Общие положения о введении контрактной системы (Л. Ларцева, "Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2013 г.)

Общие положения о введении контрактной системы

С 2014 года вступает в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). Как известно, этот нормативный документ заменит Закон N 94-ФЗ*(1). Этой статьей мы открываем в журнале новую рубрику, посвященную правилам и особенностям применения Закона N 44-ФЗ, в ней мы представим общие положения о введении контрактной системы и расскажем об основных отличиях Закона N 44-ФЗ от Закона N 94-ФЗ.

Действующий на сегодняшний день Закон N 94-ФЗ посвящен непосредственному порядку размещения заказов: подготовка закупочной документации, отбор исполнителей (поставщиков), заключение контрактов (договоров) и т.д. При этом в нем не содержатся (либо лишь частично затрагиваются) такие положения, как планирование и обоснование закупок, обеспечение исполнения контрактов, контроль осуществляемых закупок.

В новом законе такие недочеты устранены. С принятием Закона N 44-ФЗ вводятся:

- система планирования, нормирования и обоснования закупок;

- единая информационная система в сфере закупок;

- общие принципы и методы для определения начальной (максимальной) цены контракта;

- контрактные службы, контрактные управляющие;

- дополнительные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

- многоуровневая система контроля закупок;

- мониторинг и аудит в сфере закупок;

- прочие новшества.

Под контрактной системой в сфере закупок понимается совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, когда использование такой единой информационной системы не предусмотрено Законом N 44-ФЗ), в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. В целях применения данного понятия к участникам контрактной системы относятся: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок (п. 1 ст. 3 Закона N 44-ФЗ).

Контрактная система в сфере закупок строится на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Далее приведем сравнительную таблицу, из которой видно, будет ли распространяться Закон N 44-ФЗ на те же государственные (муниципальные) учреждения, которые в настоящее время обязаны применять Закон N 94-ФЗ.

Тип государственного (муниципального) учреждения	Закон N 94-ФЗ	Закон N 44-ФЗ
Казенное учреждение	Распространяется в полной мере	Распространяется в полной мере
Бюджетное учреждение	Распространяется в полной мере	Применяется в отношении закупок, осуществляемых за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ. Кроме того, бюджетные учреждения также обязаны применять Закон N 44-ФЗ при осуществлении закупок, производимых за счет иных средств, если в отношении таких закупок ими не принято решение о применении Федерального закона N 223-ФЗ*
Автономное учреждение	Применяется при размещении заказа в рамках исполнения полномочий, переданных от государственных органов (органов местного самоуправления)**	Применяется исключительно при осуществлении закупок за счет бюджетных средств, предоставленных на осуществление: капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной)собственности; полномочий, полученных от государственных органов (органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления) на безвозмездной основе на основании договоров (соглашений)
* Бюджетные учреждения вправе принять решение об осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и разработанным положением о закупках (при условии, что такое положение размещено до начала года в единой информационной системе) в отношении закупок, производимых (п. 1, 2, 3 ст. 15 Закона N 44-ФЗ): - за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в установленном Правительством РФ порядке, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное; - за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию); - в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц (соисполнителей) для поставки товара (выполнения работы, оказания услуги), необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения. ** В данном случае имеются в виду полномочия по осуществлению вложений в объекты капитального строительства, а также по исполнению публичных обязательств.

Стоит отметить, что в целях нормального функционирования и применения Закона N 44-ФЗ должны быть разработаны и введены многочисленные подзаконные нормативные акты. В связи с тем, что на сегодняшний день принята и планируется к принятию до конца 2013 года лишь часть таких актов, законодательством предусмотрено постепенное (с 2015, 2016 года) введение некоторых положений Закона N 44-ФЗ.

Планирование, нормирование и обоснование закупок

Планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов графиков.

Нельзя сказать, что для заказчиков составление таких планов является абсолютным новшеством. В частности, п. 7 ст. 16 Закона N 94-ФЗ предусматривается формирование казенными и бюджетными учреждениями планов-графиков. Их форма и порядок размещения на официальном сайте утверждены совместным Приказом Минэкономразвития РФ и Казначейства РФ N 761/20н*(2).

