Проблемы эффективности участия прокурора в арбитражном процессе (М.В. Гадиятова, И.Г. Слышкин, "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2013 г.)

Проблемы эффективности участия прокурора в арбитражном процессе

Освещаются существующие практические вопросы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве, анализируются наиболее эффективные способы судебной защиты российской прокуратурой государственной и муниципальной собственности. Авторы обращают внимание на проблему оспаривания прокурором нормативных и ненормативных правовых актов в сфере предпринимательской деятельности, рассматриваются пути оптимизации арбитражного процессуального законодательства в целях защиты государственных интересов.

Участие прокурора в арбитражном процессе - одно из направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации. Правовой статус прокуратуры, закрепленный в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"*(1), определяет условия, при которых прокурор реализует свои полномочия в арбитражном процессе. Вместе с тем полномочия прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами предусмотрены арбитражным процессуальным законодательством.

В Арбитражном процессуальном кодексе установлено правовое положение прокурора как лица, участвующего в деле. Пожалуй, наиболее важной формой участия прокурора в процессе является инициирование судопроизводства в арбитражных судах, т.е. подача заявлений (исковых заявлений).

В ст. 52 АПК РФ приведен исчерпывающий перечень оснований для обращения прокурора с иском (заявлением) в суд. Так, прокурор инициирует арбитражное производство и обращается с иском: об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

На практике столь детализированный перечень оснований участия прокурора в процессе вызывает немалые трудности, что сказывается на эффективности работы прокуратуры в целях защиты интересов общества и государства.

1. В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ участие прокурора в исковом производстве состоит в оспаривании сделок (признание недействительности сделки, применение последствий недействительности ничтожных сделок). Так, прокуратурами субъектов РФ предъявляются иски о признании недействительными сделок, одной стороной в которых является Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления, а также коммерческие организации, доля участия в которых принадлежит государству, субъектам РФ и органам местного самоуправления. Выделение указанного основания в качестве обязательного для участия прокурора обусловлено правовой природой заключения сделки как основания приобретения, изменения и прекращения прав и обязанностей субъектов гражданских правоотношений. В 2010 г. отделом по участию прокурора в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Свердловской области в порядке ст. 52 АПК РФ был предъявлен в суд 141 иск, из них 122 (86,5%) - о признании сделки недействительной, о применении последствий недействительности ничтожной сделки*(2). Практика обращения прокуроров с исками свидетельствует о многократных нарушениях порядка передачи федерального имущества (19% исков) (заключение сделок по распоряжению имуществом в отсутствие согласия собственника имущества и др.); земельного законодательства (8,5%) (заключение договоров аренды земельных участков в нарушение требования о проведении аукциона); законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (14%) (незаконное проведение конкурсов, заключение контрактов с единственным участником конкурса, неправильное применение законодательства о размещении заказов на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд).

Целью участия прокурора при подаче иска в арбитражном процессе является защита интересов РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Несмотря на эффективную работу органов прокуратуры по оспариванию недействительности сделок, на практике нередко возникают сложности при защите прокурором в арбитражном процессе права государственной или муниципальной собственности исключительно путем предъявления исков о признании сделок недействительными. Право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, их возникновение, переход и прекращение в силу п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса РФ подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. Регистрация прав на основании ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(3) означает юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор не вправе предъявлять иск о признании недействительным зарегистрированного права собственности. При этом задача прокуратуры - не только добиться удовлетворения иска, но и обеспечить исполнимость вынесенного по делу решения. Безусловно, практикой участия прокуроров в арбитражном процессе найдены выходы из сложившейся ситуации. Так, по ходатайствам прокуратуры Свердловской области Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области привлекается в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, которое в случае удовлетворения требований прокурора на основании принятого судебного решения внесет изменения в единый государственный реестр прав на недвижимое имущество. Прокуратуры Татарстана, Калмыкии, Башкортостана соединяют в одном исковом заявлении требование о признании сделки недействительной с требованием о признании недействительным зарегистрированного права*(4). Однако если в первом случае действия прокурора основаны на нормах процессуального права, то во втором - возможность заявления подобных требований может быть ограничена усмотрением судьи.

Прокурор в арбитражном процессе не вправе заявить требование о признании права собственности на спорное имущество. При заявлении указанного требования можно оценить в ходе судебного разбирательства порядок приобретения ответчиком спорного имущества (приватизации, внесения в уставный капитал организации, купли-продажи) независимо от времени совершения сделок, а также факта его отчуждения. Таким образом, суд в рамках судебного разбирательства может рассматривать законность совершения совокупности сделок с недвижимым имуществом, включая приобретение и отчуждение данного имущества последнему собственнику. При этом государственное или муниципальное имущество может стать предметом последовательных сделок, направленных на передачу его в конечном счете добросовестному приобретателю. В этом случае в рамках полномочий, предоставленных прокурору ст. 52 АПК РФ, последний вправе оспорить только сделки, совершенные в пределах трехлетнего срока исковой давности, при условии, что одной из стороной по сделке является организация, в уставном капитале (фонде) которой есть доля участия Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Кроме того, к требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки применяется общий срок исковой давности, при этом в отличие от требования о признании права собственности к указанным требованиям не может быть применена ст. 208 АПК РФ, в соответствии с которой положения статьи о сроке исковой давности не распространяются на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения. Таким образом, при заявлении ответчика об истечении срока исковой давности суду надлежит отказать прокурору в удовлетворении исковых требований.

