Защита прав и законных интересов работодателя (И. Костян, "Кадровик.ру", N 9, сентябрь 2013 г.)

Защита прав и законных интересов работодателя

Как известно, в соответствии с п. 7 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) одним из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля провозглашена ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Основанием юридической ответственности служит правонарушение, состав которого определяется совокупностью его элементов (см. рисунок 1). Отсутствие одного из них позволяет утверждать, что состав правонарушения отсутствует, и как следствие - отсутствуют в целом основания для привлечения к юридической ответственности.

Рисунок 1

Элементы правонарушения

             /----------------------------------------------------------\

             |          Основание юридической ответственности           |

             \----------------------------------------------------------/

             /----------------------------------------------------------\

/------------|           Состав правонарушения (его элементы)           |

|            \----------------------------------------------------------/

|                                  /------------------------------------\

|                               /-|         Юридическое лицо           |

|   /----------------------\    |  \------------------------------------/

|--|       Субъект        |----|

|   \----------------------/    |  /------------------------------------\

|                               \-|         Должностное лицо           |

|                                  \------------------------------------/

|   /----------------------\       /------------------------------------\

|--|        Объект        |------|То, на что направлено правонарушение|

|   \----------------------/       \------------------------------------/

|   /----------------------\       /------------------------------------\

|--| Объективная сторона  |------|    Противоправность поведения      |

|   \----------------------/       \------------------------------------/

|   /----------------------\       /------------------------------------\

\--| Субъективная сторона |------|              Вина                  |

    \----------------------/       \------------------------------------/

Кстати. Под противоправным поведением надзорных органов, должностных лиц, осуществляющих проверку соблюдения трудового законодательства, законодательства об охране труда, понимается действие или бездействие лица, нарушающего нормы законодательства, иных нормативных правовых актов.

Среди оснований важное место занимает объективная сторона правонарушения, под которой понимается противоправность поведения лица (в рассматриваемом случае - надзорных органов, должностных лиц).

В связи с этим следует руководствоваться нормами, предусмотренными Законом N 294-ФЗ, который в соответствии со ст. 1 регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и, следовательно, определяет права и обязанности как органов надзора, должностных лиц в ходе проведения проверок, так и субъектов, в отношении которых осуществляется проверка.

На практике, к сожалению, встречаются случаи нарушения прав юридических лиц надзорными органами, должностными лицами, что требует грамотного реагирования и применения адекватных мер, направленных на защиту нарушенного права.

Административный порядок предполагает обращение заинтересованного с соответствующим заявлением (жалобой), в котором необходимо:

изложить суть правонарушения со ссылкой на нарушенную в ходе осуществления надзора норму (нормы);

приложить в случае необходимости документы (их копии), подтверждающие данное обстоятельство;

сформулировать требование, обращенное к административному органу (устранить нарушение, привлечь к юридической ответственности лицо, допустившее нарушение);

сформулировать просьбу известить о принятых по данному обращению мерах.

Судебный порядок предполагает защиту путем обращения в суд с заявлением:

об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ;

о взыскании убытков, причиненных противоправным поведением надзорного органа, должностного лица (должностных лиц) в результате осуществления надзора.

Это надо знать. Согласно ст. 23 Закона N 294-ФЗ, защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следовательно, лицо, считающее, что его права нарушены, может обратиться либо в суд за судебной защитой, либо в вышестоящую инстанцию надзорного органа или в прокуратуру с соответствующим заявлением (жалобой).

Примечание. Грамотное обращение заинтересованных лиц за защитой нарушенного права позволяет устранить правонарушение.

Так, ООО "Тольяттикаучук" обратилось в суд с заявлением об обжаловании действий государственного инспектора труда Государственной инспекции труда в Самарской области, допустившего, по их мнению, нарушение при осуществлении контрольных (надзорных) функций. Требования были мотивированы тем, что государственный инспектор труда направил путем использования факсимильной связи в адрес заявителя запрос на предоставление документов и информации, обязывающей:

предоставить к указанному в запросе сроку в Государственную инспекцию труда в г. Тольятти штатное расписание;

прибыть представителю заявителя в Государственную инспекцию труда в г. Тольятти по указанному в запросе адресу и к назначенному времени для дачи соответствующих объяснений.