В соответствии со ст. 17, 21 Закона N 44-ФЗ казенные и бюджетные учреждения будут составлять не только планы-графики, но и планы закупок. В чем их разница, рассмотрим в таблице:

Предмет сравнения	План закупок	План-график
Срок действия	Составляется на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, то есть на три года	Составляется на финансовый год
Информация, включаемая в планы	Содержит обобщающую информацию об осуществлении предполагаемых закупок в течение трех лет, в частности:	Содержит конкретный перечень закупок товаров (работ, услуг) на финансовый год и является основанием для осуществления закупок. В план-график включается следующая информация в отношении каждой закупки:
	- идентификационный код закупки	- идентификационный код закупки
	- цель осуществления закупки	-
	- наименование объекта (объектов) закупки и описание такого объекта (объектов) закупки, а также объем закупаемых товара, работы или услуги	- наименование и описание объекта закупки с указанием характеристик такого объекта
		- количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги
	- сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок	- планируемые сроки, периодичность поставки товара (выполнения работы или оказания услуги)
	- объем финансового обеспечения для осуществления закупки	- начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
		- размер аванса (если предусмотрена выплата аванса), этапы оплаты (если исполнение контракта и его оплата предусмотрены поэтапно)
	- обоснование закупки	- обоснование закупки
	информация о закупках товаров (работ, услуг), которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить (выполнить, оказать) только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации	дополнительные требования к участникам закупки (при наличии таких требований) и обоснование таких требований
		способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа
	информация об обязательном общественном обсуждении закупки товара (работы или услуги)	-
		- дата начала закупки
		- информация о размере предоставляемых обеспечения соответствующей заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта
		- информация о банковском сопровождении контракта
Возможность внесения изменений	Подлежит изменению при необходимости	Подлежит изменению в случае внесения изменения в план закупок, а также в иных случаях, предусмотренных Законом N 44-ФЗ

Планы-графики составляются в соответствии с планами закупок. Формирование планов закупок и планов-графиков предусмотрено Законом N 44-ФЗ начиная с 2015 года. В 2014 году будут действовать планы-графики, составленные в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ и Казначейства РФ N 761/20н.

К сведению. Напомним, что автономные учреждения в целях планирования закупок формируют планы закупок товаров (работ, услуг) в соответствии с правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 N 932.

Нормирование закупок заключается в установлении требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. В качестве таких требований подразумеваются требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров (работ, услуг), позволяющие обеспечить государственные (муниципальные) нужды, но не приводящие к закупкам товаров (работ, услуг), которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством РФ (ст. 19 Закона N 44-ФЗ).

Общие правила нормирования закупок устанавливаются Правительством РФ, в соответствии с которыми разрабатываются правила нормирования в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд.

Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству РФ и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок (п. 1 ст. 18 Закона N 44-ФЗ).

При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки и установленных требований к закупаемым заказчиком товару (работе, услуге) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. При формировании плана-графика обоснованию подлежат:

- начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта;

- способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

Порядок обоснования закупок и форма такого обоснования устанавливаются Правительством РФ (п. 7 ст. 18 Закона N 44-ФЗ).

Обоснованность осуществления закупок оценивается в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок в соответствии с Законом N 44-ФЗ. По результатам мониторинга, аудита и контроля закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной (п. 5, 6 ст. 18 Закона N 44-ФЗ).

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)

Напомним, что в настоящее время Закон N 94-ФЗ предусматривает следующие конкурентные способы размещения заказа:

а) конкурс (открытый и закрытый);

б) аукцион (открытый (аукцион в электронной форме) и закрытый);

в) запрос котировок.

Согласно Закону N 44-ФЗ к названным способам добавятся следующие способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей):

