Защита государственных интересов во внешней торговле: парадокс "либерального администрирования" (Д.В. Осинцев, "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2013 г.)

Защита государственных интересов во внешней торговле: парадокс "либерального администрирования"

Рассматриваются сложности, возникшие при формировании административной политики и государственного регулирования внешнеторговой деятельности после вступления России в ВТО. Отмечается возможность замены в одностороннем порядке свободной торговли административными регуляторами, несмотря на имеющиеся обязательства по устранению тарифных и нетарифных ограничений; введения мер, не предусмотренных правилами международной торговли, ведущих фактически к монополизации рынков. Подчеркивается отсутствие гибкой политики в перестраивании системы управления ВЭД сообразно возникшим международным обязательствам.

В соответствии с Протоколом от 16 декабря 2011 г. Россия присоединилась к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. и обязалась выполнять требования ГАТТ-ВТО.

Закономерно, что дальнейшие шаги по укреплению международной торговой интеграции должны быть направлены на устранение различных барьеров, препятствующих движению товаров между государствами, однако реалии национального внешнеторгового режима диктуют иной сценарий развития событий в рамках реализации международных соглашений, упрощающих и ускоряющих внешнюю торговлю товарами. Можно предположить, что регулирование внешнеторговой деятельности (далее - ВТД) и администрирование указанных процессов осуществляются независимо друг от друга, причем имеющиеся механизмы национальной регламентации ВТД не способствуют свободе торговли.

Полагаем, необходимо остановиться на нескольких проблемных направлениях государственного администрирования ВТД.

1. В п. 3 Перечня CLXV - Российская Федерация, часть I - тариф РНБ (режим наибольшего благоприятствования), секция I - сельскохозяйственные товары, секция I-A тарифы Протокола от 16 декабря 2011 г. установлено следующее:

а) в случае отмены тарифной квоты на свежее и охлажденное мясо крупного рогатого скота (товарная позиция 0201) будет применяться связанный уровень плоского тарифа в размере 27,5%;

б) в случае отмены тарифной квоты на замороженное мясо крупного рогатого скота (товарная позиция 0202) будет применяться связанный уровень плоского тарифа в размере 27,5%;

в) тарифная квота на свежую, охлажденную и замороженную свинину (товарная позиция 0203) будет отменена 1 января 2020 г. До 31 декабря 2019 г. ставки будут связаны на уровне 65%. После отмены этой тарифной квоты будет применяться связанный уровень плоского тарифа в размере 25%;

г) тарифная квота на свиной тримминг (подсубпозиции 0203 29 550 2, 0203 29 900 2) будет отменена 1 января 2020 г. До 31 декабря 2019 г. тариф будет связан на уровне 65%. После отмены этой тарифной квоты будет применяться связанный уровень плоского тарифа в размере 25%;

д) в случае отмены тарифной квоты на свежее, охлажденное или замороженное мясо птицы (товарная позиция 0207) будет применяться связанный уровень плоского тарифа в размере 37,5%.

Далее предложим выдержку из письма Россельхознадзора от 18 января 2013 г. N ФС-НВ-7/403 "О поставках кишечного сырья и готовой мясной продукции предприятий ЕС в РФ с 21 января 2013 года": "С 21 января 2013 года поставки кишечного сырья и готовой мясной продукции предприятий ЕС в РФ могут быть возможны только при условии сопровождения каждой ввозимой партии письменной гарантией и записью в приложении к ветеринарным сертификатам следующего содержания: "Экспортируемая в РФ готовая мясная продукция произведена из сырья, заготовленного исключительно на предприятиях ЕС, имеющих право на экспорт в РФ". Указанные гарантии должны быть заверены подписью и печатью официального ветеринарного врача страны-члена ЕС, оформившего ветеринарный сертификат".

Куда более простым вариантом был запрет на экспорт говядины из США: "Россельхознадзор проинформировал Службу безопасности и контроля за продуктами питания США о том, что, несмотря на многократные предупреждения, запрещенный в России стимулятор роста рактопамин был выявлен в партиях свинины, произведенной на предприятии N 17D, и говяжьей печенки, произведенной на предприятии N 235, во время лабораторного контроля безопасности импортируемых пищевых продуктов, что было грубым нарушением ветеринарных требований России и ЕС...

