Обеспечение прокуратурой и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации прав человека и единства конституционного правового пространства страны (В. Бессарабов, "Законность", N 10, октябрь 2013 г.)

Обеспечение прокуратурой и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации прав человека и единства конституционного правового пространства страны

Становление конституционной юстиции - одно из важнейших направлений конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации, которая должна стать эффективным инструментом обеспечения прав человека и единства конституционного пространства страны.

Активным участником этого процесса являются и органы российской прокуратуры. Вот почему в 2012-2013 гг. учёные отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ провели исследование на тему "Защита прокуратурой конституционных прав и свобод человека и гражданина в Конституционном Суде Российской Федерации и конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации" и организовали "круглый стол" по этой тематике. Его участники - представители Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации, Конституционного Суда РФ, учёные, преподаватели, аспиранты и соискатели Академии Генеральной прокуратуры РФ - обсудили актуальные вопросы взаимодействия органов государственной власти с органами конституционной юстиции; правовые и организационные основы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; участие прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве; современные формы и методы сотрудничества органов прокуратуры с органами конституционной юстиции по основным направлениям правозащитной деятельности; прокурорский надзор в сфере действия законодательства о Конституционном Суде РФ и конституционных (уставных) судах субъектов Федерации; опыт совместной правозащитной работы органов прокуратуры и органов конституционной юстиции; реализацию решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; анализ эффективности и пути совершенствования взаимодействия органов прокуратуры с органами конституционной юстиции.

Правовой основой образования конституционных и уставных судов в субъектах Федерации прежде всего является Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", в ст. 27 которого определено их основное назначение - рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также толкование конституции (устава).

Заметим, что эта норма вызвала большую дискуссию: вправе ли конституционный (уставной) суд рассматривать другие вопросы, включённые в его компетенцию законодательством субъекта, в том числе жалобы на нарушение конституционных (уставных) прав и свобод граждан, или его полномочия ограничены задачами, которые определены указанным законом*(1).

Позиция об исчерпывающей компетенции, т.е. нормоконтроле со стороны региональной конституционной юстиции, но не защите прав и свобод человека, была высказана и судебной коллегией по гражданским делам и Президиумом Верховного Суда РФ соответственно 24 марта 2000 г. и 21 февраля 2001 г.*(2).

Точку в споре поставил Конституционный Суд РФ. В определении от 6 марта 2003 г. N 103-О Суд указал, что органы государственной власти субъектов Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование компетенции региональных конституционных (уставных) судов и выходить за пределы ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе*(3).

Действительно, этот закон не ограничивает объём полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они следуют из исключительной компетенции субъекта Федерации (ст. 73 Конституции РФ) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных судов*(4).

В современный период конституционные и уставные суды, что подтверждает практика их работы, могут решать многие другие вопросы, находящиеся в компетенции субъекта Федерации. В частности, разрешать споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации, а также между ними и местным самоуправлением; осуществлять предварительный контроль за конституционностью заключаемых с участием органов государственной власти субъекта Федерации договоров; проверять по жалобам граждан и запросам судов конституционность региональных законов и иных нормативных актов, применённых в конкретном деле; осуществлять предварительный контроль за конституционностью законов или иных нормативных актов, выносимых на референдум субъекта Федерации и местный референдум.

Но и прокуратура РФ, осуществляя от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории нашей страны, а также выполняющая и иные функции, установленные федеральными законами, в том числе надзор за соответствием законам издаваемых федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций правовых актов, несмотря на разную правовую природу с конституционными (уставными) судами, имеет общие с ними или близкие цели и задачи, основными из которых можно назвать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, верховенства закона, единства и укрепления законности. Они решаются с учётом специфических форм, способов и методов работы органов конституционной юстиции и прокуратуры. Хотя, конечно же, для их реализации названные государственные институты наделены различными полномочиями, и их больше у прокуратуры*(5).

Поэтому вполне оправданно и целесообразно взаимодействие органов прокуратуры и органов конституционного (уставного) контроля, осуществляемого как Конституционным Судом РФ, так и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, в интересах защиты в стране единой конституционной законности и единства её правового пространства.

Казалось бы, всё ясно: необходимо создать во всех субъектах Федерации эти суды и совместно с органами прокуратуры работать на отмеченном направлении. Но на деле не всё так просто.

Одними из первых в России такие суды были созданы в некоторых республиках: Дагестан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Бурятия, Карелия, Коми, а также в Свердловской области. Причём в некоторых республиках конституционные суды были созданы ещё до принятия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"*(6).