Новые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
Наименование	Правила применения
Конкурс с ограниченным участием	Под конкурсом с ограниченным участием понимается конкурс, победитель которого определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор (ст. 56 Закона N 44-ФЗ). Проведение конкурса с ограниченным участием применяется в случаях: - если поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. Перечень таких случаев устанавливается Правительством РФ; - выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов; - выполнения работ (оказания услуг), связанных с необходимостью допуска подрядчиков (исполнителей) к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда. Различают открытый и закрытый конкурс с ограниченным участием
Двухэтапный конкурс	Под двухэтапным конкурсом понимается конкурс, победителем которого признается участник двухэтапного конкурса, принявший участие в проведении обоих этапов такого конкурса (в том числе прошедший предквалификационный отбор на первом этапе в случае установления дополнительных требований к участникам такого конкурса) и предложивший лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа такого конкурса (ст. 57 Закона N 44-ФЗ). Заказчик вправе провести двухэтапный конкурс при одновременном соблюдении следующих условий: - конкурс проводится для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности); - для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки. Различают открытый и закрытый двухэтапный конкурс
Запрос предложений	Под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), победителем которого признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товаре (работе, услуге) (ст. 83 Закона N 44-ФЗ). Заказчик вправе осуществлять закупку путем проведения запроса предложений в случаях: - заключения договора энергоснабжения или договора купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии; - заключения федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленными Правительством РФ правилами контракта с иностранной организацией на лечение гражданина РФ за пределами территории РФ; - заключения контракта на оказание преподавательских услуг, а также услуг экскурсовода (гида) физическими лицами; - осуществления закупок дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ, торговыми представительствами РФ, официальными представительствами РФ при международных организациях и иными заказчиками, осуществляющими свою деятельность за пределами территории РФ, для обеспечения такой деятельности в случае, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 15 млн. руб.; - осуществления закупки товара (работы, услуги), являющихся предметом контракта, расторжение которого осуществлено заказчиком на основании одностороннего отказа от исполнения контракта. Если до расторжения контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) частично исполнил обязательства, предусмотренные контрактом, при заключении нового контракта количество поставляемого товара (объем выполняемой работы, оказываемой услуги) должно быть уменьшено с учетом количества поставленного товара (объема выполненной работы, оказанной услуги) по расторгаемому контракту, а цена контракта должна быть уменьшена пропорционально количеству поставленного товара (объему выполненной работы, оказанной услуги); - признания повторного конкурса, электронного аукциона несостоявшимися в соответствии с п. 4 ст. 55, п. 4 ст. 71 Закона N 44-ФЗ; - осуществления закупок изделий народных художественных промыслов, образцы которых зарегистрированы в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти; - иных случаях, предусмотренных п. 2 ст. 83 Закона N 44-ФЗ

К неконкурентному способу определения поставщиков (способу размещения заказа) и Закон N 94-ФЗ, и Закон N 44-ФЗ относят способ закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Стоит отметить, что по сравнению с Законом N 94-ФЗ в новом законе сокращены случаи заключения контрактов у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Контрактные службы, контрактные управляющие

В соответствии с п. 1 ст. 38 Закона N 44-ФЗ учреждения-заказчики, совокупный годовой объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн. руб., создают контрактные службы (при этом создание специального структурного подразделения не является обязательным).

В случае если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает указанного значения и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (далее - контрактный управляющий) (п. 2 ст. 38 Закона N 44-ФЗ).

Контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют следующие функции и полномочия:

- разрабатывают план закупок, осуществляют подготовку изменений для внесения в план закупок, размещают в единой информационной системе план закупок и внесенные в него изменения;

- разрабатывают план-график, осуществляют подготовку изменений для внесения в план-график, размещают в единой информационной системе план-график и внесенные в него изменения;

- осуществляют подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, подготовку и направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами;

- обеспечивают осуществление закупок, в том числе заключение контрактов;

- участвуют в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществляют подготовку материалов для выполнения претензионной работы;

- организуют в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров (работ, услуг), определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

- осуществляют иные полномочия, предусмотренные Законом N 44-ФЗ.

Стоит отметить, что работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

Учитывая вышесказанное, в целях перехода на контрактную систему в сфере закупок учреждениям-заказчикам нужно проверить уровень квалификации лиц, ответственных за проведение закупок, и при необходимости направить их на повышение квалификации по программам дополнительного профессионального образования в сфере закупок. Такие разъяснения приведены в Письме Минэкономразвития РФ от 23.09.2013 N Д28и-1070.

От редакции. В следующем номере журнала мы продолжим знакомить вас с положениями Закона N 44-ФЗ.

Л. Ларцева,

редактор журнала "Учреждения культуры и искусства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

*(2) Приказ Минэкономразвития РФ N 761, Казначейства РФ N 20н от 27.12.2011 "Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков".