Экономическое измерение права (С.Б. Нанба, "Адвокат", N 12, декабрь 2013 г.)

Экономическое измерение права

В статье С.Б. Нанба рассмотрены некоторые проблемы совершенствования оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации. Проведен анализ нормативных правовых актов в данной сфере на федеральном и региональном уровнях. Выявляется актуальность применения процедуры оценки регулирующего воздействия в рамках межгосударственных объединений, в судебной практике. Даны предложения по совершенствованию сложившего порядка проведения оценки регулирующего воздействия.

Вопрос определения качества и эффективности действия правовых норм представляет особую актуальность в настоящее время. Назрела необходимость в выявлении и оценке возможных последствий действия нормативных правовых актов. Все большая роль в определении эффективности действия норм права отводится экономическим показателям.

В последние десятилетия интенсивно развиваются теории регуляции, институциональной экономики, экономического анализа права и другие, позволяющие обнаружить сложные взаимосвязи этих явлений. С точки зрения экономической теории нормативные правовые акты оцениваются с позиций экономической эффективности. Выделяются различные критерии данной оценки: критерий эффективности по Парето*(1), критерий Калдора-Хикса, критерий максимизации богатства, критерий Ролза*(2).

Существенным шагом на пути повышения качества правового регулирования с точки зрения определения экономической эффективности права стало внедрение в России системы оценки регулирующего воздействия. Учитывая то обстоятельство, что Россия находится на первоначальном этапе развития методологии оценки регулирующего воздействия, представляется необходимым изучение и обобщение опыта зарубежных государств в указанной сфере. Следует отметить, что в практике отдельных стран деятельность по изучению, контролю или оценке эффективности национального законодательства именуется по-разному. Несмотря на имеющиеся различия, в большинстве случаев речь идет о системе оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц различных органов власти, институтов гражданского общества. Так, процедура оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов предусмотрена на конституционном уровне во Франции*(3) (l'evaluation des politiques publiques et aux etudes d'impact). Применение данной процедуры позволяет рассматривать возможные варианты применения права и предвидеть различные последствия: экономические, социальные, финансовые, в отношении окружающей среды. В случае несоответствия Парламент Франции может отказать в обсуждении законопроектов. Контролирующий орган в сфере оценки регулирующего воздействия рассматривает вопросы содержания проекта нормативного акта и осуществляет возможные расчеты, устанавливает способы расчетов. В свою очередь, Счетная палата может проводить собственную экспертизу и предоставлять ее результат в Парламент. Во Франции развитие оценки регулирующего воздействия связывают с улучшением качества законодательства, уменьшением объема законодательных актов и активным участием граждан в разработке норм права. И с этой целью правила рассмотрения законопроекта в рамках оценки регулирующего воздействия предполагают включение в отчет, предоставляемый комиссиями по законопроекту, замечания пользователей сети Интернет об изучаемом законопроекте.

В зарубежном законодательстве отсутствуют общие для всех государств методики, которые применялись бы для проведения оценки регулирующего воздействия. Методика проведения этой процедуры значительно различается в государствах и зависит от тех целей, на которые направлено проведение рассматриваемой процедуры. В Российской Федерации целью оценки регулирующего воздействия является выявление положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, а также способствующих возникновению необоснованных расходов как субъектов предпринимательской деятельности, так и бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Современный этап развития оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации характеризуется активной законодательной деятельностью ее субъектов в данном направлении. Это обусловлено установленной необходимостью закрепления процедуры оценки регулирующего воздействия и экспертизы действующих нормативных правовых актов в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления*(4). 

Во многих субъектах РФ приняты соответствующие акты по внедрению процедуры оценки регулирующего воздействия. Сферой распространения рассматриваемой процедуры является предпринимательская и инвестиционная деятельность*(5). Вместе с тем действуют акты, распространяющие процедуру оценки регулирующего воздействия на действующие нормативные правовые акты, а также проекты нормативных правовых актов деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций*(6). 

