Комментарий к Федеральному закону от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (А. Гусев, "Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера", N 10, октябрь 2013 г.)

Комментарий к Федеральному закону от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ и отдельные законодательные акты РФ" (далее - Федеральный закон N 252-ФЗ) внесены значительные изменения в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания

В силу п. 2 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях*(1) бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными исходя из федеральных законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов и устава. Основная деятельность бюджетного учреждения, то есть та, ради осуществления которой оно и было создано, ведется согласно государственному (муниципальному) заданию, которое формируется и утверждается учредителем учреждения.

В соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются (п. 7 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях):

1) Правительством РФ - в отношении федеральных бюджетных учреждений. В настоящее время указанный порядок регламентирован Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" (далее - Постановление N 671);

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

3) местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

На основании ч. 3 ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта РФ, муниципальными учреждениями формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Государственное задание устанавливает показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), а также порядок ее оказания (выполнения).

Необходимо отметить, что государственное задание на оказание нескольких государственных услуг (выполнение нескольких работ) при установлении учреждению формируется из нескольких разделов, каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению одной работы), а при установлении государственного задания одновременно на оказание государственной услуги и выполнение работы - из двух частей, каждая из которых должна содержать требования отдельно к оказанию государственной услуги и выполнению работы (п. 2 Постановления N 671)).

Согласно внесенным Федеральным законом N 252-ФЗ изменениям государственные (муниципальные) задания должны формироваться исходя из ведомственного перечня государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности. Необходимо отметить, что указанные изменения сначала коснутся государственных (муниципальных) заданий на 2016 год. Вместе с тем нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования в отношении соответственно федеральных государственных учреждений, государственных учреждений субъекта РФ, муниципальных учреждений может быть установлен иной срок формирования государственного (муниципального) задания на основании ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ исходя из базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, но не позднее 01.01.2016 (п. 5 ст. 5 Федерального закона N 252-ФЗ).

Ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ должны формироваться и вестись в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, устанавливается Правительством РФ.

Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов РФ, муниципальными учреждениями, устанавливается соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями муниципальных образований с соблюдением общих требований, утвержденных Правительством РФ.

Порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ устанавливается Правительством РФ.

Согласно п. 4 ст. 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, определенном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Федеральный закон N 252-ФЗ дополняет п. 4 ст. 69.2 БК РФ новой нормой, в силу которой объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном абз. 1 п. 4 ст. 69.2 БК РФ, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Необходимо отметить, что названные нововведения могут применяться при расчете объема финансового обеспечения на выполнение государственного (муниципального) задания начиная с государственных (муниципальных) заданий на 2016 год. Кроме того, в силу п. 7 ст. 5 Федерального закона N 252-ФЗ нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования в отношении соответственно федеральных государственных учреждений, государственных учреждений субъекта РФ, муниципальных учреждений может быть установлен иной срок применения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с учетом общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, при расчете объема финансового обеспечения на выполнение государственного (муниципального) задания, но не позднее 01.01.2016.

Также укажем, что по решению органа государственной власти, государственного органа (органа местного самоуправления), осуществляющих согласно законодательству РФ функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания используются нормативные затраты на выполнение работ.

Обратите внимание! Нарушение порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб. (ст. 15.15.15 КоАП РФ).

Полномочия участников бюджетного процесса

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов не претерпели каких-либо значительных изменений. На основании новой редакции ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы:

- рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ и отчеты об их исполнении;

- осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с законодательством.

Как и ранее, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам для обеспечения их полномочий органами исполнительной власти, местными администрациями, органами управления государственными внебюджетными фондами должна быть предоставлена вся необходимая информация.

Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно ч. 1 ст. 157 БК РФ органами государственного (муниципального) финансового контроля являются Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Росфиннадзор, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций).

В силу ч. 2 указанной статьи Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия:

- по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

- по экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

- по экспертизе государственных (муниципальных) программ;

- по анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства РФ;

- по подготовке предложений по совершенствованию проведения главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

- по другим вопросам, установленным законодательством.

Бюджетные полномочия названных органов осуществляются с соблюдением положений Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон о Счетной палате) и Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ).

Росфиннадзор и органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. При этом органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые Росфиннадзором в целях проведения им анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций). Заметим, что ранее ч. 2 ст. 268 БК РФ было определено, что Росфиннадзор осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Таким образом, теперь проводить проверки исполнения органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре, Росфиннадзор не вправе. Хотя из Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина РФ от 11.07.2005 N 89н, указанное право пока не исключено (п. 5.14.3).

Кроме того, забегая вперед, отметим, что анализ - это вообще не метод государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно ч. 1 ст. 267.1 БК РФ данными методами являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Бюджетные полномочия главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета. В соответствии с внесенными изменениями из полномочий главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств и главных администраторов (администраторов) доходов бюджета исключены полномочия по организации и осуществлению ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности. Помимо этого по поводу полномочий названных органов уточнено, что они должны обеспечивать соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных БК РФ, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. То есть на главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета возложена обязанность по проведению контроля за целевым использованием субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, иных субсидий и бюджетных инвестиций.

