Особенности правового статуса представителей государства в органах управления акционерного общества (О.И. Грищенко, "Право и экономика", N 2, февраль 2014 г.)

Особенности правового статуса представителей государства в органах управления акционерного общества

Государство, будучи неодушевленным субъектом корпоративных правоотношений, реализует свои права акционера через своих представителей в органах управления акционерного общества.

В настоящее время советы директоров акционерных обществ с государственным участием формируются с участием трех категорий членов: государственных служащих, профессиональных поверенных, независимых директоров.

В связи с тем что п. 16 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами ("золотой акции"), утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738*(1) (далее - Положение), установлено, что представителями интересов Российской Федерации могут быть лица, замещающие государственные должности, должности государственной службы, а также иные лица, действующие в соответствии с договором и Положением, для удобства в настоящей статье будут использованы термины "представители интересов РФ"*(2) и "профессиональные поверенные".

Представители интересов Российской Федерации в совете директоров осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета директоров на основании письменных директив федеральных органов исполнительной власти*(3).

Сегодня директивы выдаются по следующим вопросам:

утверждение повестки дня общего собрания акционеров;

увеличение уставного капитала общества путем размещения обществом дополнительных акций в пределах количества и категорий (типов) объявленных акций, если уставом общества в соответствии с Законом об АО*(4) это отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;

образование исполнительного органа общества и досрочное прекращение его полномочий, если уставом общества это отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;

рекомендации по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты;

одобрение крупных сделок в случаях, предусмотренных гл. X Закона об АО;

принятие решений об участии и о прекращении участия общества в других организациях (за исключением организаций, указанных в подп. 18 п. 1 ст. 48 Закона об АО), если уставом общества это не отнесено к компетенции исполнительных органов общества;

избрание (переизбрание) председателя совета директоров;

приобретение дочерним или зависимым хозяйственным обществом акций (долей в уставном капитале) других хозяйственных обществ, в том числе при их учреждении, в случае, если уставом акционерного общества определение позиции акционерного общества или его представителей (при рассмотрении органами управления дочерних или зависимых хозяйственных обществ вопросов повестки дня общего собрания акционеров и заседания советов директоров) по указанному вопросу отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества;

иные вопросы в целях исполнения поручений и указаний Президента РФ, поручений Председателя Правительства РФ или Первого заместителя Председателя Правительства РФ;

а также в случае поступления предложения председателя совета директоров (наблюдательного совета).

Некоторые исследователи высказывают мнение о том, что целесообразно сократить круг вопросов, подлежащих голосованию по директиве [1].

Вместе с тем представляется, что закрепленный в настоящее время перечень вопросов является оптимальным, поскольку представляет собой список самых важных вопросов, касающихся деятельности и управления акционерным обществом.

Сложным является вопрос о соотношении института представителей интересов Российской Федерации с гражданско-правовым институтом представительства. В литературе обычно указывается на то, что представители государства действуют в рамках норм Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) о представительстве. "С точки зрения устоявшегося в литературе деления представительства на добровольное и обязательное представительство государственных служащих можно квалифицировать как обязательное, а иных граждан, действующих на основании договора поручения, - как добровольное" [2].

В то же время нельзя отрицать наличие существенной разницы в действиях обычного представителя и представителя интересов государства.

Полагаю, что представитель интересов государства в совете директоров акционерного общества директоров никого не замещает (речь идет о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом и самом государстве), так как членом совета директоров является именно он. И это несмотря на то, что представитель интересов Российской Федерации действует на основании письменных директив. Кроме того, действия обычного представителя непосредственно создают, изменяют и прекращают гражданские права и обязанности представляемого, чего мы не можем утверждать при голосовании представителя интересов Российской Федерации. В связи с этим институт представительства интересов государства не может быть в полной мере отождествлен с классическим гражданским институтом представительства.

Основы правового статуса представителей интересов Российской Федерации в органах управления акционерного общества, акции которых закреплены в федеральной собственности, определены Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200*(5). Указ утвердил субъектный состав представителей, порядок заключения и обязательные условия договоров на представление интересов государства, обязанности и ответственность представителей. Постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 г. N 625 "Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности" был утвержден Примерный договор на представление интересов государства в органах управления обществ и Порядок заключения и регистрации указанных договоров.

В условиях изменения стратегии корпоративного управления акционерных обществ с государственным участием в сторону расширения практики привлечения профессиональных директоров возникла объективная необходимость внесения изменений в примерную форму договора, который впоследствии был доработан Минэкономразвития России совместно с Росимуществом и представителями бизнес-сообщества.

Представляется, что договор на представление интересов государства можно квалифицировать как договор поручения. Отмечу, что в соответствии с указанными нормативными правовыми актами, помимо общих положений, предусмотренных для договоров поручения в гражданском законодательстве, в договоре на представление интересов государства закреплены специальные нормы и правила участия представителей интересов государства в управлении государственным пакетом акций.

Так, в соответствии с нормами Положения в договоре должны быть предусмотрены следующие обязанности профессионального поверенного:

добросовестное и разумное осуществление возложенных на него обязанностей и полномочий, отнесенных к компетенции совета директоров;

своевременное уведомление о заседаниях совета директоров, в повестку дня которых включены вопросы, требующие выдачи директив;

голосование в соответствии с выданными директивами (в случае если по вопросам повестки дня заседания совета директоров установлена необходимость выдачи директив);

участие в работе комитетов и комиссий совета директоров (в случае избрания профессионального поверенного в состав комитета и комиссии);

созыв заседания совета директоров и включение в повестку дня заседания совета директоров вопросов, предложенных Российской Федерацией как акционером (в случае избрания профессионального поверенного председателем совета директоров).

Кроме того, в данном договоре расширены права доверителя по досрочному расторжению договора, в частности, при наступлении обстоятельств, препятствующих поверенному осуществить свои полномочия, неоднократном нарушении сроков представления установленной отчетности, принятия решения о реализации акций и некоторые другие.

Очевидным является тот факт, что статус профессиональных поверенных во многом аналогичен статусу государственных гражданских служащих - представителей интересов РФ. Профессиональные поверенные тоже голосуют по ключевым вопросам на совете директоров акционерного общества в соответствии с директивными указаниями Росимущества или Правительства РФ.

Для иллюстрации рассматриваемой проблематики обозначу сферы занятости избранных в составы советов директоров акционерных обществ профессиональных поверенных:

банковская деятельность - 9%;

транспорт (ж/д, авиа-, речной, морской, порты, аэропорты) и строительство (жилищное, дорожное) - 8%;

инвестиционная деятельность - 6%;

консалтинг - 5%;

государственное и муниципальное управление - 4%;

электроэнергетика (атомная, гидро-, тепловая) и авиастроение - по 3%;

геология и разведка недр, а также автомобилестроение - по 2%;

к прочим отраслям в том числе относятся судостроение и судоремонт, инвестиционная деятельность, телекоммуникации и связь, сельское хозяйство, специальное обслуживание, юриспруденция, нефтехимическая промышленность - 50%*(6).

Отметим, что численный состав профессиональных поверенных и государственных служащих в советах директоров акционерных обществ с государственным участием, включенных в специальный перечень, сокращается: с 222 в 2011-2012 гг. до 212 в 2012-2013 гг.*(7).

Основными ориентирами оценки деятельности представителей интересов РФ должны стать как непосредственная деятельность члена совета директоров (его участие в принятии ключевых решений, инициативность, участие в работе специализированных комитетов при совете директоров, качество принимаемых решений), так и динамика финансово-экономического состояния акционерного общества (на основе совершенствования системы ключевых показателей эффективности деятельности акционерных обществ).

Деятельность представителей интересов РФ в органах управления акционерных обществ с государственным участием оценивается на основе информации, получаемой из отчета представителей интересов государства. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 октября 1999 г. N 1116 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ"*(8) представители интересов РФ ежеквартально представляют отчет о своей деятельности в совете директоров (наблюдательном совете) акционерного общества с государственным участием путем его размещения в электронной форме на Межведомственном портале по управлению государственной собственностью.

И все же при достаточном правовом регулировании института представителей интересов РФ возникает как немало проблем на практике применения данного института в корпоративном управлении акционерного общества с государственным участием, так и многочисленных споров среди научного сообщества относительно его эффективности.

Неэффективность существующего института представительства интересов РФ посредством государственных гражданских служащих в органах управления акционерного общества отмечают многие исследователи.

Например, отмечается, что представитель государства связан не всегда оправданными и чрезмерными обязанностями и ограничениями, которые очень жестко ограничивают его инициативу и предприимчивость, а основаны они на недоверии государства к собственному представителю. Критикуется также практика назначения государственного чиновника в качестве представителя государства с точки зрения профессионализма. "Особенно это относится к чиновникам высокого уровня, выполняющим, скорее, роль свадебных генералов, а не активных управляющих" [3, 4].

По мнению другого специалиста, "...этот институт не повысил эффективность управления государственным имуществом по ряду причин:

неопределенность и двусмысленность нормативных правовых актов, регулирующих указанные правоотношения;

отсутствие необходимого профессионализма и опыта работы у государственных служащих;

осуществление контроля представителями нескольких компаний, часто относящихся к разным регионам и отраслям;

неэффективность мониторинга деятельности представителей со стороны государства" [5].

