К вопросу о передаче функции по администрированию взносов на обязательное социальное страхование Федеральной налоговой службе (М.Г. Волкова, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2014 г.)

К вопросу о передаче функции по администрированию взносов на обязательное социальное страхование Федеральной налоговой службе

В настоящее время активно ведется дискуссия по вопросу передачи полномочий по взиманию страховых взносов на обязательное социальное страхование Федеральной налоговой службе (ФНС России). Учитывая актуальность данного вопроса, он обсуждался на совещании у главы Правительства РФ Д.А. Медведева по основным направлениям налоговой политики на ближайшие три года, который эту инициативу поддержал и поручил проработать соответствующую процедуру*(1). Минфин России также считает целесообразным передачу функций по администрированию страховых взносов ФНС России*(2).

При этом среди государственных органов и их должностных лиц имеются как сторонники передачи указанной функции налоговым органам, так и те, кто полагает, что функцию по администрированию необходимо сохранить за Пенсионным фондом России*(3).

Следует отметить, что в указанную дискуссию включаются также представители бизнеса, а публикации на эту тему в последнее время все чаще появляются в средствах массовой информации, что еще раз подтверждает актуальность указанного вопроса.

Напомним, что государственные внебюджетные фонды начали самостоятельно администрировать страховые взносы с 2010 г. После введения Единого социального налога с 1 января 2001 г. эта функция была закреплена за налоговыми органами. До этого Пенсионный фонд Российской Федерации с 1991 по 2001 г. уже занимался сбором страховых взносов.

Единый социальный налог (далее - ЕСН) был установлен гл. 24 Налогового кодекса РФ в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ*(4). ЕСН подлежал зачислению в государственные социальные внебюджетные фонды и был предназначен для мобилизации средств в целях реализации прав граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение, а также медицинскую помощь.

Предполагалось, что введение ЕСН приведет к снижению административных издержек благодаря передаче функции по администрированию ЕСН налоговым органам Российской Федерации, к снижению размеров налогов, начисляемых на фонд оплаты труда, благодаря уменьшению величины страховых тарифов и введению регрессивной шкалы налогообложения при определении налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года.

В качестве одного из веских аргументов целесообразности введения ЕСН отмечалась замена страховых взносов, уплачиваемых в государственные социальные внебюджетные фонды в соответствии с различными нормативными правовыми актами, единым платежом, что позволило бы их плательщикам упростить учет и уменьшить количество оформляемых платежных документов.

Однако, как показала практика применения указанной главы Налогового кодекса РФ, количество платежных документов, оформляемых плательщиками, увеличилось. Так, в соответствии со ст. 243 Налогового кодекса РФ в редакции Федерального закона N 117-ФЗ ЕСН исчислялся и уплачивался налогоплательщиками отдельно в федеральный бюджет и каждый фонд, а уплата налога (авансовых платежей по налогу) осуществлялась отдельными платежными поручениями в федеральный бюджет и фонды.

В соответствии с п. 7 ст. 243 НК РФ налогоплательщики представляли копию налоговой декларации по ЕСН с отметкой налогового органа или иного документа, подтверждающего представление декларации в налоговый орган не позднее 1 июля года, следующего за истекшим налоговым периодом, в территориальный орган ПФР. Налоговые органы обязаны были представлять в органы ПФР копии платежных поручений налогоплательщиков об уплате налога, а также иные сведения, необходимые для осуществления органами ПФР обязательного пенсионного страхования, включая сведения, составляющие налоговую тайну. При этом ПФР имел право принимать решения об изменении срока уплаты налогов и страховых взносов, поступающих в его бюджет, а соответственно предоставлять отсрочки (рассрочки) по уплате авансовых платежей по ЕСН. Так, постановлением Правления ПФР от 5 сентября 2001 г. N 146 утвержден Порядок организации работы по предоставлению налогоплательщикам отсрочки или рассрочки по уплате авансового платежа по единому социальному налогу, зачисляемого в федеральный бюджет*(5).