В действующем законодательстве предлагается проводить оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ и затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и переданных полномочий органам государственной власти субъектов РФ. Исходя из конституционно-правовой природы совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов указанная оценка регулирующего воздействия должна осуществляться по общим установленным показателям. Утвержденные Министерством экономического развития РФ Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ не имеют обязательного характера для субъектов РФ*(7). Следует обратить внимание, что в законодательстве не разделены сами понятия "оценка регулирующего воздействия" и "экспертиза действующих нормативных правовых актов в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности"*(8), что на практике может привести к различным подходам в законодательном закреплении проведения указанных процедур. Также надо учитывать, что оценка регулирующего воздействия может проводиться как в отношении проектов нормативных правовых актов, так и применительно к действующим нормативным правовым актам.

Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ предусматривают оценку регулирующего воздействия не только экономических последствий действия нормативных правовых актов, но также социальных и экологических. К числу социальных отнесены: воздействие на человеческий капитал, права человека, тендерное равенство, уровень и качество занятости, социальное неравенство и бедность, здоровье, безопасность (включая уровень преступности), культуру*(9). Однако проведение оценки регулирующего воздействия в отношении нормативных правовых актов, регулирующих вопросы человеческого капитала, равенства, биоразнообразия не предусмотрено федеральным законодательством. В данном случае целесообразно исходить из унифицированных как на федеральном, так и на региональном уровнях стандартов внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия, распространяющиеся на установленную сферу отношений. Особенно это важно на первоначальных этапах внедрения данной процедуры в субъектах РФ. Тем более что в настоящее время указывается на недостаток квалификации, нехватку ресурсов и иные проблемы, возникающие с внедрением данной процедуры.

Следует обратить особое внимание, что в случае невозможности оценить количественные показатели целесообразно указать на возможную проблему. В связи с этим уместно сослаться на один из документов Организации экономического сотрудничества и развития, где говорится, что "самым важным вкладом АРВ (анализа регулирующего воздействия) в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование сделанных гипотез"*(10). 

Вместе с тем, внедряя институт оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ, следует учитывать специфику российского государства. Поскольку Россия является федеративным государством, то политика обеспечения эффективного законодательства должна осуществляться одновременно на двух уровнях: на федеральном и региональном. Проекты нормативных правовых актов следует направлять в органы государственной власти субъектов РФ. Министерство экономического развития РФ с 2011 г. учитывает мнение субъектов РФ при подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия. В этих целях министерством составляется основной и дополнительный перечень субъектов РФ, привлекаемых к проведению публичных консультаций. Основной перечень формируется на основании рейтингов (оценок) региональных программ проведения административной реформы, региональных программ развития конкуренции, а также с учетом количества зарегистрированных субъектов предпринимательской деятельности*(11). Данный перечень включает в себя только девятнадцать субъектов РФ. Однако формирование данного перечня с учетом перечисленных критериев представляется с юридической точки зрения необоснованным. Исходя из конституционного принципа равноправия субъектов консультации должны проводиться на территории всего государства. Конституция РФ, определяя в статье 5 статус субъектов РФ, исходит из относящегося к основам конституционного строя положения о равноправии всех субъектов Федерации. При этом в части 5 указанной статьи Конституции РФ особо подчеркнуто, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Конституционный Суд РФ разъяснил, что равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти выражается в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации*(12). 

Вместе с тем возможно определение перечня субъектов РФ для проведения публичных консультаций в целях оценки регулирующего воздействия в зависимости от сферы правоотношений, регулируемой нормативным правовым актом. Например, если проект нормативного правового акта касается отношений в социальной и экологической сферах, то публичные консультации следует проводить с органами государственной власти всех субъектов РФ. Однако, при этом, возможно учитывать специфику отдельных сфер. Например, особые экономические зоны, представляющие собой часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Соответственно публичные консультации в данном случае будут осуществляться лишь с определенными субъектами РФ.

Оценка регулирующего воздействия приобретает все большую актуальность также в связи с формированием новых форм межгосударственной экономической интеграции. Рассматриваемая процедура внедрена в отдельных странах, входящих в межгосударственные объединения, членом которых является Российская Федерация. К их числу относятся, например: ЕврАзЭС, Таможенный Союз, СНГ, группа быстроразвивающихся стран БРИКС. Так, на федеральном уровне принято постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". Осуществляется активное взаимодействие Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России и Департамента развития предпринимательской деятельности Евразийской экономической комиссии, предполагающее информационное взаимодействие. Кроме того, в рамках разработки технических регламентов Таможенного союза действует институт публичного обсуждения, координируемый Евразийской экономической комиссией*(13). 