По мнению заявителей, государственный инспектор труда грубо нарушил порядок проведения проверок должностными лицами федеральной службы по труду, который определен Законом N 294-ФЗ, в связи с чем требования государственной инспекции, которыми на ООО "Тольяттикаучук" возложены указанные выше обязанности, являются незаконными.

Аргументом послужило следующее.

Во-первых, проверка должна проводиться на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора); однако заверенная печатью копия распоряжения или приказа под роспись руководителю или иному уполномоченному представителю юридического лица вручена не была (ст. 14).

Во-вторых, при проведении документарной проверки документы предоставляются в течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса (п. 5 ст. 11), тогда как инспектор обязал их предоставить в течение двух дней.

В связи с изложенным заявители посчитали, что предъявление требований в факсимильном запросе, направленном в их адрес, о предоставлении копии штатного расписания УДП ВБ (БК-6) в Государственную инспекцию труда в г. Тольятти в указанное время, а также о прибытии представителя заявителя в Государственную инспекцию труда в г. Тольятти по указанному в запросе адресу и к назначенному времени для дачи соответствующих объяснений, является неправомерным. При этом они уточнили, что требование государственного инспектора труда не мотивировано и не может быть проверено на предмет его обоснованности и законности по причине отсутствия каких-либо сведений о предмете проверки.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, основываясь на ст. 21 Закона N 294-ФЗ, предусматривающей право юридического лица обжаловать в административном и (или) судебном порядке действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), повлекшее за собой нарушение прав юридического лица при проведении проверки, ООО "Тольяттикаучук" обратилось за судебной защитой. В заявлении (с уточнением в дальнейшем своих требований) ООО "Тольяттикаучук" просило суд признать незаконными и нарушающими его права действия государственного инспектора труда, выразившиеся в следующем:

в направлении немотивированного запроса без проведения внеплановой документарной проверки;

в непредоставлении ООО "Тольяттикаучук" надлежащим образом заверенной копии соответствующего распоряжения Государственной инспекции труда о проведении проверки, содержащего основание проведения внеплановой документарной проверки, что является обязательным;

в произвольном установлении сокращенного двухдневного срока для предоставления запрашиваемых документов.

Судом общей юрисдикции было принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Отказывая ООО "Тольяттикаучук" в удовлетворении заявленных требований о признании действий инспектора Государственной инспекции труда в Самарской области незаконными, суд основывался на следующем.

1 По мнению суда, запрос был направлен в соответствии с компетенцией (полномочиями) ГИТ, установленными ст. 353, 355, 357 ТК РФ.

2 Суд счел, что запрос государственного инспектора труда не является актом государственного органа, который затрагивает права заявителя, и поэтому сам по себе не нарушает прав заявителя, отказавшегося его исполнить.

3. Суд указал, что приглашение представителя ООО "Тольяттикаучук" в инспекцию труда для привлечения к административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) - ст. 19.4.1 КоАП РФ, не может быть принято во внимание, поскольку указанное событие еще не наступило.

4. Суд пришел к выводу, что правоотношения сторон не регулируются положениями Закона N 294-ФЗ от 26.12.2008, поскольку проверка не проводилась, и распоряжение о ее проведении Государственной инспекцией труда не издавалось.

Не согласившись с выводами суда первой инстанции, ООО "Тольяттикаучук" обжаловало его в установленном законом порядке.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, установила в ходе судебного разбирательства следующее.

