Знакомьтесь: госпрограмма (Т.Ю. Антропова, "Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2013 г.)

Знакомьтесь: госпрограмма

Переход к программному принципу является центральным элементом бюджетной реформы на современном этапе, и он затронет деятельность всех бюджетных учреждений.*(1) Федеральный бюджет 2014 года будет сформирован на программной основе. Региональные и муниципальные власти тоже получили право формировать бюджеты на следующий год по программному принципу. Для лучшего понимания сути предстоящих преобразований рассмотрим, что такое госпрограмма.

Преобразование федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90% непрограммных расходов) в преимущественно программный началось в 2010 году. Существующие федеральные целевые программы (ФЦП) представляли собой комплекс мероприятий (производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и т.д.), увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления. Мероприятия обеспечивали эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны, а также инновационное развитие экономики. ФЦП были направлены на достижение конкретных целей.

Данное обстоятельство делало их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов. Необходимо было создать сложную и объемную структуру из целей этих программ. А для покрытия всех расходов бюджета таких ФЦП требовалось в десять раз больше - около 600.

Для формирования программного бюджета разработали новый инструмент - государственную (муниципальную) программу (госпрограмму), представляющую собой систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Конечная цель государственной программы по сравнению с целью ФЦП более глобальна, временной период ее действия шире, масштаб мероприятий и используемых ресурсов значительнее.

Федеральный закон от 07.05.2013 N 104-ФЗ внес изменения в БК РФ в части формирования программно-целевого бюджета - так, поправки в ст. 179 БК РФ исключают понятие "долгосрочная целевая программа" и вводят новое понятие - "государственные и муниципальные программы" (госпрограммы).

Впервые определение государственной программы в ее современном значении было дано в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года*(2). Позже понятие было уточнено Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ".

Государственная (муниципальная) программа - это документ, определяющий:

- цели и задачи государственной политики в определенной сфере;

- способы достижения и решения этих целей и задач;

- примерные объемы используемых финансовых ресурсов.

Формирование госпрограммы

Объектом управления государственной (муниципальной) программы является сфера социально-экономического развития или безопасности (например, культура, здравоохранение, образование).

При формировании госпрограммы проводится анализ проблем каждой сферы для выявления наиболее актуальных. Кроме того, анализируется потенциал развития данной сферы и существующие ограничения, состояние сферы сопоставляется с состоянием аналогичной сферы в ведущих странах. На основании полученных данных формируется прогноз развития сферы.

Разберем данный алгоритм на примере госпрограммы "Развитие физической культуры и спорта"*(3) (далее - "Спортивное развитие").

Анализ развития сферы обозначил, в частности, следующие проблемы: низкая мотивация граждан к систематическим занятиям спортом, ведению здорового образа жизни, невысокая доступность спортивной инфраструктуры, особенно для лиц с ограниченными возможностями, неудовлетворительное качество физкультурно-оздоровительных услуг. В числе факторов, имеющих положительный потенциал для развития, были названы успехи российских спортсменов, усовершенствованная законодательная и материально-техническая база, традиции физкультурного движения и т.д. Было указано, что спортивная сфера - это наиболее рентабельная отрасль в мировой экономике.

К сведению. Проблема социально-экономического развития - противоречие между желаемым и текущим (действительным) состоянием сферы реализации государственной программы.

При составлении госпрограммы анализируются приоритеты государственной политики в данной сфере. Эти приоритеты определяются в концепции долгосрочного социального экономического развития РФ, основных направлениях деятельности Правительства РФ на среднесрочный период, посланиях Президента РФ Федеральному собранию, долгосрочных и среднесрочных стратегиях развития отдельных отраслей, иных стратегических документах, утвержденных Президентом РФ или Правительством РФ.

Приоритеты государственной политики в сфере физической культуры и спорта, например, определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года*(4). Концепция предусматривает создание условий для ведения гражданами здорового образа жизни, развития массового спорта и повышения конкурентоспособности российского спорта на международной спортивной арене.