Однако в дальнейшем процесс становления конституционной юстиции в России шёл сложно, противоречиво и не завершён до сих пор. Причин такого медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Федерации несколько, в том числе правовые, кадровые, финансовые и другие.

Судите сами. Закон о судебной системе в ст. 27 определил, что конституционные (уставные) суды могут создаваться субъектом Федерации, т.е. этот вопрос отдан на усмотрение самих субъектов Федерации. Кроме того, ч. 2 названной статьи гласит: "Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации". А как же быть в этом случае "бедным", дотационным регионам?

В настоящее время создание этой категории судов предусмотрено в конституциях и уставах 57 субъектов Федерации, в 24 из них приняты специальные законы, регулирующие их организацию и деятельность, но, согласно проведённым нами исследованиям, по состоянию на 1 января текущего года конституционные (уставные) суды действовали в 18 субъектах Федерации: республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва и Чеченской Республике, а также в Калининградской, Челябинской, Свердловской областях и в г. Санкт-Петербурге.

Как видим, проблема участия прокуратуры в работе конституционных (уставных) судов субъектов Федерации зависит от организационно-учредительной деятельности высших руководящих органов государственной власти субъектов Федерации. Между тем многие юристы - как учёные, так и практики - отмечают, что само по себе право, а не обязанность, субъектов Федерации создать у себя конституционный (уставный) суд и возможность его ликвидации является неправильным и, более того, неправомерным.

Ведь, как показывает практика, в частности практика Уставного суда Свердловской области, конституционная (уставная) юстиция часто является в тех или иных юридических ситуациях эффективным средством правовой защиты граждан и организаций. Например, она может стать таковой при оспаривании законов и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления на предмет их соответствия конституционным правам граждан, в том числе принципам равенства прав и свобод человека и гражданина, справедливости, соблюдения других общечеловеческих ценностей и благ.

Более того, граждане и организации - потенциальные заявители, проживающие (находящиеся) в тех субъектах Федерации, в которых нет органов конституционного контроля, фактически ограничены в выборе эффективных средств правовой защиты, предоставляемых конституционной юстицией, по сравнению с теми гражданами и организациями, которые проживают (находятся) в субъектах страны, учредивших на своей территории конституционные (уставные) суды.

Поэтому в связи с изложенным полагаем, что сегодня весьма реальной и существенной проблемой является непосредственное учреждение и развитие конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и существует определённая объективная потребность в учреждении конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Федерации, принимая во внимание всю важность конституционно-правовой необходимости и юридического статуса этого судебного органа.

В ходе исследования нам удалось выделить основные, наиболее часто употребляемые формы участия прокуроров в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Федерации в соответствии с нормами регионального законодательства. Это: непосредственное обращение прокуроров с запросом в суд о проверке конституционности нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан; участие в заседаниях конституционного (уставного) суда с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам; выступление в качестве приглашённого лица; получение постановлений конституционного (уставного) суда; возможность (но не обязанность) вносить главе субъекта Федерации предложение о кандидатуре на должность судьи конституционного (уставного) суда и другие, не получившие ещё должного распространения формы.

К примеру, правом обращения в конституционный (уставной) суд наделены прокуроры в республиках Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, а также в Калининградской области*(7).

Правом участия в заседаниях суда прокуроры законодательно наделены в следующих республиках: Кабардино-Балкария, Коми, Дагестан, Северная Осетия-Алания и Татарстан. Так, согласно ст. 24 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" прокурор Республики вправе присутствовать на заседаниях Конституционного суда при рассмотрении любого дела.

Получение в обязательном порядке прокурором постановлений конституционного (уставного) суда предусмотрено законами следующих субъектов Федерации: республик Марий Эл, Татарстан, Тыва, Калининградской области, г. Санкт-Петербурга.

К категориям дел, право на участие в рассмотрении которых предоставлено прокурору, относятся: о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации нормативных правовых актов субъекта Федерации, органов местного самоуправления; о толковании конституции (устава) субъекта Федерации; о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации не вступивших в силу международных соглашений и (или) межрегиональных договоров (соглашений) субъекта Федерации; о конституционности законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина; о соответствии вопроса, выносимого на региональный референдум, а также порядка реализации инициативы проведения референдума субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации.