Во-первых, в ООО "Тольяттикаучук" по факсимильной связи поступил запрос государственного инспектора труда в Самарской области, которым на Общество возложена обязанность: предоставить заверенную надлежащим образом копию штатного расписания УДП ВБ (БК-6) в указанный срок с проставлением времени предоставления - 10:00, который был значительно короче срока, предусмотренного законом. В тот же срок представителю юридического лица предложено явиться в инспекцию к назначенному времени для дачи соответствующих пояснений.

Во-вторых, в качестве основания направления запроса и истребования документов в запросе указано, что проведение проверки обусловлено обращением работников предприятия.

В-третьих, в запросе была ссылка на распоряжение руководителя ГИТ в Самарской области с указанием его реквизитов.

В-четвертых, в документе, направленном государственным инспектором труда, содержалось предупреждение о привлечении к административной ответственности ООО "Тольяттикаучук" за воспрепятствование законной деятельности государственного органа в случае неисполнения требований Государственной инспекции труда.

В-пятых, распоряжения (приказа) о проведении проверки руководителем либо заместителем руководителя Государственной инспекции труда в Самарской области не выносилось.

В связи с этим суд кассационной инстанции пришел к иному выводу.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, судебная коллегия постановила, что решение суда первой инстанции подлежит отмене как постановленное с неправильным применением норм материального права.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия руководствовалась следующими положениями.

1. В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В соответствии со ст. 1 Трудового кодекса РФ целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей, в том числе при выполнении задач по государственному контролю (надзору) соблюдения трудового законодательства.

2. В силу ст. 353, 354 ТК РФ федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда и ее территориальными органами.

Согласно ст. 356 ТК РФ, федеральная инспекция труда в соответствии со своими задачами, наряду с иными перечисленными в законе, реализует следующие основные полномочия:

осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок;

выдает обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, составляет протоколы об административных правонарушениях в пределах своих полномочий;

организует подготовку других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав;

принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав.

Как следует из положений ст. 357 ТК РФ, в числе основных прав государственных инспекторов труда в рамках предоставленных им полномочий при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, наряду с иными, предусмотрены следующие: запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций.

3. В силу ст. 358 ТК РФ государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей - физических лиц и работодателей - юридических лиц (организаций).

В соответствии со ст. 360 ТК РФ порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, Трудовым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации.

Государственные инспекторы труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проводят плановые и внеплановые проверки на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей - физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

4. Как следует из объяснений представителя Государственной инспекции труда в Самарской области на заседании суда первой инстанции, истребование по запросу копии документа - штатного расписания УДП ВБ (БК-6) осуществлялось в рамках исполнения инспекцией функций государственного надзора (контроля).

Согласно ст. 6 ТК РФ, к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

5. В соответствии со ст. 12 ТК РФ закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, вступает в силу со дня, указанного в этом законе или ином нормативном правовом акте либо в законе или ином нормативном правовом акте, определяющем порядок введения в действие акта данного вида.

6. Правоотношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и в частности порядок организации и проведения проверок юридических лиц в настоящее время регулируются Законом N 294-ФЗ. При этом положения настоящего Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются лишь в прямо предусмотренных этим Законом случаях (ч. 3, ч. 3.1 ст. 1 Закона), к каковым рассматриваемый по данному делу случай не относится.

7. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ, государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами требований, установленных законодательством, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений и др.

Из материалов дела усматривается, что поводом к совершению государственным инспектором труда действий по истребованию документов явилось обращение в ГИТ заместителя председателя профсоюза работников ООО "Тольяттикаучук" "Наше дело" по вопросу введения в штатное расписание УДП ВБ (БК-6) должности "аппаратчик 5 разряда", не предусмотренной в числе предоставляющих право на льготное пенсионное обеспечение.

Таким образом, с учетом приведенных выше положений Закона, действия государственного инспектора труда по надзору за соблюдением работодателем трудового законодательства могли осуществляться лишь посредством проверки поступившего обращения и в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ. Иной способ реализации Государственной инспекцией труда в Самарской области предоставленных законодательством полномочий в данном случае не предусмотрен.

