С Новым годом - с особым противопожарным режимом! (Я.Ю. Королева, "Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2013 г.)

С Новым годом - с особым противопожарным режимом!

Новогодние и рождественские праздники - повод для введения особого противопожарного режима. Штрафы за нарушение требований пожарной безопасности в этот период значительно выше. Руководителю учреждения стоит не забывать об этом и быть готовым к проверкам.

Что такое особый противопожарный режим?

Особый противопожарный режим может устанавливаться в случае повышения пожарной опасности (ст. 30 Закона о пожарной безопасности*(1)). Новогодние праздники с многочисленными фейерверками и бенгальскими огнями, запускаемыми и зажигаемыми не всегда трезвыми людьми, как правило, увеличивают статистику возгораний в разы. Поэтому часто органы государственной власти или органы местного самоуправления вводят особый противопожарный режим на своих территориях. В период действия особого противопожарного режима на данных территориях устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности. Требования закрепляются нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности. Единых дополнительных требований по установлению особого противопожарного режима нет, они варьируются в зависимости от специфики на той или иной территории. Требования могут предусматривать привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер и т.д.

Как правило, требования можно разделить на контролирующие и предупреждающие. К контролирующим относятся всевозможные проверки соблюдения требований пожарной безопасности. Спектр предупреждающих мер шире - это может быть и согласование сценариев мероприятий, и запрет на применение пиротехники в определенных местах, налаживание системы оповещения, обеспечение исправности противопожарного оборудования, разъяснительная работа с населением (размещение наглядной агитации, проведение встреч, публикация информации в СМИ, организация конкурсов и т.д.)*(2).

Приведем для наглядности некоторые положения Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 10.12.2009 N 1423 "Об установлении особого противопожарного режима".

Запрещается применение пиротехнических изделий и огневых эффектов в зданиях при проведении массовых мероприятий, а также на открытых территориях без согласования с ГУ МВД, ГУ МЧС. Всем руководителям организаций рекомендовано провести противопожарные инструктажи работников, дополнительные практические занятия, комплекс пожарно-профилактических мероприятий, привести в исправное состояние гидранты и огнетушители. ГУ МЧС рекомендовано, в частности, усилить осуществление пожарного надзора.

Санкции за нарушение особого противопожарного режима

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности регламентирована ст. 20.4 КоАП РФ.

Основополагающими законодательными актами в области пожарной безопасности являются:

- Закон о пожарной безопасности (определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в РФ);

- Правила противопожарного режима в РФ*(3) (содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов для обеспечения пожарной безопасности);

- Закон о добровольной пожарной охране*(4) (устанавливает правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, права и гарантии деятельности общественных объединений пожарной охраны и добровольных пожарных, регулирует отношения добровольной пожарной охраны с органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами);

- Технический регламент о требованиях пожарной безопасности*(5) (устанавливает основные положения технического регулирования в указанной сфере и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции).

Согласно п. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, нарушение требований пожарной безопасности влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 000 до 1 500 руб., на должностных лиц - от 6 000 до 15 000 руб., на юридических лиц - от 150 000 до 200 000 руб.

Однако если те же действия совершены в условиях особого противопожарного режима, штрафы уже серьезнее: на граждан в размере от 2 000 до 4 000 руб., на должностных лиц - от 15 000 до 30 000 руб., на юридических лиц - от 400 000 до 500 000 руб. (п. 2 ст. 20.4 КоАП РФ).

Кроме того, в п. 3 ст. 20.4 КоАП РФ выделено положение о нарушении требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения. Данное нарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 000 до 3 000 руб., на должностных лиц - от 6 000 до 15 000 руб., на юридических лиц - от 150 000 до 200 000 руб.

Также внимание уделено нарушению требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях либо системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений. Согласно п. 4 ст. 20.4 КоАП РФ, данные нарушения влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 000 до 4 000 руб., на должностных лиц - от 15 000 до 20 000 руб., на юридических лиц - от 150 000 до 200 000 руб.