Целью введения налога было упрощение процедур исчисления и уплаты обязательных социальных платежей за счет сокращения оформляемых документов и уменьшения числа контролирующих органов, которые, как показала практика применения ЕСН, не были достигнуты.

Таким образом, просуществовав девять лет, механизм обязательного государственного страхования вновь претерпел изменения в результате принятия Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования"*(6).

В настоящее время в соответствии со ст. 3 этого Федерального закона контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемых в Пенсионный фонд РФ, и страховых взносов на обязательное медицинское страхование, уплачиваемых в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, осуществляет Пенсионный фонд РФ. В отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, уплачиваемых в Фонд социального страхования РФ, осуществляет Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы.

В качестве основных аргументов против передачи функции администрирования взносов на обязательное социальное страхование в настоящее время высказываются такие, как неналоговая природа данных обязательных платежей и отсутствие в налоговых органах системы персонифицированного учета средств, направляемых на финансирование накопительной части трудовой пенсии.

В отношении первого аргумента следует отметить, что по вопросу о правовой природе рассматриваемых обязательных платежей в настоящее время имеются различные точки зрения. Так, высказываются мнения как в пользу их налоговой природы*(7), так и в пользу их неналоговой природы*(8). При этом сторонники налоговой природы страховых взносов нередко отмечают, что признание налоговой природы рассматриваемых платежей позволит унифицировать их правовое регулирование путем включения в законодательство о налогах и сборах.

Автор настоящей статьи придерживается мнения о неналоговой природе указанных выше обязательных платежей, которые являются гражданско-правовым институтом. Такие признаки платежей, как обязательность, безвозмездность, законодательное установление этих платежей, действительно свойственны налогам, однако такие признаки свойственны и иным обязательным платежам, которые вряд ли даже самые ярые сторонники налогово-правовой природы страховых взносов согласятся отнести к налогам (например, административные и уголовные штрафы).

Следует признать заблуждением мнение о том, что только в случае признания за указанными обязательными платежами налоговой природы возможна передача функции по их администрированию налоговым органам и установление их регулирования в законодательстве о налогах и сборах. Само по себе название налоговых органов означает, что наиболее масштабной из выполняемых ими функций являются контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. Вместе с тем налоговые органы в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют и ряд иных функций, не связанных с налоговым администрированием, таких как контроль за производством и оборотом табачной продукции, государственная регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, взимание иных обязательных платежей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и др.*(9) К таким обязательным платежам в настоящее время относятся обязательные платежи при пользовании недрами, которые не относятся к налогам и сборам.

По нашему мнению, можно выделить следующие достоинства передачи функции по администрированию страховых взносов ФНС России.

Создание единого окна для плательщиков страховых взносов

Осуществление ФНС России функции по администрированию страховых взносов обеспечит более эффективный мониторинг доходной части по всем начислениям в отношении физических лиц, так как указанный мониторинг будет осуществляться единым администратором.

Учитывая, что ФНС России обладает наиболее полной информацией о деятельности налогоплательщика по сравнению с государственными внебюджетными фондами, а также учитывая, что ФНС России наделено широкими полномочиями по принудительному взысканию задолженности, передача функции по администрированию страховых взносов будет способствовать более эффективному контролю за их уплатой и положительно отразится на уровне их собираемости.

Следует отметить, что такие властные полномочия, как полномочия по контролю и взысканию, более свойственны именно государственному органу, нежели учреждению. В подтверждение указанного довода следует отметить, что с момента передачи функции по администрированию страховых взносов государственным внебюджетным фондам произошел рост задолженности по страховым взносам на пенсионное страхование - на 97 млрд. руб., на медицинское страхование - на 19 млрд. руб. при росте задолженности в сопоставимых условиях по НДФЛ на 2,4 млрд. руб. При этом количество выездных налоговых проверок в 2012 г. по отношению к 2010 г. сократилось на 26%, а сумма доначислений на одну выездную проверку возросла на 30,4%. Приведенные цифры еще раз доказывают эффективность контроля, осуществляемого органом государственной власти.

