственном управлении. М., 1958. С. 11; Советское административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 254.

*(2) См.: Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 175.

*(3) См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 535.

*(4) См.: Конин Н.М. Указ. соч. С. 176.

*(5) См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011.

*(6) См.: Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963. С. 4.

*(7) См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 14.

*(8) См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 537.

*(9) Более подробно о признаках административного надзора см.: Конин Н.М. Указ. соч. С. 177; Козлов Ю.М. Указ соч. С. 364-365; Студеникина М.С. Указ. соч. С. 17-199; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2007.

*(10) См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Указ. соч.; Баранов М. Соотношение понятий "государственный контроль" и "государственный надзор": теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. N 7-8.

*(11) См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

*(12) См.: Административный регламент по исполнению Ростехнадзором государственной функции по федеральному государственному надзору в области использования атомной энергии. Утвержден приказом Ростехнадзора от 7 июня 2013 г. N 248 // Российская газета. 2013. 9 августа.

*(13) См.: Студеникина М.С. Указ. соч. С. 19.

*(14) См.: Мартынов А.В. Административный надзор в России. М., 2010. С. 22.

*(15) СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

*(16) См.: Тихомирова Л.А. Технологический надзор в Российской Федерации: проблемы правоприменения // СПС "Гарант".

*(17) См.: Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1963. С. 74-78.

*(18) Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 88.

*(19) Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 303.

*(20) Мартынов А.В. Указ. соч. С. 27.

*(21) Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Указ. соч.

*(22) См.: Правовое регулирование государственного контроля: Монография / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2013.

*(23) См.: Баранов М. Указ соч.

*(24) См.: Студеникина М.С. Указ. соч. С. 18.

*(25) См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 254.

*(26) На государственно-властный характер административного надзора обращает внимание Ю.М. Козлов (см.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 366).

*(27) См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник (введение). М., 2005.

*(28) См.: Правовое регулирование государственного контроля / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев.

*(29) См. подробнее об организационной самостоятельности федеральных служб: Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 20-24.

*(30) См.: Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 29-45.

*(31) См.: Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 27-33.

*(32) См.: Баранов М. Указ. соч.

*(33) См.: Российская газета. 2013. 19 августа.

*(34) Там же. 30 октября.

*(35) СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590.

*(36) См., напр.: Положение о режиме постоянного государственного надзора на объектах использования атомной энергии. Утверждено постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. // СЗ РФ. 2012. N 18. Ст. 2233.

*(37) См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 364; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 301.

*(38) По данному вопросу в литературе высказаны две точки зрения. Одни ученые одобряют наделение органов прокуратуры таким полномочием, а другие крайне отрицательно к этому относятся.

*(39) См.: Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 18-28.