К настоящему времени процедуру оценки регулирующего воздействия прошли проекты регламентов, разработанные в рамках Таможенного союза, что позволило выявить в них положения, вводящие необоснованные административные барьеры. К их числу относятся проекты технических регламентов Таможенного союза "О безопасности мебельной продукции", "Об информировании потребителя об энергетической эффективности электрических энергопотребляющих устройств", "О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе"*(14). 

Интересно отметить, что в значительной степени повышается статус заключения по итогам проведения оценки регулирующего воздействия. В соответствии с законодательным регулированием оценке регулирующего воздействия подлежат проекты актов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора); отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации; отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения; отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства*(15). Проекты актов по указанным вопросам вносятся в Правительство РФ с заключением об оценке регулирующего воздействия, подготовленным Министерством экономического развития РФ.

Судебная практика демонстрирует указания на заключения Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия при вынесении постановлений. Так, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд г. Санкт-Петербурга в постановлении от 6 июня 2013 г. по делу N А56-2543/2013 указал, что суд первой инстанции правомерно сослался на пункт 2 Заключения Министерства экономического развития РФ от 1 октября 2010 года N 210 "Об оценке регулирующего воздействия на приказ Министерства транспорта Российской Федерации "Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств".

Немаловажным элементом проведения оценки регулирующего воздействия является правовой мониторинг, позволяющий оценить соответствие последствий нормативного регулирования его целям, заложенным при принятии правового предписания, а также качество процедур оценки регулирующего воздействия, проведенных на стадии разработки и принятия нормативных правовых актов. Институт правового мониторинга можно использовать при оценивании последствий реализации нормативных правовых актов, что позволит повысить их качество и эффективность государственного и муниципального управления.

Библиография

Эффективность законодательства в экономической сфере / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М., 2010.

Правовой мониторинг: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. - М.: Юриспруденция, 2009.

С.Б. Нанба,

старший научный сотрудник отдела конституционного права

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ,

кандидат юридических наук

"Адвокат", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Диаграмма Парето применяется для исследования проблем, связанных с дефектами, где дефект представляет собой результат действия целой группы причин, одна или две из которых выступают в качестве доминирующих. В системе контроля качества метод Парето используют для определения тех главных причин брака, которые ведут к самым существенным издержкам производства. Поскольку 80% издержек приходится только на 20% всех возможных причин, то именно на их поиске и сосредоточиваются все усилия.

*(2) См.: Эффективность законодательства в экономической сфере / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010. С. 133.

*(3) LOI organique N 2009-403 du 15 avril 2009 relative a l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution(1) //http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=094867CF0F5B71B 961BBC2ADBD5BFC47.tpdjo06v_3?cidTexte=JORFTEXT000020521873&categorieLien= id.

*(4) Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // Российская газета. 09.05.2012.

*(5) Например, постановление Правительства Астраханской области от 25.10.2012 N 460-П "О Положении о проведении оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов Астраханской области в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности" // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. N 49. 01.11.2012; постановление Правительства Тюменской области от 01.04.2013 N 100-п (ред. от 03.09.2013) "Об утверждении Порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности".

*(6) Постановление Правительства УР от 03.12.2012 N 526 "Об утверждении Порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия в Удмуртской Республике" // Официальный сайт Президента Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru. 12.12.2012.

*(7) Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 N 623 "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации".

*(8) Федеральный закон от 02.07.2013 N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" // Российская газета. N 148. 10.07.2013.

*(9) Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 N 623 "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2012. N 5.

*(10) См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М.: Юриспруденция, 2009. С. 86.

*(11) Информация приводится в соответствии с материалами официального сайта Министерства экономического развития РФ // http www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depRegulatingInfluence/doc201012 22_07.

*(12) Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 N 16-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 стать 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации".

*(13) http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/info/news/doc201212 28_02.

*(14) http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sectio ns/ria/result/?type_select=npa_reglament.

*(15) Пункт 60 (1) постановления Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 18.09.2013) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 08.06.2004.