Цели государственной программы должны соответствовать приоритетам политики, которую государство проводит в данной сфере. По сути, цели должны отражать конечные результаты реализации этой программы. Госпрограмма включает и задачи, которые определяют конечный результат реализации совокупности взаимосвязанных мероприятий или осуществления государственных функций в рамках достижения цели (целей) реализации государственной программы. Иными словами, цели указывают на то, чего нужно достичь, задачи - на то, что для этого нужно сделать.

Какова же цель рассматриваемой нами госпрограммы "Спортивное развитие"? Таких целей три:

- создание условий, обеспечивающих гражданам возможность систематически заниматься физкультурой и спортом;

- повышение конкурентоспособности российского спорта на международной спортивной арене;

- успешное проведение в РФ крупнейших международных спортивных соревнований.

Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:

- повышение мотивации граждан к регулярным занятиям физкультурой и спортом, ведению здорового образа жизни;

- обеспечение успешного выступления российских спортсменов на крупнейших международных спортивных соревнованиях и совершенствование системы подготовки спортивного резерва;

- развитие инфраструктуры физической культуры и спорта, в том числе для лиц с ограниченными возможностями;

- проведение на высоком организационном уровне крупнейших международных спортивных мероприятий;

- обеспечение эффективного использования в постсоревновательный период спортивных объектов Универсиады и Олимпиады.

Что указывается в госпрограмме

Основные параметры государственной программы - это ее цели, задачи, ключевые мероприятия, показатели (индикаторы), конечные результаты реализации госпрограммы, сроки их достижения, объем ресурсов в разрезе основных мероприятий, необходимый для достижения целей. Эти параметры указываются в паспорте госпрограммы.

Госпрограмма включает и текстовую часть, содержащую развернутую информацию по следующим разделам:

- общая характеристика сферы реализации;

- приоритеты государственной политики;

- цели, задачи и показатели (индикаторы) целей и задач;

- основные результаты, сроки и этапы;

- характеристика целей программы и основных мероприятий;

- характеристика мер госрегулирования (в том числе план нормотворчества);

- прогноз сводных показателей государственных заданий;

- характеристика основных мероприятий, реализуемых субъектами РФ;

- информация об участии организаций и государственных внебюджетных фондов;

- обоснование объема финансовых ресурсов;

- анализ рисков реализации;

- методика оценки эффективности.

Составляющие госпрограммы

Госпрограмма включает федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие ведомственные целевые программы (ВЦП) и основные мероприятия.

Подпрограмма - это комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, выделенный исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы. Подпрограмма является неотъемлемой частью госпрограммы и формируется с учетом согласованности основных параметров подпрограммы и госпрограммы. Так, рассматриваемая нами программа "Спортивное развитие" включает следующие подпрограммы:

1) "Развитие физической культуры и массового спорта";

2) "Развитие спорта высших достижений и системы подготовки спортивного резерва";

3) "Подготовка и проведение чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедераций ФИФА 2017 года в Российской Федерации";

4) "Управление развитием отрасли физической культуры и спорта".

Перечисленные подпрограммы по своему характеру являются "координирующими" для выполнения каждой отдельной задачи.

В состав рассматриваемой госпрограммы также входит целевая программа "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы"*(5). Обратите внимание: целевые программы являются не составляющими, а инструментами госпрограммы. Реализация госпрограммы предполагает выполнение мероприятий федеральной целевой программы.

Подпрограммы и целевые программы формируют единую функциональную основу для достижения предусмотренных госпрограммой показателей.

Так, решение задачи по обеспечению успешного выступления российских спортсменов на крупнейших международных спортивных соревнованиях и совершенствованию системы подготовки спортивного резерва достигается путем реализации мероприятий, предусмотренных:

- подпрограммой 1;

- подпрограммой 2, призванной повысить число граждан, систематически занимающихся физкультурой и спортом, что приведет к увеличению количества учащихся спортшкол и спортучреждений, осуществляющих подготовку спортивного резерва;

- подпрограммой 4, направленной на улучшение кадрового обеспечения физкультуры и спорта; повышение эффективности научно-методического и информационно-аналитического обеспечения подготовки спортсменов; развитие международного спортивного сотрудничества с международными спортивными организациями;

- федеральной целевой программой в части развития инфраструктуры спорта высших достижений.

Каждая подпрограмма имеет структуру описания, схожую с основной госпрограммой: включает паспорт и текстовую часть.

