Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 103616-6 "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", внесенному депутатом Государственной Думы Е.А. Федоровым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 103616-6 "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", внесенному депутатом Государственной Думы Е.А. Федоровым

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 103616-6 предлагается дополнить часть 1 статьи 16 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ) ограничением на наличие у гражданского служащего зарегистрированного за пределами Российской Федерации права собственности на имущество, а также внести в действующую редакцию норму, устанавливающую возможность увольнения гражданского служащего с гражданской службы в случае отказа в срок, определенный руководителем государственного органа, от отчуждения указанного имущества.

В связи с этим следует отметить, что формирование концепции федерального законодательства, регулирующего контроль за наличием зарегистрированного за пределами Российской Федерации права собственности на имущество, а также за счетами (вкладами), наличными денежными средствами и ценностями в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, в целом завершено.

В соответствии с принятыми решениями на текущий момент установлен запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. В целях реализации соответствующего положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года принят Федеральный закон от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" устанавливающий запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации, их супругам и несовершеннолетним детям открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов на праве собственности. Данный запрет распространяется в том числе на лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или Генеральным прокурором Российской Федерации, должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, а также на супруг и несовершеннолетних детей этих лиц. Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 102-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", помимо прочих, были внесены соответствующие изменения в статью 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Также федеральным законом определена ответственность за несоблюдение вышеназванного запрета.

В соответствии с принятой концепцией в настоящее время установлены правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов ряда должностных лиц, расходов их супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу, определены категории лиц, за расходами которых осуществляется контроль, порядок осуществления такого контроля, а также механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. В частности федеральными законами от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" установлена обязанность для гражданских служащих и иных лиц представлять сведения о своих расходах, о расходах своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, касающихся приобретения земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), а также сведения об источниках получения расходуемых средств.

При этом данные федеральные законы не предусматривают ограничений на приобретение имущества, в том числе и зарегистрированного за пределами Российской Федерации, если его стоимость соотносится с полученными законным путем доходами семьи гражданского служащего или доходами семьи иного лица.

Что касается ограничения на наличие у гражданского служащего зарегистрированного за пределами Российской Федерации права собственности на имущество, то следует отметить, что выбранная модель правого регулирования в данной сфере также не запрещает приобретать имущество, зарегистрированное за пределами Российской Федерации, при условии, что его стоимость соотносится с полученными законным путем доходами семьи гражданского служащего или доходами семьи иного лица, обязанного декларировать расходы, а также при соблюдении установленных контрольных мер.

В частности, Федеральным законом N 79-ФЗ в числе таких мер, направленных на противодействие коррупции, установлена обязанность представления гражданами, претендующими на замещение должностей гражданской службы, включенных в соответствующие перечни, и гражданскими служащими, замещающими должности, включенные в соответствующие перечни, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. При этом указанная норма обязывает декларировать не только имущество, зарегистрированное на территории Российской Федерации, но и за ее пределами.

Законодательно закреплена и ответственность за несоблюдение указанных требований. Так, действующей редакцией части 1 статьи 16 Федерального закона N 79-ФЗ установлена норма об утрате представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции данным Федеральным законом и Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", что является основанием для увольнения с государственной гражданской службы.

Предлагаемое законопроектом ограничение на наличие у гражданского служащего зарегистрированного за пределами Российской Федерации права собственности на имущество не учитывает данные положения.

Необходимо также подчеркнуть, что установленные на текущий момент ограничения в отношении гражданских служащих, приняты с учетом коррупционных рисков в сфере их профессиональной служебной деятельности.

Так, обозначенная статьей 20 Федерального закона N 79-ФЗ, обязанность представлять представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи, распространяется не на всех претендентов на замещение должности гражданской службы и гражданских служащих, а исключительно на граждан, претендующих на замещение должности гражданской службы, а также на гражданских служащих, замещающих должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации. Утверждены указанные перечни Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557, а также актами руководителей федеральных государственных органов. Они включают в себя должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками, а исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает осуществление организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, выполнение контрольных и надзорных мероприятий, подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.), управление государственным имуществом, осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений, хранение и распределение материально-технических ресурсов и т.д.

Для лиц, замещающих должности гражданской службы не включенные в указанные перечни, проектируемая норма будет носить декларативный характер, поскольку контроль за соблюдением ограничения указанными лицами весьма затруднителен.

С учетом вышесказанного, по нашему мнению, внесение предлагаемых законопроектом изменений представляется нецелесообразным.

К тому же, установление такого ограничения как наличие зарегистрированного за пределами Российской Федерации права собственности может способствовать тому, что владение имуществом за пределами Российской Федерации будет осуществляться на иных правовых основаниях (аренда, в том числе с правом выкупа, безвозмездное пользование и т.д.)

Следует также отметить, что предлагаемый законопроектом механизм отчуждения имущества, находящегося за пределами Российской Федерации, не исключает возможности передачи указанного имущества близким родственникам, что в свою очередь не соответствует поставленным законопроектом целям.

Помимо того, в проектируемой норме о возложении на руководителя федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации полномочия по определению срока отчуждения имущества гражданского служащего может быть усмотрен один из факторов коррупциогенности по признаку неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, а также диспозитивности установления возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан.

Аналогичное утверждение в полной мере относится к положениям законопроекта, о том, что гражданские служащие в случае сохранения права собственности на имущество, зарегистрированное за пределами Российской Федерации, "могут быть уволены со службы в соответствии с законодательством Российской Федерации", поскольку они устанавливают возможность необоснованного применения и исключений из общих правил.

С учетом того, что принятая в настоящее время концепция федерального законодательства не запрещает приобретать имущество, зарегистрированное за пределами Российской Федерации, при условии выполнения установленных требований, и принимая во внимание определенные федеральным законодательством принципы борьбы с коррупцией, введенные для целого ряда должностных лиц обязательства, обозначенные правовые последствия нарушения норм о соблюдении данными лицами действующих в настоящее время запретов и ограничений, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает доработку проекта федерального закона N 103616-6 "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нецелесообразной, не поддерживает его концепцию и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев