Автономные учреждения в лесном хозяйстве (О.Е. Орлова, "Руководитель автономного учреждения", N 4, апрель 2014 г.)

Автономные учреждения в лесном хозяйстве

В настоящей статье представлен анализ работы АУ, занятых в лесном хозяйстве. Информационной базой для статьи послужили данные официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (bus.gov.ru), официального сайта Федерального агентства лесного хозяйства, сайтов отдельных лесхозов. Что представляет собой деятельность этих учреждений по выполнению государственного задания, а также приносящая доход деятельность?

Правовые основы ведения лесного хозяйства автономными учреждениями

Традиционной сферой деятельности АУ является оказание услуг населению, на что указывает перечень отраслей в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Однако специальная оговорка, содержащаяся в приведенной части закона, позволяет с помощью ссылок на смежное законодательство расширять сферу разрешенных видов деятельности АУ, что, например, сделано Лесным кодексом. Частью 2 его ст. 19 установлено, что мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов могут осуществляться государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями.

Законодательная база, регламентирующая ведение лесного хозяйства автономными учреждениями, состоит из следующих актов:

- Лесной кодекс;

- Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 N 1724-р;

- Государственная программа РФ "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 N 2593-р (далее - ГП "Развитие лесного хозяйства");

- Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Приказом Минпромторга РФ и Минсельхоза РФ от 31.10.2008 N 248/482; и др.

Государственное задание лесных хозяйств

Основная деятельность лесохозяйственных АУ состоит в защите лесов от пожаров, но не исчерпывается ею. Это видно из типичного перечня работ, выполняемых в рамках государственного задания:

- строительство и содержание лесных дорог;

- строительство, реконструкция и содержание посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в противопожарных мероприятиях;

- прокладка, прочистка, обновление лесных просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос и уход за ними;

- благоустройство зон отдыха;

- мониторинг пожарной безопасности;

- установка, размещение стендов и других указателей с информацией о мерах пожарной безопасности в лесах;

- тушение лесных пожаров;

- проведение противопожарной пропаганды;

- патрулирование в лесах;

- профилактика возникновения, локализация и ликвидация очагов вредных организмов (лесных вредителей и болезней лесов);

- воспроизводство лесов (выращивание и посадка сеянцев);

- санитарная рубка лесов.

Внебюджетная деятельность лесхозов

Прежде чем перечислить основные направления внебюджетной деятельности лесхозов, отметим, что лес для большого числа АУ, занятых в лесном хозяйстве, является (в стоимостном выражении) не дополнительным, а основным источником заработка. Лесхозы отличает чрезвычайно высокая доля внебюджетной деятельности (вплоть до 95%). Даже когда размер субсидии на выполнение государственного задания АУ весьма скромен (0,5-2 млн. руб.), она может дополняться выручкой от коммерческой деятельности в размере 8-40 млн. руб. Таким образом, типичное лесохозяйственное АУ - это среднее или крупное предприятие с высокой долей внебюджетной деятельности.

Основные виды производства (работ, услуг) лесхозов в рамках внебюджетной деятельности:

- лесоводство и лесозаготовки;

- деятельность лесопитомников;

- охота и разведение диких животных;

- растениеводство;

- рыболовство;

- производство пиломатериалов, распиловка и строгание древесины, производство деревянных конструкций и столярных изделий;

- сбор дикорастущих и недревесных лесопродуктов;

- выращивание сеянцев, деревьев и кустарников, предоставление услуг озеленения;

- розничная торговля топливом, газом, углем, древесным топливом, топливным торфом;

- организация перевозок грузов;

- предоставление туристических услуг;

- оптовая и розничная торговля цветами и другими растениями, семенами.

Материально-техническая база лесных хозяйств

Лесное хозяйство России может похвастаться весьма внушительной материально-технической базой в части техники и оборудования - от космических средств слежения до обычных средств пожаротушения. В зависимости от размера лесхоза на его обеспечении могут состоять авиация (самолеты, вертолеты), бульдозеры, тракторы, пожарные автомобили, другие мобильные средства пожаротушения.

В ГП "Развитие лесного хозяйства" поставлена задача внедрить новые средства обнаружения (средства визуального и инфракрасного мониторинга, беспилотные летательные аппараты) и тушения лесных пожаров (высоконапорные помпы, эффективные реагенты для тушения торфяных пожаров), а также технологии тушения (применение взрывчатых веществ, использование подземных источников водоснабжения, предварительная обработка лесных участков противопожарными реагентами, использование каркасных емкостей для перекачивания воды и др.).

Противопожарные мероприятия

В ГП "Развитие лесного хозяйства" отмечено, что ежегодные среднемноголетние темпы современного выбытия лесов составляют около 1 млн. га, из них около 800 тыс. га - за счет сплошных рубок, 200 тыс. га - за счет гибели от лесных пожаров, около 30 тыс. га - за счет гибели от вредных организмов. Ущерб от лесных пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов значительно превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. Ежегодно регистрируются десятки тысяч лесных пожаров (от 12 до 43 тыс. случаев), охватывающих значительные площади земель, покрытых лесной растительностью.