Функциональную основу для достижения целей, предусмотренных подпрограммой, формируют ведомственные целевые программы и основные мероприятия подпрограммы. Основное мероприятие - это комплекс взаимосвязанных мероприятий (действий, направленных на решение соответствующей задачи), характеризуемый значимым вкладом в достижение целей подпрограммы.

Рассмотрим взаимодействие данных составляющих на примере госпрограммы "Спортивное развитие". Так, реализацией основных мероприятий подпрограммы 1 "Развитие физической культуры и массового спорта" решается задача по созданию условий, обеспечивающих гражданам возможности систематически заниматься физкультурой, спортом и вести здоровый образ жизни.

Одно из основных мероприятий, включенных в указанную подпрограмму, называется "Совершенствование спортивной инфраструктуры и материально-технической базы для занятий физической культурой и массовым спортом". Оно состоит из нескольких мероприятий, таких, как:

- оснащение физкультурно-оздоровительных объектов спортивно-технологическим оборудованием;

- реализация мер по расширению сети физкультурно-спортивных сооружений и объектов;

- разработка технических регламентов, стандартов, правил сертификации услуг;

- разработка нормативов материально-технического оснащения занятий по физкультуре в образовательных учреждениях;

- развитие системы лизинга оборудования, инвентаря и материалов.

Участники госпрограммы

Участников госпрограммы можно разделить на две категории: ответственный исполнитель и соисполнители.

Ответственный исполнитель - это федеральный орган исполнительной власти, определенный ответственным и обладающий необходимыми полномочиями. Ответственность органа определена в Перечне государственных программ Российской Федерации*(6), полномочия установлены Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации*(7).

Ответственный исполнитель обеспечивает координацию деятельности участников госпрограммы. Еще одна важная функция ответственного исполнителя - общественное обсуждение проекта госпрограммы, в том числе с привлечением Общественной палаты, общественных советов, созданных при федеральных органах исполнительной власти, научных и иных заинтересованных организаций.

Соисполнители государственной программы - это федеральные органы исполнительной власти, участвующие в разработке, реализации и оценке эффективности государственной программы и определенные в качестве соисполнителей государственной программы в Перечне государственных программ Российской Федерации.

Структура государственной программы

Госпрограмма (ответственный исполнитель)

                            |

         /------------------+-------------------------------------------------\

/---------------------------------------------------------\          /----------------\

|  Подпрограмма 1 |  Подпрограмма 2   |   Подпрограмма n  |          |     ФЦП        |

\---------------------------------------------------------/          | (госзаказчик-  |

                            |                                        |  координатор)  |

      /---------------------+--------------------------------\       \----------------/

  /-------\    /-------\  /-------\  /-------------\ /-------------\ /----------------\

  | ВЦП 1 |    | ВЦП 2 |  | ВЦП m |  |  Основное   | |  Основное   | |  Подпрограммы  |

  |       |    |       |  |       |  |мероприятие 1| |мероприятие r| |                |

  \-------/    \-------/  \-------/  \-------------/ \-------------/ \----------------/

                              /-------------\    /-------------\      /---------------\

                              |Мероприятие 1|    |Мероприятие k|      |  Мероприятия  |

                              \-------------/    \-------------/      | (госзаказчик) |

                                                                      \---------------/

Так, ответственным исполнителем госпрограммы "Спортивное развитие" назначен Минспорт, соисполнители (в программе они названы участниками) - Минздрав, Минкомсвязь, Минобрнауки, МВД, Минрегион.

Обратите внимание на этот важный и обязательный элемент госпрограммы - межведомственное взаимодействие. Для решения задач, поставленных госпрограммой, необходимо согласованное взаимодействие всех соисполнителей.

Рассмотрим межведомственное взаимодействие на примере реализации одного из основных мероприятий подпрограммы 1 госпрограммы "Спортивное развитие", которое называется "Меры по развитию студенческого спорта". Указанное основное мероприятие невозможно без участия Минобрнауки - оно должно оказать содействие по созданию и расширению сети спортивных клубов на базе образовательных учреждений, созданию студенческих спортивных лиг, организации и проведению всероссийских спортивных соревнований и других спортивных мероприятий среди студентов, а также популяризации студенческого спорта среди населения. Вы видите, что Минобрнауки выступает здесь в качестве соисполнителя, ответственный исполнитель - Минспорт.