Законом N 294-ФЗ установлено право органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль (надзор), проводить как плановые (не чаще одного раза в три года - ч. 2 ст. 9), так и внеплановые проверки (ст. 10 Закона).

8. Поскольку данных о включении ООО "Тольяттикаучук" в план проверок ГИТ на 2011 г. заинтересованным лицом не представлено, следует считать установленным, что истребование документов имело место в рамках внеплановой документарной проверки.

В силу ч. 4 ст. 10 Закона N 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно ст. 11 и 12 настоящего федерального закона.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований <...> (ч. 1 ст. 11).

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном ст. 14 настоящего федерального закона (ч. 2 ст. 11).

Согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора). Проверка может проводиться только должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении или приказе.

В распоряжении или приказе указываются, наряду с иными перечисленными в Законе сведениями, цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения, правовые основания ее проведения, в том числе подлежащие проверке обязательные требования, перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и решения задач проверки (ч. 2 ст. 14 Закона).

Данное положение согласуется с требованиями ч. 11 ст. 11, п. 3 ст. 15 Закона, устанавливающими в качестве гарантии прав работодателей запрет на истребование у юридического лица сведений, информации и документов, не относящихся к предмету документарной проверки.

В силу ч. 4 ст. 11 Закона N 294-ФЗ в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), вызывает обоснованные сомнения, либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом обязательных требований, орган государственного контроля (надзора) направляет запрос с требованием представить необходимые для рассмотрения в ходе проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, либо его заместителя о проведении документарной проверки.

9. В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо обязано направить в орган государственного контроля (надзора) указанные в запросе документы (ч. 5 ст. 11 Закона).

При этом ст. 360 Трудового кодекса РФ каких-либо особенностей для проведения внеплановой документарной проверки, в том числе проводимой на основании обращений и заявлений граждан, профессиональных союзов о фактах нарушений работодателями требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не устанавливает.

Предварительное уведомление работодателя в силу указанной нормы права не требуется лишь при проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в абз. 4 или 5 ч. 7 настоящей статьи.

Как установлено судом и не оспаривалось представителем заинтересованной стороны в суде первой инстанции, распоряжение (приказ) о проведении внеплановой документарной проверки ООО "Тольяттикаучук" по обращению заместителя председателя профсоюза "Наше дело" не издавалось, в адрес юридического лица не направлялось, соответственно, проведение такой проверки государственному инспектору труда в предусмотренном законом порядке не поручалось.

Установленный для представления документов срок не соответствует положениям ст. 11 Закона N 294-ФЗ и безосновательно ограничивает заявителя во времени направления документов в ГИТ.

10. Согласно п. 2, 3 ст. 18 Закона N 294-ФЗ, должностные лица органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых осуществляется.

Проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя (ч. 1 ст. 14 Закона), заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) п. 4 ч. 2 ст. 20 отнесено к числу грубых нарушений требований закона, влекущих в том числе отмену результатов проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора).

С учетом изложенного действия государственного инспектора труда Государственной инспекции труда в Самарской области по проведению внеплановой документарной проверки и истребованию у ООО "Тольяттикаучук" документов при отсутствии распоряжения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора) по установлению произвольного срока их представления без обязательного направления в адрес ООО "Тольяттикаучук" надлежащим образом заверенной копии соответствующего распоряжения Государственной инспекции труда о проведении проверки, содержащего обязательное указание на основание и предмет проведения внеплановой документарной проверки, не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают гарантированные федеральным законом права ООО "Тольяттикаучук", безосновательно возлагая обязанность предоставить документы под угрозой привлечения к административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора).

Положения ст. 353, 355, 356, 357 ТК РФ, содержащие общий перечень полномочий Государственной инспекции труда, не могут рассматриваться без их взаимосвязи с иными положениями законодательства и расцениваться как позволяющие государственному инспектору труда истребовать документы у юридического лица независимо от наличия правовых оснований и предусмотренного законом порядка истребования.