К сведению. Планируя корпоративный вечер на территории учреждения, следует поинтересоваться, не было ли на этот счет запрещающего ведомственного приказа. Например, приказ департамента здравоохранения г. Москвы*(6) вводил запрет на новогодние гуляния - 2010 в подведомственных учреждениях.

Рассмотрим судебную практику, посвященную предновогодней противопожарной тематике.

Кто старое помянет, или Длящееся правонарушение

Может ли инспектор дважды оштрафовать бюджетное учреждение за одно нарушение правил пожарной безопасности?

Если нарушение было выявлено до начала действия противопожарного режима, а затем в период его действия, какие штрафные санкции ждут нарушителя - обычные или более строгие?

Для ответов на эти вопросы проанализируем Постановление ФАС УО от 22.10.2012 N Ф09-9416/12 по делу N А47-2395/2012.

Предыстория

В соответствии с постановлением областного правительства*(7) на территории Оренбургской области был установлен особый противопожарный режим. На основании распоряжения органа государственного контроля в период действия противопожарного режима была проведена плановая выездная проверка бюджетного учреждения. В ходе проверки было выявлено, что на некоторых этажах здания отсутствуют двери с устройствами для самозакрывания и уплотнениями в притворах, отделяющие поэтажные коридоры от лестничной клетки; на окнах первого и второго этажей здания установлены глухие металлические решетки; предел огнестойкости несущих элементов лестничных марша и площадки между первым и вторым этажом ниже установленного; отсутствует второй эвакуационный выход со второго этажа; в помещениях технического этажа расположена мастерская, допускается хранение горючих материалов и веществ.

По результатам проверки были составлены акт и протокол об административном правонарушении. Поскольку нарушение требований пожарной безопасности было совершено в условиях особого противопожарного режима, бюджетное учреждение оштрафовали на сумму 450 000 руб., квалифицировав нарушение по ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ.

Решение арбитражного суда

Не согласившись с указанным постановлением инспекции, учреждение обратилось с заявлением в арбитражный суд, сославшись на то, что все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм пожарной безопасности были приняты. Однако отсутствие надлежащего финансирования не позволило бюджетному учреждению выполнить надлежащим образом все требования пожарной безопасности. При этом бюджетное учреждение неоднократно обращалось с письменными запросами к своему учредителю о выделении ассигнований на проведение противопожарных мероприятий.

Министерство здравоохранения Оренбургской области, выступившее в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя, отметило, что нарушения, выявленные в ходе проверки, не могут считаться совершенными в период действия особого противопожарного режима, установленного на период новогодних и рождественских праздников 2011/2012 года. Дело в том, что административным органом уже проводилась проверка бюджетного учреждения в 2009 году, и тогда тоже были выявлены нарушения, указанные в акте, составленном 30.12.2011 при последней проверке.

Данные нарушения были квалифицированы не по ч. 2, а по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ. За нарушения по данной статье сумма штрафа для юридических лиц ниже - от 150 000 до 200 000 руб.

Суд учел данное обстоятельство. Кроме того, суд посчитал, что при вынесении постановления не выяснен надлежащим образом вопрос о вине бюджетного учреждения. Однако виновность лица в совершении административного правонарушения подлежит обязательному выяснению (ч. 3 ст. 26.1 КоАП РФ). Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ).

Если будет установлено, что юридическое лицо имело возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению, лицо будет признано виновным (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Суд отметил: из оспариваемого постановления не следует, что вопрос о наличии вины бюджетного учреждения в совершении вменяемого ему административного правонарушения исследовался административным органом. В обжалуемом постановлении не было указано, в чем конкретно состоит вина бюджетного учреждения, привлекаемого к административной ответственности, а это является нарушением положений ст. 29.10 КоАП РФ. А между тем если рассматривается дело об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, то обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (ч. 4 ст. 210 АПК РФ). Иными словами, по мнению суда, контролирующий орган должен был убедительно объяснить необходимость привлечения именно бюджетного учреждения к административной ответственности.

Примечание. Юридическое лицо может быть признано невиновным, если будет установлено, что оно не имело возможности для соблюдения правил и норм.