Инструменты госуправления

Принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер государственного регулирования в сфере реализации программы, мер правового регулирования (вплоть до перечня необходимых нормативно-правовых актов).

Для достижения поставленных целей в государственных программах используются все инструменты госуправления:

- бюджетное финансирование;

- меры государственного регулирования (такие, как предоставление налоговых льгот, регулирование цен и тарифов, предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, реструктуризация задолженности, лицензирование деятельности и т.п.);

- механизмы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, организациями иных организационно-правовых форм, гражданами (например, механизм взаимодействия для государственных и муниципальных учреждений - это выдача государственных (муниципальных) заданий, финансовое обеспечение, контроль за исполнением).

В долгосрочной целевой и ведомственной целевой программах к обязательным инструментам относится только бюджетное финансирование.

Финансирование госпрограмм

Поскольку достижение любых целей требует материальных затрат, при составлении госпрограммы учитывается и этот фактор. Правительство РФ определяет объем расходов федерального бюджета на реализацию госпрограммы на долгосрочную перспективу. Так, на госпрограмму "Развитие здравоохранения" в 2014 году выделено 351,5 млрд. руб., "Развитие образования" - 404 млрд. руб., "Развитие культуры и туризма" - 101,1 млрд. руб., "Спортивное развитие" - 62,2 млрд. руб.

В качестве финансового обеспечения основных мероприятий подпрограмм могут быть предусмотрены субсидии или субвенции из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в случае если госпрограмма направлена на достижение целей и решение задач по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Оценка эффективности госпрограммы

По сути, каждая из задач как госпрограммы, так и подпрограмм имеет достаточно общее определение. Они - вектор развития. Для оценки того, выполнена задача или нет, в госпрограммы включены целевые индикаторы (в чем измеряется эффективность выполнения задачи) и ожидаемые результаты (в чем выражается эта эффективность). Например, доля граждан РФ, систематически занимающихся физкультурой и спортом, в общей численности населения - это индикатор (показатель) задачи, которая звучит так: повышение мотивации граждан к регулярным занятиям физкультурой и спортом, ведению здорового образа жизни. А вот увеличение этой доли в общей численности населения с 20,6% в 2011 году до 40% к 2020 году - это уже контрольный показатель, отражающий эффективность выполнения данной задачи и, как следствие, госпрограммы.

Оценка эффективности госпрограммы проходит на основе анализа:

- степени достижения целей и решения задач подпрограмм и госпрограммы в целом;

- степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;

- степени реализации мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

Минэкономразвития проводит мониторинг реализации госпрограмм. По результатам мониторинга Минэкономразвития готовит предложения о сокращении или перераспределении между участниками госпрограммы на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации как госпрограммы в целом, так и отдельных ее мероприятий.

Информация по госпрограммам

С информацией по действующим госпрограммам можно ознакомиться на официальном портале государственных программ РФ (http://www.gosprogrammy.gov.ru/Main/Start).

Перечень из 41 госпрограммы сгруппирован по пяти разделам: "Новое качество жизни", "Инновационное развитие и модернизация экономики", "Обеспечение национальной безопасности", "Сбалансированное региональное развитие", "Эффективное государство".

Для бюджетных учреждений наиболее значимы следующие программы:

- в разделе "Новое качество жизни" - "Развитие здравоохранения", "Развитие образования", "Спортивное развитие", "Развитие культуры и туризма";

- в разделе "Инновационное развитие и модернизация экономики" - "Развитие науки и технологий", "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности", "Информационное общество", "Энергоэффективность и развитие энергетики".

Т.Ю. Антропова,

главный редактор журнала

"Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Более подробно о переходе к программному принципу и о том, как он отразится на деятельности бюджетных учреждений, рассказано в статье Д.В. Жигалова "Как программный бюджет повлияет на жизнь учреждений?", N 11, 12, 2013).

*(2) Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р.

*(3) Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 20.03.2013 N 402-р.

*(4) Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р.

*(5) Утверждена Постановлением Правительства РФ от 11.01.2006 N 7.

*(6) Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р.

*(7) Утвержден Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588.