В случае передачи рассматриваемой функции ФНС России механизм администрирования страховых взносов будет способствовать снижению административной нагрузки на хозяйствующих субъектов, в частности, за счет сокращения государственных органов, осуществляющих контроль за уплатой страховых взносов до одного, за счет сокращения количества форм отчетности, а также количества проверок.

Возможность сокращения контрольных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов и форм отчетности обусловлена общностью базы для исчисления страховых взносов и налоговой базы по налогу на доходы физических лиц. Кроме того, повышение качества контрольных мероприятий, а соответственно и администрирования страховых взносов может быть произведено за счет возможности сопоставления платежей по НДФЛ и страховым взносам. Так, в настоящее время работа ФНС России и государственных внебюджетных фондов по идентификации плательщиков НДФЛ и страховых взносов фактически дублируется, а сведения отчетности, представляемой в ФНС России и в фонды, - во многом совпадают. Закрепление за ФНС России функции по администрированию страховых взносов будет способствовать установлению единых правил и процедур администрирования.

Таким образом, по нашему мнению, наличие единого фискального органа снизит административную нагрузку на бизнес. Указанные выводы также поддерживаются представителями бизнеса и парламентариями*(10).

Общероссийская общественная организация "Деловая Россия" провела опрос предпринимателей, бухгалтеров и налоговых специалистов о целесообразности передачи функции по администрированию страховых взносов ФНС России. Опрос был проведен в форме онлайн-голосования на сайтах Деловой России и SuperJob и рассылкой анкет по членам Деловой России. Всего в опросе приняло участие 1187 респондентов, при этом за передачу указанной функции высказалось 68,8% Респондентами отмечено, что это приведет к снижению издержек, рисков, количества избыточных проверок, уменьшению объемов запрашиваемых материалов. "Я могу сказать одно: чем больше людей занимается фискальной работой, тем больше коррупции", - сообщил агентству "Прайм" председатель комитета по финансово-кредитному обеспечению бизнеса "Деловой России" Владимир Гамза*(11).

Повышение собираемости благодаря передаче функций контроля и сбора профессионально подготовленной, технически, технологически и информационно оснащенной, мощной ФНС России

В настоящее время ФНС России демонстрирует успешное применение клиентоориентированного сервисного подхода. В частности, в настоящее время успешно функционирует электронный сервис - личный кабинет налогоплательщика, активно используется и развивается система электронного документооборота между налогоплательщиками и налоговыми органами, применяется порядок досудебного урегулирования налоговых споров. Кроме того, ФНС России бесплатно информирует (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и о принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также представляет формы налоговых деклараций (расчетов) и разъясняет порядок их заполнения.

Необходимо также учитывать, что ФНС России имеет более обстоятельную информационную базу о налогоплательщиках, а также ведет учет самозанятых налогоплательщиков, доходы которых в настоящее время выпадают из системы социального страхования.

Передача ФНС России функции по администрированию страховых взносов должна включать в себя:

прием отчетности, контроль полноты и корректности ее представления;

проведение контрольных мероприятий, камеральных и выездных проверок, идентификации физических (застрахованных) лиц;

контроль начисленных и поступивших сумм страховых взносов;

взыскание задолженности.

Вместе с тем при передаче указанных полномочий ФНС России, во избежание возникновения каких-либо пробелов и недочетов в законодательстве Российской Федерации по указанному вопросу, необходимо предусмотреть переходные положения.

На наш взгляд, существуют два способа законодательного оформления передачи функции по администрированию страховых взносов ФНС России, а именно: дополнение Налогового кодекса РФ соответствующими положениями и тем самым расширение предмета правового регулирования законодательства Российской Федерации о налогах и сборах либо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 212-ФЗ.

То обстоятельство, что рассматриваемые обязательные платежи не имеют налоговой природы, по нашему мнению, не исключает возможности включения их правового регулирования в Налоговый кодекс Российской Федерации. Так, Налоговый кодекс РФ уже содержит регулирование платежей, которые не являются налогами, - это государственная пошлина и сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов.

Более "простым" с технической точки зрения способом правового регулирования передачи функции по администрированию страховых взносов является внесение изменений в законодательство об этих платежах в части определения уполномоченным органом по их взиманию ФНС России. Однако на данный момент ряд положений этого законодательства заимствован из части первой Налогового кодекса РФ. При этом если правовое регулирование части первой Кодекса отвечает требованиям целостности и системности установления законодательных положений, то выборочный перенос аналогичных положений в законодательство о страховых взносах обеспечить соблюдение данных требований в настоящее время не позволяет. Таким образом, отсутствует смысл дальнейшего дублирования указанных положений.

На наш взгляд, законодательное оформление передачи полномочий по администрированию страховых взносов целесообразно осуществлять путем включения соответствующих норм об исчислении и уплате страховых взносов, определении прав и обязанностей плательщиков взносов и налоговых органов, общих правил исполнения обязанности по уплате взносов, процедур налогового контроля, регулирования ответственности за соответствующие правонарушения, процедур обжалования решений налоговых органов в отношении плательщиков страховых взносов в часть первую Налогового кодекса РФ.

Вместе с тем передача функций администрирования страховых взносов ФНС России не должна негативно отразиться на обеспечении пенсионных прав граждан. Суммы страховых взносов, поступающие за застрахованное лицо, в Пенсионный фонд РФ, по-прежнему будут учитываться на его индивидуальном лицевом счете по нормативам, предусмотренным законодательством. Для этого необходимо на законодательном уровне урегулировать порядок информационного обмена между налоговыми органами и ПФР в части объема поступления средств страховых взносов в отношении каждого застрахованного лица.

Таким образом, передача налоговым органам функции по администрированию страховых взносов путем внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ положительно отразится на уровне собираемости указанных платежей, учитывая, что ФНС России по сравнению с государственными внебюджетными фондами обладает более полной информацией о деятельности налогоплательщиков и широкими полномочиями по принудительному взысканию задолженности, а также является органом, обладающим высоким уровнем технической готовности по указанному администрированию.

Библиографический список

1. Васильева Н.В. Методологические проблемы исследования института государственных и муниципальных доходов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2.

2. Михайлова О.Б. Порядок уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации // Финансы. 2004. N 9.

3. Талеров К.В. О правовой природе обязательного страхования // Социальное и пенсионное право. 2009. N 3.

4. Тютин Д.В. Налоговое право: курс лекций.

5. Чеснокова Д., Юдович А. Реформирование российской системы социального страхования // Корпоративный юрист. 2010. N 3.

М.Г. Волкова,

юрист, специалист в области налогового права

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2014 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) http://taxpravo.ru/novosti/statya-318164-vlasti_hotyat_vernut_fns_polnomo chiya_po_sboru_strahovyih_vznosov.

*(2) http://taxpravo.ru/novosti/statya-318554-minfin_podderjivaet_vozvrat_nalo govikam_administrirovaniya_strahovyih_vznosov.

*(3) http://www.rosmintrud.ru/pensions/insurance/23.

*(4) СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

*(5) Российская газета. 2001. 31 дек.

*(6) СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.

*(7) См.: Васильева Н.В. Методологические проблемы исследования института государственных и муниципальных доходов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2. С. 19-21; Тютин Д.В. Налоговое право: курс лекций.

*(8) См.: Михайлова О.Б. Порядок уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации // Финансы. 2004. N 9; Талеров К.В. О правовой природе обязательного страхования // Социальное и пенсионное право. 2009. N 3. С. 5-9; Чеснокова Д., Юдович А. Реформирование российской системы социального страхования // Корпоративный юрист. 2010. N 3. С. 12-15.

*(9) См.: Пункт 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

*(10) http://www.finmarket.ru/news/3480078, http://большоеправительство.рф/events/5508479.

*(11) Информация с сайта www.audit-it.ru.