На основании п. 5.1 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях контроль за деятельностью бюджетных учреждений ведется:

- федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, - в отношении федеральных бюджетных учреждений;

- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, - в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

- в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, - в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Согласно ч. 1 ст. 160.2-1 БК РФ главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств ведет внутренний финансовый контроль, направленный:

- на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств;

- на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Главный администратор (администратор) доходов бюджета осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по доходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета главным администратором доходов бюджета и подведомственными администраторами доходов бюджета.

В свою очередь, главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета проводит внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета главным администратором источников финансирования дефицита бюджета и подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

В силу ч. 4 ст. 160.2-1 БК РФ названные органы (их уполномоченные должностные лица) проводят внутренний финансовый аудит на основе функциональной независимости в целях:

- оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности;

- подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Минфином;

- подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

В последнее время у законодателей появилась мода вводить в нормативные акты различные англицизмы или другие "модные" термины, заменяя ими, в общем-то, обыденные и всем понятные вещи. Так, например, как мы уже отмечали выше, раньше учредители "вели ведомственный финансовый контроль за своими подведомственными учреждениями", теперь же они будут "осуществлять их аудит". Надо сказать, что использование в бюджетной сфере термина "аудит" превысило всякий разумный уровень. При этом бюджетное законодательство совсем не объясняет значение данного термина. Единственный нормативный акт, объясняющий названное понятие, - это Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности". Согласно ст. 1 указанного закона аудит - это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Причем аудиторская деятельность (аудиторские услуги) - деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами. То есть аудит - это проверка достоверности бухгалтерской отчетности независимым по отношению к организации лицом.

Но о какой независимой проверке может идти речь при проверке отчетности учредителем? Мало того, в Постановлении Правительства РФ от 23.09.2002 N 696 "Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности" под внутренним аудитом понимается контрольная деятельность, осуществляемая внутри аудируемого лица его подразделением - службой внутреннего аудита. Функции службы внутреннего аудита включают мониторинг адекватности и эффективности системы внутреннего контроля. Получается, что, по большому счету, под внутренним аудитом понимается внутренний финансовый контроль, проводимый организацией, который, кстати, является обязательным для всех без исключения организаций начиная с 01.01.2013.

Организация государственного (муниципального) финансового контроля

Объекты государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии со ст. 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ;

- государственные (муниципальные) учреждения;

- государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

- государственные корпорации и государственные компании;

- хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) этих товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

- юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) данных товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля ведут контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ. Данный контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) осуществляется только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, их предоставивших.

Виды государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно ч. 1 ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

При этом внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

В силу ст. 268.1 БК РФ указанные органы обладают полномочиями вести контроль:

- за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- в других сферах, установленных Законом о Счетной палате и Федеральным законом N 6-ФЗ.

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

- проводятся проверки, ревизии, обследования;

- направляются акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля;

- направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения органам и должностным лицам, уполномоченным на основании Бюджетного кодекса, иных актов бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения;

- ведется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В свою очередь, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Росфиннадзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

Исходя из ст. 269.1 БК РФ полномочиями Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

- контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов РФ или муниципальных образований) проводится санкционирование операций.

Остальные органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля обладают полномочиями осуществлять контроль:

- за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

В силу ч. 2 ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

- проводятся проверки, ревизии и обследования;

- направляются акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля;

- направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения;

- ведется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения.

Следует отметить, что, по нашему мнению, использование терминов "внешний контроль" и "внутренний контроль" вследствие разделения государственного (муниципального) контроля является довольно-таки неудачной идей. Мало того, что выражение "Росфиннадзор и Федеральное казначейство являются органами внутреннего финансового контроля" звучит по крайней мере странно - этим высказыванием законодатель "смешал все в кучу", поскольку внутренний контроль осуществляют и Росфиннадзор с Федеральным казначейством, и главные распорядители и администраторы бюджетных средств, а также, как мы уже отмечали, внутренний финансовый контроль должен проводиться в любом учреждении.

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Методы проведения мероприятий государственного (муниципального) финансового контроля. Еще одной новацией является закрепление в Бюджетном кодексе методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Так, согласно ст. 267.1 БК РФ орган государственного (муниципального) финансового контроля может использовать следующие методы:

- проверку, которая означает совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Проверки могут быть камеральными и выездными. Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной отчетности и иных документов, представленных по его запросу. Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности и первичных документов;

- ревизию, представляющую собой комплексную проверку деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом;

- обследование, которое будет заключаться в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Результаты обследования оформляются заключением;

- санкционирование операций, под которым понимается проставление разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Следует отметить, что смысл указания данных методов в таком документе, как Бюджетный кодекс, является не совсем понятным, поскольку обычно подобное прописывается в документах, регламентирующих порядок проведения мероприятий контроля. Так, например, в соответствии со ст. 16 Закона о Счетной палате методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. При этом анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования. В свою очередь, мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе. Однако по причине того, что ни анализ, ни мониторинг не являются методами государственного (муниципального) финансового контроля, использовать их при осуществлении внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений Счетная палата не вправе.

Основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, периодичность их проведения, устанавливаются нормативным правовым актом соответствующего органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля. Наконец-то в Бюджетный кодекс внесены определения терминов "представление" и "предписание". Исходя из ст. 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки (или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения) информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию.

Неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Необходимо отметить, что в силу ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Можно сделать вывод, что представления и предписания должны направляться в случае выявлений нарушений бюджетного законодательства. Выдача представлений и предписаний по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.д.) неправомерна. Об этом сказано в постановлениях ФАС ВВО от 16.01.2013 N А82-15650/2011, от 28.01.2013 N А82-15652/2011.

По нашему мнению, грань между представлением и предписанием определена нечетко, так как оба должны содержать требование об устранении нарушений бюджетного законодательства. По-видимому, исходя из приведенных определений предписание должно направляться только при условии, что нарушением причинен ущерб, который должен быть возмещен.

Бюджетное нарушение. Ранее действующая редакция ч. IV "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ" БК РФ под нарушением бюджетного законодательства подразумевала лишь нарушения норм Бюджетного кодекса. Вместе с тем нормы бюджетного законодательства содержатся и в иных нормативных правовых актах, входящих в структуру бюджетного законодательства, и могут быть нарушены действиями (бездействием) и участников бюджетного процесса, и иных лиц. Причем такие нарушения влекут принятие не только бюджетно-правовых, но и других мер ответственности.

В связи с этим Федеральным законом N 252-ФЗ вместо указанного понятия введено понятие бюджетного нарушения, которым признается произведенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В силу ст. 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. При этом под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.

К финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Необходимо отметить, что принятие в отношении участника бюджетного процесса, совершившего бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Порядок исполнения решения о принятии бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ.

Виды бюджетных нарушений и ответственность за их совершение

В Федеральном законе N 252-ФЗ говорится о перенесении из утратившей силу гл. 28 БК РФ ст. 289-306, устанавливающих конкретные виды нарушений бюджетного законодательства, в новую гл. 30 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение". Статьи гл. 30 БК РФ увязывают каждый вид бюджетных нарушений с бюджетными мерами принуждения за их совершение. При этом бюджетные меры принуждения, предусмотренные названной главой, должны будут приниматься в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом соответствующего уведомления. Орган государственного (муниципального) финансового контроля должен направлять указанное уведомление не позднее чем через 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).

Исходя из ст. 306.3 БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), на основании решений финансового органа об их применении.

Далее мы поговорим о некоторых нарушениях бюджетного законодательства и рассмотрим меры ответственности за их совершение.

Нецелевое использование бюджетных средств. Согласно изменениям в бюджетном законодательстве под нецелевым использованием бюджетных средств теперь понимается направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. В силу ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет, а на юридических лиц - от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Напомним, что ранее ст. 15.14 КоАП РФ предусматривала ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно ст. 6 БК РФ получатель бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Поскольку ни бюджетное, ни автономное учреждение получателем бюджетных средств не является, ранее они не могли быть привлечены к ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ. Теперь и бюджетные, и автономные учреждения подпадают под данную ответственность.

Напомним, что в силу ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения.

Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций. Согласно ст. 15.15.4 КоАП РФ нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим бюджетные инвестиции, условий их предоставления влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет. Нарушение юридическим лицом, которому предоставлены бюджетные инвестиции, условий их предоставления влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., а на юридических лиц - от 2 до 12% суммы полученной бюджетной инвестиции.

Нарушение условий предоставления субсидий. Федеральным законом N 252-ФЗ введена ответственность главных распорядителей бюджетных средств, предоставляющих субсидии. Нарушение условий представления таких субсидий, например, сроков их предоставления, теперь влечет наложение административного штрафа на должностных лиц главных распорядителей бюджетных средств, предоставляющих субсидии в размере от 10 000 до 30 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет (ч. 1 ст. 15.15.5 КоАП РФ). В свою очередь, нарушение бюджетным учреждением, являющимся получателем субсидий, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., а на юридических лиц - от 2 до 12% суммы полученной субсидии.

Нарушение порядка представления бюджетной отчетности. Непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. (ст. 15.15.6 КоАП РФ).

Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств. Принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 руб. (ст. 15.15.10 КоАП РФ).

Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств. Несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. (ст. 15.15.11 КоАП РФ).

Нарушение запрета на размещение бюджетных средств. Согласно п. 14 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Нарушение запрета на размещение и (или) порядка размещения бюджетных средств на банковских депозитах либо запрета на передачу их в доверительное управление влечет наложение на должностных лиц учреждения административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет (ст. 15.15.12 КоАП РФ).

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Бюджетные организации:

акты и комментарии для бухгалтера"

"Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера", N 10, октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".