Некоторые авторы подчеркивают пассивность представителей в органах управления открытых акционерных обществ: "...пассивность государственных представителей во многом обусловлена самим фактом несамостоятельности их статуса. Ведь фактически они всего лишь доводят до акционерного общества волю публично-правового образования, голосуя так, как указано в директиве" [6].

Другие исследователи [7] видят основную причину проблем института представителей интересов государства в следующем: "...представителям государства в акционерных обществах предоставлены права и свободы, которые, по логике правового регулирования, могут принадлежать только собственникам. Указанные лица не связаны "чувством собственности" [8], следовательно, потенциально стремятся к получению максимальной выгоды, а охранительных норм УК, КоАП, специального законодательства, которое эффективно сдерживало и подавляло бы подобные проявления негативного поведения, не существует".

Похожая проблема наблюдается и в деятельности профессиональных поверенных. Закон об АО не содержит ограничений по количеству обществ, в которых одно и то же лицо может являться членом совета директоров.

В отличие от российского законодательства европейское акционерное законодательство устанавливает определенные ограничения для членов наблюдательного совета. Например, немецкий акционерный закон предусматривает, что "...членом наблюдательного совета не может быть лицо, которое является членом наблюдательного совета уже в десяти торговых обществах" [9].

Представляется, являясь одновременно членом совета директоров в пяти или шести, а то и более акционерных обществ, профессиональный поверенный физически не может исполнять возложенные на него обязанности. Таким образом, полагаю целесообразным установить ограничение по количеству акционерных обществ, в которых профессиональный поверенный может являться членом совета директоров. С учетом того что на практике в акционерных обществах с участием государства заседания советов директоров проходят не реже одного раза в 2 месяца, а то и ежемесячно, предлагается ограничить участие профессиональных поверенных в советах директоров трех акционерных обществ. Это позволит лично присутствовать на заседаниях советов директоров, а также взвешенно принимать решения путем заочного голосования.

Несмотря на все перечисленные недостатки, государство стремится улучшить действенность данного института, о чем свидетельствуют разработанные государством механизмы совершенствования института представительства интересов РФ в органах управления акционерных обществ.

В связи с этим бесспорный интерес представляют вопросы ответственности представителей интересов РФ в акционерных обществах.

В специальной литературе была затронута острая проблема, заключающаяся в противоречии участия публично-правовых образований в корпоративных правоотношениях общим принципам корпоративного права: "Возникает проблема возможности привлечения к ответственности члена совета директоров - представителя государства, который при голосовании, по сути, выражал не собственную волю, а исполнял заведомо определенное ему директивой указание" [10].

Отмечено также, что "...действующие правила не позволяют добросовестным представителям проявлять инициативу, недобросовестным же грозит всего лишь увольнение или привлечение к ограниченной материальной ответственности. Для борьбы со злоупотреблениями обязательных представителей необходимо включение в федеральное законодательство нормы об их полной материальной ответственности" [11].

Частично решает проблему нормативное положение, в соответствии с которым представители в совете директоров несут ответственность за убытки, причиненные обществу, наряду с другими членами (п. 6 ст. 71 Закона об АО). В соответствии со ст. 71 Закона об АО члены совета директоров общества несут ответственность перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием), если иные основания ответственности не установлены федеральными законами. Поэтому не вызывает сомнений возможность привлечения к ответственности представителя интересов РФ, действовавшего в нарушение полученных директив либо действовавшего самостоятельно по "недирективным" вопросам в случае причинения такими действиями ущерба обществу.

В случае голосования по "директивным" вопросам позиция члена совета директоров не является порождением его воли - он действует на основании обязательных для исполнения указаний, что исключает возможности и умысла, и неосторожности с его стороны. Вместе с тем наличие директивы уполномоченного органа исполнительной власти, которая противоречит интересам общества, не отменяет закрепленную п. 1 ст. 71 Закона об АО обязанность представителя интереса РФ действовать в интересах общества, осуществлять свои права и исполнять обязанности в отношении общества добросовестно и разумно.

Следует согласиться с тем мнением, что в подобной ситуации представитель интересов РФ стоит перед выбором: ответственность перед акционером - Российской Федерацией за неисполнение директивы либо ответственность перед обществом за причиненные убытки [12].

По моему мнению, удачной попыткой нормативного регулирования вопросов ответственности представителей интересов РФ является ст. 53.1 проекта внесения изменений в ГК РФ, суть которой сводится к следующему: лицо, которое в силу закона, иного правового акта или устава юридического лица уполномочено выступать от его имени, обязано по требованию юридического лица, его учредителей (участников), выступающих в интересах юридического лица, возместить убытки, причиненные по его вине юридическому лицу. Указанное лицо и лицо, имеющее фактическую возможность определять действия юридического лица, включая возможность давать ему указания, несут солидарную ответственность.