Примечание. Лесхозы отличает чрезвычайно высокая доля внебюджетной деятельности (вплоть до 95%). Даже когда размер субсидии весьма скромен (0,5-2 млн. руб.), выручка от коммерческой деятельности может составлять 8-40 млн. руб.

Главное направление деятельности лесхозов - это борьба с лесными пожарами, а также их профилактика. В настоящее время пожарная безопасность в лесах входит в компетенцию субъектов РФ, что означает усиление роли лесхозов на местах. Хотя дистанционное зондирование как одна из техник оперативного обнаружения пожаров получает все более широкое применение, это не умаляет роли лесничего. Определенную часть противопожарной работы не заменить никакими средствами автоматизации. Например, абсолютное большинство пожаров являются так называемыми низовыми*(1), при которых степень повреждения нельзя определить из космоса. Только визуальный осмотр поможет точно установить степень вреда, нанесенного пожаром, а также составить по результатам пожаров план санитарных рубок.

По разным оценкам в зависимости от региона человеческий фактор является причиной пожаров в 70-90% случаев. Поэтому на лесхозы возлагается задача противопожарной пропаганды, которая решается не только посредством размещения на подходах к лесам щитов и предупреждающих знаков, но и с помощью изменения отношения граждан к лесу. Речь в том числе идет о возвращении утраченной практики привлечения к посадке лесов учащихся школ и вузов либо (что более соответствует реалиям сегодняшнего дня) волонтеров.

Лесовосстановительная деятельность

Лесовосстановительная деятельность лесхозов заключается в уходе и надзоре за лесом, очистке лесов от захламления и загрязнения, санитарной рубке, борьбе с короедом и другими вредными насекомыми, высадке саженцев и сеянцев деревьев и кустарников.

Как указывается в ГП "Развитие лесного хозяйства", при сохранении существующих тенденций площадь очагов вредителей и болезней в лесах РФ к 2020 году может удвоиться и достичь 6-7 млн. га. В последний десятилетний период устойчиво снижаются объемы выращивания посадочного материала для лесокультурного производства (с 1,8 млрд. штук в 2000 году до 0,9 млрд. штук в 2010 году). Ситуация в области обеспечения воспроизводства лесов семенным и посадочным материалом в значительной мере усугубляется состоянием технологической инфраструктуры, техники и оборудования, разработанных (за редким исключением) в 60-70-х годах XX века. Очевидно, что без коренного изменения традиционных подходов к лесовосстановлению тенденция к дальнейшему ухудшению качества воспроизводимых лесов усилится.

Как и в других сферах народного хозяйства, перед лесной отраслью стоит задача интенсификации производства. Для выращивания посадочного материала создаются специальные лесные селекционно-семеноводческие центры. Основное их преимущество - это высокие технологии мирового уровня, которые предполагают инновационное современное оборудование по производству семян с улучшенными наследственными свойствами и выращиванием посадочного материала с закрытой корневой системой.

Несмотря на то, что в борьбе с лесными вредителями используются космические средства слежения, основная нагрузка здесь также лежит на лесничих. Из космоса можно заметить полностью пораженный короедом лес, когда листва и хвоя уже опали. Но только лесничий способен своевременно выявить при наземном обследовании возникшую проблему.

Добавим, что с лесовосстановлением непосредственно связано развитие производства биотоплива из низкотоварной древесины и отходов лесопиления для биоэнергетики.

Информационные технологии в лесном хозяйстве

С информационной системой дистанционного мониторинга ИСДМ-Рослесхоз работают не только специалисты ФБУ "Авиалесоохрана", на чьем вооружении она состоит, но и все другие учреждения, занятые охраной лесов, включая лесхозы. Основа системы - распределенный архив (база данных) мониторинга, доступ к которому осуществляется через систему геопорталов (информационных веб-серверов). Основу архива составляют оперативные данные зондирования Земли, которые принимаются в нескольких узлах информационной системы.

Система дистанционного мониторинга состоит из четырех блоков:

1) мониторинг пожарной безопасности;

2) лесопатологический мониторинг;

3) мониторинг лесопользования;

4) мониторинг лесовосстановления.

Примечание. При столь высокой доли внебюджетной деятельности организационно-правовая форма автономного учреждения является оптимальной для лесных хозяйств. С одной стороны, в рамках задания они заботятся о сохранении леса, с другой - как предприниматели извлекают доход, позволяющий неплохо существовать.

Картографический интерфейс системы позволяет определять конкретное положение термоточек на территории регионов. Кроме того, в составе ИСДМ-Рослесхоз есть подсистемы сбора и обработки данных о молниевых разрядах, а также метеоданных по всем действующим в стране метеостанциям. Благодаря этому можно прогнозировать пожарную опасность в лесах по условиям погоды.