Суд решил, что оспариваемое постановление ограничено установлением объективной стороны правонарушения и не содержит описания и характеристик виновности бюджетного учреждения, вина учреждения не выяснена, субъективная сторона состава правонарушения административным органом не установлена. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о недоказанности материалами дела вины бюджетного учреждения в совершении выявленных нарушений.

При вынесении решения суд также учел, что учреждение финансируется за счет средств бюджета. При этом заявителем направлялось письмо в адрес министерства здравоохранения и социального развития Оренбургской области с просьбой о выделении дополнительных средств для устранений нарушений правил пожарной безопасности, однако дополнительные средства не были выделены.

Суд требования бюджетного учреждения удовлетворил, постановление пожарного инспектора признал незаконным и отменил. Суд исходил, в частности, из неправильной квалификации выявленного правонарушения, а также из недоказанности вины во вменяемом бюджетному учреждению правонарушении (Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 28.06.2012 по делу N А47-2395/2012).

Позиция ФАС УО

Не согласившись с данным решением, главное управление МЧС по Оренбургской области подало кассационную жалобу в ФАС УО. ФАС УО Постановлением от 22.10.2012 N Ф09-9416/12 решение предыдущей судебной инстанции отменил.

Суд указал, что руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использование не по назначению; незамедлительно сообщать в пожарную охрану о возникших пожарах, неисправностях имеющихся систем и средств противопожарной защиты, об изменении состояния дорог и проездов (ст. 37 Закона о пожарной безопасности).

За нарушение требований пожарной безопасности ответственность несут, в частности, собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций (ст. 38 Закона о пожарной безопасности).

Постановление по делу об административной ответственности при нарушении законодательства РФ о пожарной безопасности не может быть вынесено по истечении года со дня совершения административного правонарушения; при длящемся административном правонарушении такой срок начинает исчисляться со дня обнаружения правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ). В соответствии с п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ N 2*(8) при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда уполномоченное должностное лицо выявило факт совершения этого правонарушения. Днем обнаружения совершенного бюджетным учреждением правонарушения является 30.12.2011 (дата выявления и фиксации административного правонарушения).

Аналогичные нарушения бюджетным учреждением правил пожарной безопасности были обнаружены проверяющими органами и ранее - в 2009 году. Тогда учреждение уже было привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ. На этом основании предшествующие суды пришли к выводу, что нарушение правил пожарной безопасности является длящимся, и следовательно, временем обнаружения правонарушения будет считаться день, когда контролирующим органам впервые стало известно о допущенных бюджетным учреждением нарушениях, - а это было в 2009 году.

Однако, по мнению ФАС УО, привлечение бюджетного учреждения к административной ответственности за правонарушения, выявленные в 2012 году, не может рассматриваться как привлечение к ответственности дважды за одни и те же административные правонарушения. Позиция суда такова: при повторном выявлении совершения лицом длящегося правонарушения срок давности привлечения этого лица к административной ответственности исчисляется с момента последнего обнаружения административного правонарушения и его фиксации независимо от количества установленных фактов совершения длящегося административного правонарушения.

Таким образом, вновь обнаружив 30.12.2011 правонарушение, проверяющие органы правомерно привлекли бюджетное учреждение к административной ответственности.

Вина юридического лица должна быть установлена и доказана административным органом при вынесении постановления. Суд может проверить законность постановления о привлечении к административной ответственности. Однако при проверке суд не должен подменять административный орган в вопросе об определении вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ и ст. 210 АПК РФ). Наличие (отсутствие) события правонарушения и виновность лица в совершении правонарушения относятся к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении (ст. 26.1 КоАП РФ). Если решение административного органа о привлечении к административной ответственности оспаривается в суде, то, как говорилось выше, этот административный орган обязан доказать обстоятельства, послужившие основанием для привлечения к административной ответственности (ч. 4 ст. 210 АПК РФ).