Однако, несмотря на то, что отмеченные права прокуроров, как правило, не ограничиваются какими-либо условиями, они пока редко их используют. В основном это обусловлено: недостаточной правовой регламентацией процессуального статуса прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве; отсутствием чёткой правовой позиции Генеральной прокуратуры РФ по оценке актуальности создания самих судов и участия в судопроизводстве прокуроров; отсутствием показателей учёта и анализа прокурорской практики в этой сфере; недостатками методического обеспечения и некоторыми другими обстоятельствами.

В связи с этим считаем необходимым в Законе о прокуратуре закрепить норму о том, что в конституциях (уставах) субъектов Федерации прокурорам субъектов может предоставляться право на обращение с запросами в конституционные (уставные) суды. Этим будет устранено противоречие с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая предусматривает наделение прокуроров полномочиями только на основании федерального закона.

Важной составляющей деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации является также степень реализации их решений (постановлений). Но анализ показал, что действенный механизм реализации решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в России пока не создан.

Решению этой задачи должно способствовать определение и утверждение процесса исполнения решений органов конституционной юстиции. Для чего, прежде всего, необходимо законодательное закрепление применения мер конституционной ответственности к государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам за нарушение обязанности по приведению в субъектах Федерации законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Эффективность деятельности конституционного (уставного) суда во многом предопределяется кругом субъектов, обладающих правом обращения в суд. В ныне действующих региональных законах в этом вопросе есть существенные различия. Они предопределяются конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, структурой законодательного (представительного) органа, численностью и составом депутатского корпуса, системой организации власти и управления на уровне районов и городов, наличием некоторых специфических институтов в республиках, краях и областях (например, уполномоченных по правам человека) и др. Но практика показывает, что там, где депутаты индивидуально наделены правом обращения в суд, а также такое право имеет прокурор субъекта Федерации, а при конкретном нормоконтроле - граждане, интенсивность работы судов наиболее высока.

В связи с этим целесообразно, на наш взгляд, в законах о конституционных и уставных судах, а при необходимости и в конституциях (уставах) регионов предусмотреть широкий круг субъектов обращения в названные суды по делам абстрактного нормоконтроля, а также право граждан и их объединений обращаться с жалобой о проверке конституционности регионального закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле. Реализация этой рекомендации позволит найти конституционным (уставным) судам достаточную площадку для самостоятельной деятельности.

Изучение решений конституционных (уставных) судов показало, что основную категорию дел составляют жалобы граждан и их объединений на нарушения конституционных прав и свобод, большая часть из которых касается вопросов социальной защиты. Люди чаще всего обращаются в суд за защитой своих прав в сфере здравоохранения, образования, культуры, оказания социальных и других видов услуг.

В связи с этим интересен опыт прокуроров Республики Карелия, Свердловской области по взаимодействию с органами конституционной юстиции. Так, по заявлению прокурора Республики Карелия в Конституционном суде были рассмотрены дела о соответствии Конституции Республики положений законов республики "Об образовании", "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Как видим, расширение взаимодействия органов прокуратуры и конституционного контроля в субъектах Федерации способно оказать существенную помощь в укреплении законности и защите прав и свобод человека и гражданина.

Заслуживающим внимания является заключённое в прошлом году Соглашение между прокуратурой Республики Марий Эл и судебным органом конституционного контроля республики. Цель этого документа - сотрудничество и взаимодействие в совместной защите конституционных прав и свобод граждан, в том числе посредством конституционного правосудия, информационный обмен о нарушениях в этой сфере правоотношений и принятых в связи с ними мерах. Соглашением определены формы сотрудничества, направленные на эффективную реализацию полномочий по осуществлению контроля и надзора за исполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина*(8).

В прокуратуре Чеченской Республики создана межведомственная рабочая группа по реализации положений федерального законодательства, приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов Республики и участию в региональном правотворчестве. В эту группу входят представители органов государственной власти, в том числе представитель Конституционного суда Чеченской Республики.

Проводя анализ организации прокурорской деятельности в сфере конституционного (уставного) судопроизводства, следует согласиться с позицией профессора А. Винокурова, что приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" не содержит указаний на необходимость защиты конституционных прав и свобод граждан средствами конституционной (уставной) юстиции, а это необходимо*(9). Полагаем, что такая норма будет эффективной при одновременном возложении персональной ответственности за правильную организацию этой работы лично на прокуроров субъектов Федерации с регулярным представлением в Генеральную прокуратуру РФ соответствующих отчётов. Кроме того, следовало бы в статистическую отчётность органов прокуратуры включить раздел "Участие прокуроров в конституционном (уставном) судопроизводстве", содержащий количественные и качественные показатели, по итогам работы за год прокуратур субъектов Федерации отражать в докладах сведения об участии прокуроров в конституционном (уставном) судопроизводстве, а также готовить обзоры принятых решений конституционных (уставных) судов для их анализа в Генеральной прокуратуре РФ.

Подводя итог изложенному, обозначим ещё несколько предложений, высказанных в ходе заседания "круглого стола", в том числе судьями конституционных (уставных) судов Кабардино-Балкарской Республики, Калининградской, Свердловской областей, г. Санкт-Петербурга, представителями прокуратур Республик Ингушетия, Марий Эл, Северная Осетия-Алания, где созданы и работают конституционные и уставные суды.

Создание конституционных (уставных) судов необходимо для завершения процесса построения полной системы ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) в субъектах Федерации, а также создания механизма контроля за соответствием федеральному законодательству принимаемых в субъектах Федерации законов и иных нормативных правовых актов.

В связи с этим целесообразно также отработать механизм использования возможностей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по укреплению законности регионального правотворчества. Для этого необходима реализация следующих мер:

- создание во всех субъектах Федерации конституционных (уставных) судов;

- закрепление в законодательных актах о конституционных (уставных) судах права прокурора на обращение в них с целью отмены незаконных правовых актов субъектов Федерации;

- придание решениям всех конституционных (уставных) судов обязательного характера.

Помимо этого, поскольку организация и деятельность прокуратуры, согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ, отнесены к исключительной компетенции РФ, на федеральном уровне должны быть определены полномочия прокуроров по обращению в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.

Далее. В условиях, когда вопрос об учреждении конституционного (уставного) суда в субъекте Федерации оставлен на усмотрение регионального законодателя, включение в конституцию (устав) субъекта Федерации положений о создании института конституционных (уставных) судов является правомерным и необходимым условием для их реальной деятельности в соответствующем регионе. Поэтому неисполнение нормативных требований этих региональных актов органами власти субъектов Федерации, полагаем, служит достаточным основанием для адекватного прокурорского реагирования. Более того, ситуация, когда региональные законы о конституционных (уставных) судах приняты, но они не создаются, также является основанием для вмешательства прокуратуры.

Изложенное предопределяет и необходимость проведения системных теоретико-прикладных исследований по вопросам участия органов прокуратуры в конституционном (уставном) судопроизводстве. Очевидно, что недостаточное знание форм, методов, пределов такого сотрудничества неизбежно влечёт снижение уровня такого взаимодействия.

Было также рекомендовано считать необходимым рассматривать обозначенные проблемы в процессе профессиональной переподготовки и повышения квалификации прокурорских работников в Санкт-Петербургском и Иркутском юридических институтах, на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры РФ, а также включить в программу подготовки студентов Академии Генеральной прокуратуры РФ, институтов прокуратуры Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Саратовской государственной юридической академии, Уральской государственной юридической академии специальный курс по рассмотренным вопросам.

В. Бессарабов,

заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Законность", N 10, октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Доронина О.Н. Защита основных прав и свобод человека и гражданина в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Юридические записки. Вып. 14: Единое правовое пространство России: Материальные и процессуальные проблемы обеспечения и защиты. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2001, с. 17.

*(2) См.: Кряжков В.А. Прокурор Красноярского края против Законодательного Собрания. - Российская юстиция, 2001, N 10, с. 48-52.

*(3) См.: Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов-н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006, с. 577.

*(4) См.: Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения. - Российская юстиция, 2000, N 4, с. 3.

*(5) См.: Цалиев А., Качмазов О. Правозащитная функция органов конституционной юстиции и прокуратуры. - Законность, 2010, N 7, с. 12.

*(6) См., напр.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999, с. 199; Боброва В.К. Конституционно-правовые основы образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Материалы научно-практического семинара. Казань, 2002, с. 84-92; Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления). - Конституционное и муниципальное право, 2007, N 14, с. 19-21.

*(7) Ранее действовавший Закон Республики Дагестан от 7 мая 1996 г. N 5 "О Конституционном суде Республики Дагестан" также предусматривал полномочие прокурора обращаться в Конституционный суд.

*(8) См.: http://рrос.gov12.ru/newsline-detail.htm&news_id=3235&.

*(9) См.: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве. - Законодательство и экономика, 2007, N 1, с. 15.