Что же касается использования новых информационных технологий в рядовых лесхозах, АУ пока еще мало заявляют о себе в Интернете, поскольку в большей степени работают не с людьми, а с природой. Однако налицо тенденция к увеличению открытых способов взаимодействия со стороны лесхозов. Как было отмечено ранее, большинство лесных пожаров возникают по вине людей. Поэтому сегодня остро стоит задача повышения моральной ответственности населения путем его привлечения к защите леса. Современные средства связи позволяют формировать сообщества людей, неравнодушных к проблеме сохранения лесов.

В настоящее время с помощью действующих и создаваемых интернет-площадок, ориентированных на "лесное" сообщество, есть реальный шанс повысить "боеготовность" лесничих за счет поддержки рядовых граждан. Благодаря сайтам, форумам, социальным сетям можно быстро собрать волонтеров для тушения пожаров или массовой посадки деревьев. Лесничие вправе рассчитывать на помощь в самые острые моменты своей работы.

Показатели финансово-хозяйственной деятельности лесных хозяйств

На основании сведений, публикуемых на официальном сайте bus.gov.ru, можно составить профиль лесохозяйственного автономного учреждения. В нашей стране много средних АУ, размер субсидии на выполнение госзадания которых не превышает 2 млн. руб. (все показатели приводятся в расчете за год). При этом доходы от внебюджетной деятельности могут достигать 15-40 млн. руб. Таким образом, внебюджетная деятельность лесхозов нередко превышает основную в 10-20 раз и более. При такой структуре поступлений видно, что АУ полностью себя обеспечивает.

У крупных лесхозов структура бюджетных и внебюджетных доходов более сглаженная: например, на 100-300 млн. руб. поступлений от основной деятельности приходится 200-600 млн. руб. выручки от "внебюджета". Существуют также лесхозы (в том числе крупные), у которых предпринимательская деятельность развита мало, но назвать это типичным явлением нельзя. Среднемесячная зарплата по лесхозам колеблется от 10 до 20 тыс. руб., а в отдельных лесхозах превышает 25 тыс. руб.

Ранее*(2) автор отмечал, что отсутствие нормативов рисков предпринимательской деятельности может нести существенные угрозы тем АУ, у которых доля этой деятельности велика. Однако в отношении лесхозов данный риск несет скорее потенциальные выгоды, нежели потери. Лесное хозяйство не оторвано от земли, и потому прибыль получается не столько за счет других участников народного хозяйства, сколько за счет леса, который сам по себе является воспроизводящимся ресурсом. А забота о том, чтобы ресурс не был утрачен, находится в руках самих лесхозов, так как это их главная задача, поставленная в рамках государственного задания.

Что же касается потенциальных потребителей продукции и работ лесхозов, в случае ухудшения макроэкономической обстановки приток потребителей скорее будет увеличиваться, нежели сокращаться. Ведь лес может стать альтернативным источником топлива, продуктов питания и строительных материалов для тех, кто раньше его в этом качестве не рассматривал.

Заключение

Лесхозы представляют собой редкий пример ведения производственной деятельности АУ. По мнению автора, при столь высокой доли внебюджетной деятельности тип АУ является оптимальным для лесных хозяйств. Интересы сохранения лесных угодий не позволяют доверить заботу об их воспроизводстве арендаторам. Тот, кто пришел на время, вряд ли будет проявлять добросовестность в вопросах, которые не несут экономической выгоды*(3). По-настоящему заботиться о лесе может только истинный хозяин, который пришел навсегда, знает, когда и где рубить, сажать, как ухаживать за лесом и охранять его. Лесхозы, имеющие статус автономного учреждения, с одной стороны, в рамках задания учредителя заботятся о сохранении леса, а с другой - в качестве предпринимателя извлекают доход, позволяющий им неплохо существовать. Кроме того, лесхозы, обладая производственной базой, напрямую связанной с возобновляемым ресурсом, имеют высокие шансы на выживание, поскольку в случае негативного сценария развития экономического кризиса смогут обеспечить себя сами и вместе с тем удовлетворить внешний спрос на лесозаготовительную продукцию.

О.Е. Орлова,

эксперт журнала "Руководитель автономного учреждения"

"Руководитель автономного учреждения", N 4, апрель 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) При низовых пожарах горит подлесок, опавшие листья и хвоя, в то время как при верховом пожаре - кроны деревьев.

*(2) См. статью О.Е. Орловой "Источники финансирования деятельности АУ", N 3, 2014.

*(3) В ГП "Развитие лесного хозяйства" пассивное сопротивление юридических и физических лиц (в частности, арендаторов) требованиям лесного законодательства при использовании лесов, их охране, защите и воспроизводстве рассматривается как один из рисков реализации программы.