Перед введением запрета Россельхознадзор обратил внимание на тот факт, что из четырех стран, от которых требовались гарантии на отсутствие рактопамина - Бразилии, Мексики, Канады и США, - США были единственной страной, которая не предприняла никаких мер по обеспечению соответствия упомянутым требованиям"*(1).

О каких тарифных регуляторах может идти речь, когда ситуация разрешается путем введения запрета на перемещение товаров? Очевидно, что отсутствуют какие-либо основания оспаривать необходимость принятия мер по защите национальных интересов во внешней торговле, однако, по сути дела, такого рода ведомственные административные реакции представляют собой превращенные формы нетарифных мер во внешней торговле, используемые вместо количественных ограничений, предусмотренных ст. 21 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"*(2).

2. Иным проблемным направлением в части либерализации ВТД является установление административных требований и условий реализации отдельных мер тарифного и нетарифного регулирования. Зачастую затруднительно выявить какие-либо закономерности или логику построения системы защиты национальных интересов России в регулировании ВТД, поскольку порядок применения таких мер определяется разрозненными подзаконными актами, регламентирующими перемещение отдельных видов товаров, что создает для участника ВЭД неразрешимые сложности.

Постановление Правительства РФ от 16 марта 1996 г. N 278 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации сильнодействующих и ядовитых веществ, не являющихся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ"*(3) закрепляет, что ввоз и вывоз обозначенных веществ осуществляются по лицензиям, выдаваемым Минпромторгом России. Основанием для выдачи лицензии выступают соответствующие разрешения Росздравнадзора и Росприроднадзора.

Для получения разрешения заявитель представляет в Росздравнадзор, в частности, следующие документы и данные:

сведения о наличии лицензии на производство лекарственных средств или лицензии на осуществление фармацевтической деятельности. Росздравнадзор запрашивает в порядке межведомственного информационного взаимодействия у Минпромторга России при необходимости информацию о наличии у заявителя лицензии на производство лекарственных средств. В связи с этим возникает вопрос: а для каких целей требуется получение разрешения Росздравнадзора, которое лишь констатирует, что имеется лицензия, данные о которой уже есть в Минпромторге России? Если такой лицензии нет, то и обращаться в Росздравнадзор бессмысленно;

письменное обязательство заявителя о предоставлении в территориальный орган ФСКН России отчета о фактическом ввозе и вывозе сильнодействующих и ядовитых веществ, не являющихся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ. Однако органы наркоконтроля не были субъектами разрешительных правоотношений при перемещении через таможенную границу названных товаров, так для чего нужна отчетность перед ними и какие последствия повлечет непредоставление отчета? Приостановление действия или аннулирование лицензии? Но ведь сделка уже совершена.

Для оформления лицензии в Минпромторг России представляются: разрешение Росздравнадзора (при ввозе или вывозе сильнодействующих веществ, не являющихся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ); разрешение Росприроднадзора (при ввозе ядовитых веществ, не являющихся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ). Хотелось бы только узнать, в каком порядке возможно получение последнего, ведь постановление Правительства РФ отдает на откуп ведомству решение данного вопроса, что, вообще говоря, выступает коррупциогенным фактором.

В постановлении Правительства РФ от 21 марта 2011 г. N 181 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров"*(4) предусмотрено, что для осуществления ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров юридическим лицом должны быть получены: а) разрешение ФСКН России на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ или прекурсоров; б) сертификат Росздравнадзора на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ или прекурсоров, если они являются лекарственными средствами.

Неясно, должно обращение в ФСКН и Росздравнадзор быть последовательным или одновременным. Вопрос связан с тем, что прилагаемые документы, в том числе разрешение компетентного органа государства-импортера на ввоз на его территорию конкретной партии наркотических средств, психотропных веществ или прекурсоров, представляются в оригинале. Кроме того, непонятно, зачем проходить две административные инстанции, если основания для отказа в выдаче разрешения или сертификата тождественны, причем не зависят от усмотрения названных административных ведомств. Дело в том, что наиболее серьезные препятствия для выдачи разрешительных документов создают исчерпание квоты, аннулирование лицензии на оборот указанных веществ и административное приостановление деятельности заявителя, но эти акты не подлежат оценке в случае обращения за выдачей заявлений на допуск во внешнеторговый оборот перечисленных веществ. Их наличие могло бы служить основанием для отказа в принятии заявлений, но не в выдаче разрешений и сертификатов.

3. Иное административное препятствие может неожиданно возникнуть в рамках развития приграничного сотрудничества. Утвержденная распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р Концепция определяет основные задачи приграничного сотрудничества: совместное создание и эффективное развитие экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях; обеспечение поддержки органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления российских организаций, участвующих в обустройстве приграничной территории и решении задач развития приграничного сотрудничества; создание условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию РФ, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т.д.

Для развития приграничного сотрудничества могут быть рекомендованы следующие направления деятельности: установление регулярных связей между хозяйствующими субъектами приграничных территорий, формирование совместных ТПП, заключение договоров в целях привлечения инвестиций в сферу промышленной и сельскохозяйственной кооперации, строительства, финансов, обмена технологиями и в другие сферы, не противоречащие законодательству РФ и режимам приграничных территорий определенных государств; разработка единых требований по сертификации животноводческой и сельскохозяйственной продукции в соответствии с установленным порядком применения стандартов, норм, правил и требований в отношении товаров, ввозимых в РФ с территории сопредельных государств; совместное решение вопросов, связанных с санитарно-карантинным контролем, охраной приграничных территорий от заноса заразных болезней животных, унификация требований, обеспечивающих безопасность перевозки (перегона) животных, а также ввоз сырья и продуктов животного происхождения и пр.

Однако в рамках ЕврАзЭС эти требования и так едины*(5), даже создан специально уполномоченный орган - Консультативный комитет по техническому регулированию, применению санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер*(6). Но совершенно неясно, какие действия следует предпринять для подключения к этой системе участников приграничного сотрудничества из иных стран. Представляется достаточно проблематичным на единой основе сплотить системы технического регулирования Монголии и Польши, Литвы и Китая.

Допустимость применения иных мер раскрыта в антимонопольном законодательстве, а именно: федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности, запрещаются согласно ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2003 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции": необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в РФ, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных гл. 5 настоящего Федерального закона (если она не предусмотрена в целях развития приграничного сотрудничества).

В свою очередь ст. 16 названного Федерального закона запрещает соглашения между перечисленными органами и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); к ограничению доступа на товарный рынок, выхода с товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Запреты и ограничения монополистического характера могут возникнуть в отношении деятельности тех лиц, которые не оказались в числе участников приграничного сотрудничества. Абсурдная ситуация: необходимо предпринимать многочисленные меры для снятия барьеров во внешней торговле приграничных районов, когда возможно беспрепятственное получение тех же товаров с территории России.

4. Применение защитных мер во внешней торговле - достаточно хлопотное занятие для российских административных ведомств, хотя достаточно выгодное для получения бюджетных поступлений. При этом не нарушаются международные обязательства в рамках ГАТТ-ВТО и нормы иных актов, связанные со снижением тарифной нагрузки на импорт в Россию, так как специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины в систему мер тарифного регулирования не включены.

ФТС России в письме от 10 ноября 2011 г. N 01-11/54409 "О взимании антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин"*(7) разъясняет: согласно ст. 2 Федерального закона об основах регулирования ВТД таможенно-тарифное регулирование - метод государственного регулирования внешней торговли товарами, осуществляемый путем применения ввозных и вывозных таможенных пошлин.

В силу ст. 2 Соглашения между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. "О применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам" антидемпинговой, специальной и компенсационной пошлинами признаются пошлины, которые применяются при введении антидемпинговой, специальной или компенсационной меры соответственно и взимаются таможенными органами государств - членов Таможенного союза независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.