Указанные выше требования закона судом во внимание не приняты, что привело к неправильному разрешению дела. Доводы государственного инспектора труда, приведенные на заседании суда кассационной инстанции, о том, что распоряжение о проведении проверки издавалось, несостоятельны.

Подлинник распоряжения либо его надлежащим образом заверенная копия не были представлены ни в суд первой, ни в суд кассационной инстанции. Место нахождения подлинника распоряжения, как следует из объяснений государственного инспектора труда, ей неизвестно. Представленная на заседании судебной коллегии копия распоряжения заместителя руководителя ГИТ в Самарской области не может быть принята во внимание, поскольку надлежащим образом не заверена, номер распоряжения, указанный в данной копии, не соответствует номеру распоряжения, на который ссылалась инспектор при направлении запроса в ООО "Тольяттикаучук". К тому же не совпадают дата и номер обращения заместителя председателя профсоюза "Наше дело", представленного в суд первой инстанции, с датой и номером, указанными в копии распоряжения, представленного в судебную коллегию. Данные обстоятельства в полной мере подтверждают доводы заявителя о том, что распоряжение руководителем ГИТ о проведении соответствующей проверки не издавалось.

При таких обстоятельствах, по мнению судебной коллегии, решение суда об отказе в удовлетворении заявления ООО "Тольяттикаучук" нельзя признать законным и обоснованным.

Учитывая, что судом неправильно применен и истолкован материальный закон, а обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, судебная коллегия пришла к заключению о возможности отменить решение суда и вынести по делу новое решение - об удовлетворении заявленных ООО "Тольяттикаучук" требований, не передавая дело на новое рассмотрение.

В условиях современной действительности подобное нарушение государственным инспектором труда порядка осуществления государственного надзора (контроля) могло бы послужить к тому же основанием административной ответственности.

Следует отметить, что среди существующих видов юридической ответственности (см. рисунок 2) применительно к надзорным органам, должностным лицам следует выделить, прежде всего, административную и гражданско-правовую ответственность.

Рисунок 2

Виды юридической ответственности

                  /--------------------------------\

                  |Виды юридической ответственности|

                  \--------------------------------/

     /----------------------------------------------------------\

/----------\  /----------------\  /-------------------\  /--------------\

|Уголовная |  |Административная|  |Гражданско-правовая|  |Дисциплинарная|

\----------/  \----------------/  \-------------------/  \--------------/

В соответствии со ст. 19.6.1 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ) несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных осуществлять государственный контроль (надзор), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков ее проведения, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, привлечении к проведению мероприятий по контролю неаккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, служит основанием для привлечения виновного лица к административной ответственности в виде предупреждения или наложения на должностных лиц административного штрафа в размере от 3000 до 5000 рублей.

Наряду с этим предусмотрена административная ответственность в виде штрафа в размере от 5 до 10 тыс. рублей должностным лицам либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года за совершение таких административных правонарушений, как:

повторное совершение указанного выше административного правонарушения;

грубое нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) или непредставлении акта о проведенной проверке.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП, возбуждаются прокурором. Согласно ст. 23.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП, рассматривают суды общей юрисдикции.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным в целях реализации права на защиту и для привлечения виновных лиц к административной ответственности обращаться в прокуратуру с жалобой на противоправное поведение должностных лиц в ходе осуществления надзора.

Известно, что нередко нарушение требований Закона N 294-ФЗ сопровождается причинением работодателю материального вреда (имущественных потерь) в виде, например, уменьшения или утраты дохода, необходимости новых расходов, в том числе вызванных исполнением обязанности подготовить и представить государственному инспектору труда документы, не относящиеся к предмету проверки, т. е. документы, необоснованно запрошенные инспекцией труда.

К числу имущественных потерь можно также отнести расходы на оплату юридических услуг в ходе рассмотрения судебных дел, в том числе связанных с обжалованием неправомерных действий должностных лиц при проведении проверок, осуществлении мероприятий по надзору (контролю), др.