Кроме того, без сомнения, заслуживает внимания позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 г. N 62 "О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица"), согласно которой не является основанием для отказа в удовлетворении требования о взыскании с директора убытков сам по себе тот факт, что директор действовал во исполнение указаний учредителей или иных лиц, поскольку директор несет самостоятельную обязанность действовать в интересах юридического лица добросовестно и разумно (п. 3 ст. 53 ГК РФ). В то же время наряду с таким директором солидарную ответственность за причиненные этой сделкой убытки несут члены коллегиальных органов общества, одобривших соответствующую сделку (п. 3 ст. 53 ГК РФ, п. 4 ст. 71 Закона об АО, п. 4 ст. 44 Закона об ООО).

В проекте Кодекса корпоративного управления, разработанного в свое время ФСФР России, также находит отражение необходимость привлечения к ответственности члена совета директоров общества, голосовавшего в соответствии с директивой: "228. Соответствие совершенных действий директиве Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования само по себе не освобождает члена совета директоров от ответственности за убытки, причиненные обществу такими действиями"*(9).

Проведенный анализ, выявленные проблемы функционирования института представителей интересов РФ окончательно убедили автора в том, что для управления акционерными компаниями государству целесообразно разумно сочетать использование государственных представителей и независимых директоров [13].

Список литературы

1. Филатов А. Советы директоров в госкомпаниях: как совместить долгосрочные интересы бизнеса и государства? // Журналъ для акционеровъ. 2010. N 1-2. С. 8-11.

2. Целовальников А.Б. Особенности управления в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 7.

3. Торкановский Е. Особенности управления акционерными обществами с государственным капиталом // Хозяйство и право. 1997. N 8. С. 36.

4. Торкановский Е. Организационно-правовые формы государственного предпринимательства // Хозяйство и право. 1994. N 9. С. 65.

5. Муравьев А. Государственные пакеты акций в российских компаниях // Вопросы экономики. 2003. N 5. С. 107.

6. Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учебник. М., 2004. С. 443, 444.

7. Веленто И.И. Проблемы участия государства в деятельности акционерных обществ. // Право и Бизнес: сборник I Ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора B.С. Мартемьянова. М.: Юрист, 2012. С. 253.

8. Веленто И.И., Елисеев В.С. Теория экономического права. Гродно: Изд-во ГрГУ, 2004. C. 35-75.

9. Макарова О.А. Нормативно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ с государственным участием: состояние и перспективы развития // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 1. С. 210-212.

10. Корпоративное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению "Юриспруденция" / отв. ред. И.С. Шиткина. М., 2007. С. 364, 365.

11. Пышкин И.И. Представительство интересов публично-правовых образований в акционерных обществах // Законодательство. 2003. N 10. С. 46.

12. Кириенко Е.Н. Ответственность члена совета директоров // Акционерное общество: вопросы корпоративного управления. 2010. N 8 (75).

13. Грищенко О.И. Институт независимых директоров и государство: опыт взаимодействия // Предпринимательское право. 2012. N 3.

Аннотация

В статье автор раскрывает особенности правового статуса представителей государства (в лице государственных служащих и профессиональных поверенных) в органах управления акционерного общества. Представлен анализ нормативных правовых актов, регулирующих участие представителей государства в органах управления общества, уделено внимание правовой природе договора на представление интересов государства с указанием на обязательные положения договора. Автор поднимает проблемные вопросы относительно неэффективности института представителей интересов Российской Федерации в лице государственных служащих, а также ответственности представителей интересов государства, голосующих в соответствии с директивой.

О.И. Грищенко,

главный специалист отдела корпоративного

развития Департамента корпоративного развития

Государственной компании "Российские

автомобильные дороги",

аспирантка кафедры предпринимательского

права юридического факультета

МГУ имени М.В. Ломоносова

"Право и экономика", N 2, февраль 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ.2004. N 50. Ст. 5073.

*(2) Далее по тексту статьи, если не оговаривается иное, под термином понимаются как государственные служащие, так и профессиональные поверенные.

*(3) В основном - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Вместе с тем Положением оговорены случаи выдачи директив Министерством обороны РФ, Управлением делами Президента РФ. Кроме того, отмечу, что для акционерных обществ, включенных в специальный перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 23 января 2003 г. N 91-р, позиции акционера - Российской Федерации и согласование директив осуществляется Правительством РФ, Председателем Правительства РФ или по его поручению заместителем Председателя Правительства РФ.

*(4) Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // СЗ РФ.1996. N 1. Ст. 1.

*(5) СЗ РФ.1994. N 7. Ст. 700.

*(6) http://www.economy.gov.ru.

*(7) http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depreal/doc20121205_01.

*(8) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5034.

*(9) http://fcsm.ru/ru/legislation/corp_management_study/corp_governance/.