Нарушения, допускаемые Росфиннадзором при проведении проверок (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2013 г.)

Нарушения, допускаемые Росфиннадзором при проведении проверок

В статье на основе анализа арбитражной практики мы рассмотрим отдельные нарушения Административного регламента N 75н*(1) и других документов, регламентирующих контрольную деятельность, допускаемые должностными лицами Росфиннадзора и его территориальных органов при проведении контрольных мероприятий.

Установление нереальных сроков для представления документов

В соответствии с п. 1 Положения о Росфиннадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278, Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом об аудиторской деятельности*(2).

Согласно ст. 268 БК РФ Росфиннадзор осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В силу п. 5.14.7 Положения о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.07.2005 N 89н (далее - Положение N 89н), п. 71, 82 и 87 Административного регламента N 75н должностные лица Росфиннадзора вправе запрашивать у должностных лиц проверяемой организации необходимые письменные объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), документы и заверенные копии документов, необходимые для проведения контрольных действий.

С этой целью должностные лица Росфиннадзора направляют требования о представлении необходимых документов. Однако при этом они нередко забывают, что акт должностного лица, содержащий законные требования, должен предусматривать реальные условия для его исполнения.

Так, в ходе ревизии финансово-хозяйственной деятельности Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - музей-заповедник) Территориальным управлением Росфиннадзора в Ярославской области направлено (далее - ТУ Росфиннадзора) требование, которым на заявителя возложена обязанность представить ревизионной группе документы за 2010, 2011, 2012 годы. Указанное требование вручено музею-заповеднику 06.04.2012. Из требования следует, что в срок до 11 часов 10.04.2012 заявителю следует направить ревизионной группе ТУ Росфиннадзора документы по 39 позициям, в том числе объяснения работников заявителя, должностные инструкции работников музея-заповедника, локальные правовые акты, лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011 годы, оборотные ведомости по основным средствам за 2011 год в разрезе счетов бюджетного учета, включая забалансовые счета, инвентарные карточки учета основных средств по недвижимому имуществу учреждения за 2010-2011 годы, перечень основных средств по состоянию на 01.03.2012, договоры о материальной ответственности на недвижимое и движимое имущество и иные бухгалтерские документы, проектно-сметную и изыскательскую документацию по модернизации и виртуализации локально-вычислительной сети по договору от 13.09.2010, и дополнительные документы, в том числе расчетно-платежные ведомости за 2010-2011 годы, трудовые договоры, бухгалтерские и иные документы.

При рассмотрении данного дела (Постановление ФАС ВВО от 08.02.2013 N А82-7182/2012) суды пришли к выводу о неисполнимости требования представить документы ввиду значительного объема истребованных документов и непродолжительного периода времени на их подготовку и представление.

Арбитры указали, что акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым. Заметим, что аналогичные выводы высказывались судами уже неоднократно (постановления ФАС ВВО от 08.02.2013 N А82-7068/2012, от 04.02.2013 N А82-7184/2012, от 04.02.2013 N А82-7064/2012 и др.).

Нарушения при привлечении к проверке экспертов

Контрольные мероприятия проводятся Росфиннадзором в соответствии с утвержденным планом деятельности. В силу п. 66 Административного регламента N 75н решение о назначении контрольного мероприятия оформляется приказом, в котором указываются наименование проверяемой организации, проверяемый период, тема контрольного мероприятия и основания для его проведения (план деятельности, обращение правоохранительного органа и т.д.), персональный состав ревизионной группы, включая (при необходимости) работников правового подразделения Росфиннадзора (территориального органа), срок проведения ревизии (проверки).

Согласно п. 68 Административного регламента N 75н при необходимости в случаях, требующих применения научных, технических или иных специальных знаний, для участия в ревизии (проверке) могут привлекаться специалисты научных и иных организаций.

Исходя из анализа данной нормы привлечение для участия в контрольном мероприятии специалистов научных и иных организаций должно быть оформлено приказом Росфиннадзора (его территориального органа). Отсутствие такого приказа является нарушением Административного регламента N 75н (Постановление ФАС ПО от 04.04.2013 N А12-19020/2012).

Наверное, наиболее распространенными случаями привлечения Росфиннадзором специалистов, обладающих специальными знаниями, являются проверки выполненных ремонтно-строительных и строительно-монтажных работ. При этом привлекаемые специалисты и организации не всегда имеют аккредитацию на проведение экспертизы. Так, в силу п. 11 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ, п. 30 Положения о составе разделов проектной документации и требований к их содержанию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (далее - Положение N 87), смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов, входит в состав проектной документации объектов капитального строительства. Сметная документация должна содержать сводку затрат, сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты (сметы), сметные расчеты на отдельные виды работ. В соответствии с ч. 12.2 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ в случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства осуществляется подготовка отдельных разделов проектной документации на основании задания застройщика или заказчика в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Согласно ст. 50 Градостроительного кодекса РФ негосударственная экспертиза проектной документации проводится юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы данного вида. В соответствии с п. 11 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ, п. 9, 28 Положения N 87 сметная документация является разделом проектной документации на объекты капитального строительства производственного и непроизводственного назначения. Таким образом, привлекаемые организации для проведения экспертизы проектно-сметной документации должны иметь соответствующую аккредитацию. При отсутствии такой аккредитации экспертные заключения не будут приняты судами в качестве надлежащих доказательств (Постановление ФАС ДВО от 22.01.2013 N А04-3368/2012).

Неправомерное приостановление контрольных мероприятий

Согласно п. 74 Административного регламента N 75н контрольное мероприятие может быть приостановлено в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение контрольного мероприятия.

Решение о приостановлении контрольного мероприятия принимает лицо, его назначившее, на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы. При этом в срок не позднее пяти рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении контрольного мероприятия лицо, принявшее такое решение, в обязательном порядке должно соблюсти два условия:

- письменно известить руководителя организации и (или) ее вышестоящий орган о приостановлении контрольного мероприятия;

- направить в проверяемую организацию и (или) ее вышестоящий орган письменное предписание о восстановлении бухгалтерского (бюджетного) учета или об устранении выявленных нарушений в бухгалтерском (бюджетном) учете либо устранении иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение контрольного мероприятия.

Таким образом, контрольное мероприятие приостанавливается исключительно при наличии обстоятельств, устранение которых зависит непосредственно от проверяемого учреждения, при этом в обязательном порядке должно быть направлено предписание о восстановлении бухгалтерского (бюджетного) учета или об устранении выявленных нарушений в бухгалтерском (бюджетном) учете либо устранении иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение контрольного мероприятия.

Приостановление же контрольных мероприятий по обстоятельствам, не связанным с отсутствием или неудовлетворительным состоянием бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при отсутствии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение контрольного мероприятия, устранение которых должно осуществляться проверяемой организацией, является нарушением Административного регламента N 75н.

Отсутствие ссылок на нормы, которые были нарушены

Результаты контрольного мероприятия, в том числе проведенного в форме встречной проверки, должны быть оформлены актом в двух экземплярах (при проведении контрольного мероприятия по инициативе Росфиннадзора (территориального органа)) или в трех экземплярах (по мотивированному обращению). Каждый экземпляр акта ревизии (проверки) подписывают руководители ревизионной группы и организации, а также участники ревизионной группы, если ими не составлялись справки. Акты ревизии (проверки) и встречной проверки оформляются на русском языке и имеют сквозную нумерацию страниц. В таких актах не допускаются помарки, подчистки и иные неоговоренные исправления.

В случае если выявленное в ходе ревизии (проверки), встречной проверки нарушение скрыто либо необходимо принять меры по его незамедлительному устранению, составляется промежуточный акт ревизии (проверки), встречной проверки, к которому прилагаются необходимые письменные объяснения соответствующих должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации.

Промежуточный акт ревизии (проверки), встречной проверки подписывают участник ревизионной группы, проводивший контрольные действия по конкретному вопросу программы ревизии (проверки), встречной проверки, и руководители ревизионной группы и организации.

Акт ревизии (проверки) состоит из вводной, описательной и заключительной частей.

Вводная часть должна содержать:

- тему ревизии (проверки);

- дату и место составления акта ревизии (проверки);

- номер и дату удостоверения на проведение ревизии (проверки);

- основание назначения ревизии (проверки), в том числе указание на ее плановый характер либо проведение по обращению, требованию или поручению соответствующего органа;

- фамилии, инициалы и должности руководителя и всех участников ревизионной группы;

- проверяемый период;

- срок проведения ревизии (проверки);

- сведения о проверенной организации;

- полное и краткое наименования, идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), ОГРН, код по Сводному реестру главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета (при наличии);

- ведомственную принадлежность и наименование вышестоящего органа с указанием его адреса и телефона (при наличии);

- сведения об учредителях (участниках) (при наличии);

- данные лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности;

- перечень и реквизиты всех счетов в кредитных организациях (в том числе депозитных счетов), а также лицевых счетов (включая счета, закрытые на момент ревизии (проверки), но действовавшие в проверяемом периоде) в органах Федерального казначейства;

- фамилии, инициалы и должности лиц, имевших право подписи денежных и расчетных документов в проверяемом периоде;

- наименование лица, которое провело предыдущую ревизию (проверку), дату ее осуществления, а также сведения об устранении нарушений, выявленных в ходе ее проведения;

- иные данные, необходимые, по мнению руководителя ревизионной группы, для полной характеристики проверенной организации.

Описательная часть акта ревизии (проверки) должна содержать описание проведенной работы и выявленных нарушений по каждому вопросу программы ревизии (проверки).

Заключительная часть акта ревизии (проверки) включает обобщенную информацию о результатах ревизии (проверки), в том числе о выявленных нарушениях, сгруппированных по видам (с указанием по каждому виду финансовых нарушений общей суммы, на которую они выявлены). Суммы выявленного нецелевого использования бюджетных средств отражаются в разрезе КОСГУ.

В описании каждого нарушения, выявленного в ходе ревизии (проверки), встречной проверки, должны быть указаны положения законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены, период, к которому относится выявленное нарушение, описание нарушения, документально подтвержденная сумма нарушения, должностное, материально ответственное или иное лицо проверенной организации, допустившее нарушение.

Обратите внимание! Отсутствие в описании выявленных нарушений конкретной нормы (пункта, статьи и т.д.) законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены, является одним из самых распространенных нарушений Административного регламента N 75н, что стало одной из причин отмены вынесенного Росфиннадзором предписания по устранению выявленных нарушений (Постановление ФАС ПО от 04.04.2013 N А12-19020/2012).

Превышение полномочий

В силу ст. 268 БК РФ, п. 4 Постановления Правительства РФ от 08.04.2004 N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", п. 5 Положения о Росфиннадзоре и п. 5.1.1. Положения N 89н Росфиннадзор осуществляет контроль использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Целью проводимых Росфиннадзором ревизий и проверок является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Проведение контрольных мероприятий, в том числе и по обращениям правоохранительных органов и органов прокуратуры, должно осуществляться исключительно в рамках компетенции Росфиннадзора, установленной вышеуказанными нормативными актами.

На практике встречаются случаи превышения территориальными органами Росфиннадзора своих полномочий. К таким случаям, в частности, можно отнести проверки:

- соответствия издаваемых проверяемой организацией внутренних актов действующему законодательству;

- соблюдения требований законодательства при утверждении устава учреждения;

- наличия других источников финансового обеспечения деятельности предприятия, соответствие их требованиям законодательства РФ;

- направления части прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и сборов;

- правильности исчисления налогов и взносов во внебюджетные фонды.

Кроме того, следует учитывать, что Минфин в Письме от 20.08.2012 N 02-07-10/3259 отметил: в отношении субсидий, предоставляемых бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), Росфиннадзор может только подтвердить отсутствие или наличие фактов хищений средств.

В заключение отметим, что если должностными лицами Росфиннадзора допущены нарушения законодательных актов либо принимаемые ими решения противоречат действующему законодательству, обжаловать указанные действия можно не только в вышестоящем органе (Росфиннадзор или Минфин) и в судебном порядке, но и в соответствующих органах прокуратуры. Согласно ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями рассматриваются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии

и проверки финансово-хозяйственной

деятельности государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н.

*(2) Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".