Статьей 20 Федерального закона об основах регулирования ВТД определено, что нетарифное регулирование внешней торговли товарами может осуществляться только в случаях, предусмотренных ст. 21-24, 26 и 27 данного Федерального закона, при соблюдении указанных в них требований. В соответствии со ст. 27 могут вводиться специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры при импорте товаров для защиты экономических интересов российских производителей товаров.

Таким образом, применение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при ввозе товаров относится к запретам и ограничениям при их ввозе и, следовательно, к мерам нетарифного регулирования. Иначе говоря, невыгодные политэкономические условия международной торговли относительно безболезненно сглаживаются путем применения защитных мер.

Есть иной способ сглаживания экономической дифференциации при формировании цен на товары, выпускаемые во внешнеторговый оборот. Речь идет о предоставлении государственных гарантий для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг)*(8).

Согласно п. 3 Правил предоставления указанных гарантий они предоставляются при экспорте товаров по утверждаемому Правительством РФ перечню промышленной продукции, при осуществлении экспорта которой оказывается государственная гарантийная поддержка. В силу п. 7 данных Правил государственные гарантии предоставляются, в частности, при наличии государственной гарантии иностранного государства, экспорту промышленной продукции в которое оказывается государственная поддержка, выданной в обеспечение исполнения обязательств иностранного импортера или банка, являющихся резидентами этого иностранного государства, перед российским экспортером по экспортному контракту (по оплате промышленной продукции) или перед банком-кредитором по кредитному договору (по возврату основного долга и уплате процентов за пользование кредитом).

Соответствующий перечень был утвержден распоряжением Правительства РФ от 21 сентября 2004 г. N 1222-р*(9). Сейчас действует редакция от 12 февраля 2011 г., но на дворе 2013 г. и есть обязательства, вытекающие из вступления в ВТО. Кроме того, возникают два взаимосвязанных вопроса: во-первых, каким образом названный перечень формируется (хорошо, если путем автоматического сбора данных о государственной поддержке в иностранных государствах экспорта в Россию отдельных видов товаров; трудно будет объяснить, если такой безубыточный экспорт "пробивает" отечественное промышленное лобби); во-вторых, почему перечень так редко изменяется, неужели настолько стабильны меры государственной поддержки в иностранных государствах?

Приведенные противоречия далеко не исчерпывают общую картину государственного регулирования ВТД с учетом обязательств в рамках ГАТТ-ВТО, однако очевидно, что векторы развития международных и отечественных механизмов развития экономического сотрудничества разнонаправленные. При этом устойчиво используются следующие приемы воздействия:

создание благоприятных условий ВТД только специально отобранным или допущенным к экспорту (импорту) постоянным участникам международных экономических отношений;

замена экономических стимулов мерами административного прессинга в международной торговле (вместо снятия необоснованно установленных барьеров для продвижения товаров);

замена международно-правовой основы и национальной законодательной имплементации норм международного права ad hoc решениями российских административных ведомств;

принятие "револьверных" мер защиты, когда одни и те же административные регуляторы применяются неоднократно с различными целями и в рамках отличающихся друг от друга процедур.

Д.В. Осинцев,

кандидат юридических наук,

доцент УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) О некоторых откликах в американской прессе на введение временных ограничений на ввоз в Россию мясной продукции из США 1 февраля 2013 г. // URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/news/5975.html.

*(2) СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

*(3) Там же. 1996. N 13. Ст. 1350.

*(4) Там же. 2011. N 13. Ст. 1769.

*(5) О применении санитарных мер в Таможенном союзе: решение Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 // Официальный сайт Таможенного союза: URL: http://www.tsouz.ru; О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе: решение Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 317; Об эквивалентности санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер и о проведении оценки риска: решение Комиссии Таможенного союза N 835.

*(6) Решение Коллегии ЕврАзЭС от 7 марта 2012 г.

*(7) Таможенные ведомости. 2011. N 12.

*(8) Об утверждении Правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг): постановление Правительства РФ от 1 ноября 2008 г. N 803 // СЗ РФ. 2008. N 46. Ст. 5331.

*(9) СЗ РФ. 2004. N 39. Ст. 3881.