Согласно ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), возмещение убытков рассматривается как один из способов защиты гражданских прав. При этом в гражданском праве под возмещением убытков традиционно понимается установленная законом мера гражданско-правовой ответственности, применяемая как в договорных, так и во внедоговорных отношениях.

В силу ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы (см. рисунок 3), которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Рисунок 3

Состав убытков

/--------\      /---------\        /------------------------------------\

| Убытки |-----| Расходы |     /-|       Которые лицо произвело       |

\--------/      \---------/     |  \------------------------------------/

                     |----------|  /------------------------------------\

                               \-|Которые лицо должно будет произвести|

             /--------------\      \------------------------------------/

             |Реальный ущерб|--------------------------------\

             \--------------/                                |

                |       \---------------\                    |

/----------------------------\  /----------------\  /-------------------\

|понесенные затраты (расходы)|  |упущенная выгода|  |неполученные доходы|

\----------------------------/  \----------------/  \-------------------/

Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев жалобу ОАО "Большевик" на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, сформулировал конституционно-правовой смысл норм, регламентирующих право субъекта на возмещение материальных затрат, имущественного ущерба (определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2002 N 22-О).

Признавая право субъекта на возмещение расходов на представительство в суде, Конституционный Суд Российской Федерации руководствовался следующими положениями.

1. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью.

2. В ст. 1069 ГК РФ предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению.

Удовлетворяя требование о возмещении вреда, в частности, в соответствии со ст. 1082 ГК РФ, суд в зависимости от обстоятельств дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки.

3. Понятие убытков раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ: под ними понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

4. Законодатель не установил каких-либо ограничений по возмещению имущественных затрат на представительство в суде интересов лица, чье право нарушено. Иное противоречило бы обязанности государства по обеспечению конституционных прав и свобод.

Прямое закрепление в нормах гражданского процессуального законодательства положения о присуждении судом стороне, в пользу которой состоялось решение, расходов по оплате помощи представителя другой стороны, не означает, что из-за отсутствия аналогичной нормы в законодательстве, такие же расходы не могут быть взысканы при защите сторонами своих прав в судебном порядке. Иное противоречило бы закрепленному в ст. 19 (ч. 1) Конституции Российской Федерации принципу равенства каждого перед законом и судом.

5. Регулируя основания, условия и порядок возмещения убытков, в том числе путем возмещения расходов, понесенных на восстановление нарушенного права, оспариваемые статьи реализуют, кроме того, закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип охраны права частной собственности Законом (ст. 35, ч. 1) и обеспечивают конституционные гарантии права на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48, ч. 1).

Учитывая вышеизложенное, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к заключению, что анализируемые статьи Гражданского кодекса Российской Федерации, направленные именно на реализацию права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти, не могут, таким образом, применяться в противоречии с их конституционным смыслом.

Приведенное выше толкование норм гражданского законодательства повлекло за собой позитивную судебную практику. Суды удовлетворяют заявленные требования заинтересованных лиц о возмещении расходов по оплате помощи представителя (имущественных затрат на представительство в суде интересов лица, чье право нарушено).

Подводя итог сказанному, можно сформулировать следующие выводы:

1. Законодательство предусматривает достаточно способов защиты нарушенных прав и интересов субъектов, в отношении которых осуществляется проверка силами надзорных органов. Выбор тех или иных способов защиты всегда принадлежит субъекту, заинтересованному в защите нарушенного права.

2. При реализации права на защиту следует не только руководствоваться международными правовыми актами, Конституцией Российской Федерации и нормами, предусмотренными материальным и процессуальным правом, но и учитывать судебную практику.

3. Представляется целесообразным при реализации права на защиту пользоваться профессиональной юридической помощью.

И. Костян,

д.ю.н., профессор,

Москва

"Кадровик.ру", N 9, сентябрь 2013 г.