По данному вопросу имеются разъяснения ВАС, указывающие, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе о правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу. Объяснения могут касаться в том числе отсутствия возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, принятия мер по их соблюдению. Суд отметил, что выявленные в ходе предновогодней проверки нарушения и их причины отражены в протоколе, в постановлении о назначении административного наказания. Суд посчитал, что в данных документах подробно изложены обстоятельства, указывающие на вину учреждения как лица, привлекаемого к ответственности.

Судебная инстанция сделала вывод, что бюджетное учреждение не представило убедительных доказательств, свидетельствующих о принятии учреждением всех зависящих от него мер по соблюдению требований пожарной безопасности. Ненадлежащее финансирование учреждения, по мнению суда, не могло служить основанием для неисполнения публичной обязанности по соблюдению правил пожарной безопасности, поскольку данные нарушения создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан.

В итоге позиция ФАС УО такова: фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, судами предыдущих инстанций установлены полно, однако вывод о недоказанности проверяющими органами вины учреждения не соответствует имеющимся в деле доказательствам. Административное наказание бюджетному учреждению было признано верным.

Не делай добра, или Неправильная квалификация нарушений

Можно ли отменить постановление о привлечении к административной ответственности, если нарушение было неправильно квалифицировано? Рассмотрим Постановление ФАС УО от 24.05.2010 N Ф09-3290/10-С1 по делу N А50-1703/2010.

Предыстория

Эта почти рождественская история произошла в 2010 году. На бюджетное учреждение был наложен штраф по результатам противопожарной проверки. Учреждение, не согласившись с выводами контролеров, подало в суд и выиграло дело из-за ошибки, которую допустила проверяющая организация. Контролеры не учли, что на территории области действовал противопожарный режим, и наложили на бюджетников минимальный штраф 10 000 руб.*(9) по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Муниципальное учреждение здравоохранения (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела государственного пожарного надзора (далее - отдел) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Позиция судебных органов

Решением суда заявленное требование удовлетворено. Постановление отдела признано незаконным и отменено. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда, а также Постановлением ФАС УО от 24.05.2010 N Ф09-3290/10-С1 решение суда оставлено без изменения.

Факты эксплуатации учреждением помещений с нарушением правил пожарной безопасности подтвердились актом проверки, протоколом об административном правонарушении и заявителем не оспаривались. Однако именно заявитель указал на неправильную квалификацию нарушения и применение более мягкой меры административного наказания.

В кассационной жалобе отдел просил отменить судебные акты, удовлетворяющие требование учреждения. На момент проверки учреждения действовал противопожарный режим, однако контролирующие органы посчитали, что постановление о введении особого противопожарного режима носит рекомендательный характер, то есть является необязательным для исполнения, и не приняли его во внимание при составлении протокола. Именно поэтому совершенное учреждением нарушение было квалифицированно не по ч. 2, а по более мягкой ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

К сведению. В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, будет принято решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

Однако судебные инстанции согласились с доводом, что выявленные нарушения не могут быть квалифицированы по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ: помещения учреждения эксплуатировались с нарушением требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима. Неправильная квалификация административным органом выявленного правонарушения стала достаточным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ (п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10).

Я.Ю. Королева,

эксперт журнала

"Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

*(2) Для примера можно ознакомиться с требованиями особого противопожарного режима, утв. распоряжением префектуры ЮВАО г. Москвы от 04.10.2013 N 956 "Об усилении пожарной безопасности в Юго-Восточном административном округе города Москвы в осенне-зимний период 2013/2014 г.".

*(3) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме".

*(4) Федеральный закон от 06.05.2011 N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране".

*(5) Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ.

*(6) Приказ департамента здравоохранения г. Москвы от 21.12.2009 N 1697 "О результатах проведенных в декабре текущего года проверок комплексной безопасности лечебно-профилактических учреждений департамента здравоохранения города Москвы".

*(7) Постановление Правительства Оренбургской области от 21.12.2011 N 1232-п "О мерах по обеспечению пожарной безопасности в период новогодних и рождественских праздников 2011/2012 г.".

*(8) Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

*(9) Размер штрафа указан на 2010 год, в последней редакции КоАП РФ штрафы значительно выше.