Недостаточная эффективность предъявления прокурором исков о признании сделок недействительными и применении последствий недействительности сделок дополняется невозможностью при предъявлении указанного иска истребовать государственное или муниципальное имущество из незаконного владения, если на момент предъявления иска оно принадлежит добросовестному приобретателю. Прокурор бессилен в тех случаях, когда государственное имущество стало предметом нескольких последовательных сделок. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П если при разрешении спора о применении последствий недействительности сделки в форме возврата полученного по сделке судом будет установлено, что покупатель является добросовестным приобретателем, то в удовлетворении исковых требований в порядке ст. 167 ГК РФ суд должен отказать*(5). Это обстоятельство связано с обязанностью суда в таких случаях, во-первых, проверять добросовестность последнего приобретателя имущества и, во-вторых, указывать истцу на необходимость предъявления требования об истребовании имущества из незаконного владения лица, приобретшего это имущество (виндикационный иск). Однако прокурор, не являясь субъектом спорного материального права, не имеет права на предъявление виндикационного иска, а заявление о признании недействительным зарегистрированного права собственности само по себе не исчерпывает права пользования и владения имуществом. Поэтому в случае отчуждения государственного или муниципального имущества помимо воли собственника (ст. 302 ГК РФ) и возмездного приобретения его добросовестным приобретателем прокурор не имеет полномочий для истребования данного имущества из незаконного владения, суд должен отказать в удовлетворении иска прокурора о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности сделки.

Таким образом, следует заключить, что полномочия прокурора на оспаривание недействительности сделок существенно ограничивают его деятельность по защите государственной и муниципальной собственности. Отсутствие у прокурора права на предъявление исков о признании права собственности, истребовании имущества из незаконного владения, признании незаконным зарегистрированного права существенно снижает эффективность защиты прокуратурой интересов государства, органов местного самоуправления в сфере защиты права государственной или муниципальной собственности. В практике работы прокуратуры остаются без внимания случаи, когда государственное или муниципальное имущество было передано в результате нескольких сделок добросовестному приобретателю, срок исковой давности для обращения с иском по которым истек, иные нарушения прав собственника государственного и муниципального имущества, не связанные с заключением сделок, и др.

Между тем, рассматривая право прокурора на предъявление иска с позиции теории арбитражного процесса, необходимо признать, что особенность участия прокурора состоит в предъявлении им установительных исков или исков о признании, направленных на подтверждение судом существования или отсутствия определенного правоотношения*(6). В отличие от исков о присуждении, в которых истец требует не только признания за ним определенного субъективного права, но и присуждения ответчика к совершению конкретных действий (возмещению убытков, компенсации морального вреда, вселению в жилое помещение и др.), иски прокурора о признании права содержат требования неимущественного характера, предметом таких исков выступает правоотношение. Будучи процессуальным истцом по делу, действуя в соответствии с принципами диспозитивности, прокурор не вправе требовать возмещения ущерба, взыскания суммы долга, присуждения иных выплат. Правом на предъявление данных требований обладают субъекты спорного материального права в случае удовлетворения иска прокурора о признании. Потому предъявление прокурором исков о признании соответствует общей цели участия прокурора в арбитражном процессе (защита прав и интересов государства и граждан в сфере предпринимательской деятельности), а также подтверждает, что прокурор действует с соблюдением принципов диспозитивности и состязательности арбитражного процесса.

Однако иски о признании сделок недействительными и применении последствий недействительности ничтожных сделок являются одним из видов, но не единственными исками о признании (есть иски о признании права собственности, признании права пользования, владения имуществом, признании недействительности зарегистрированного права и др.). Потому для эффективной защиты государственного и муниципального имущества от незаконного отчуждения прокурорам должно быть предоставлено право на предъявление всех видов указанных исков.

2. В отличие от искового производства, в котором прокурор защищает государственные интересы, а также интересы муниципальных образований, при рассмотрении дел, возникающих из иных публичных правоотношений, деятельность прокурора направлена также на защиту прав и интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими при наличии двух условий: если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и если указанным актом нарушаются права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Между тем арбитражным процессуальным законодательством, в отличие от гражданского, не предусмотрена возможность защиты прокурором интересов неопределенного круга лиц. В связи с этим при выявлении в ходе общенадзорной деятельности прокуратуры незаконных нормативных правовых актов в сфере экономической деятельности и невозможности устранить их путем принесения средств прокурорского реагирования прокурор, прежде чем обратиться с заявлением в суд, обязан найти лиц, чьи права были нарушены изданием указанного незаконного нормативного акта. Для этого материалы надзорных производств вновь направляются в районные (городские) прокуратуры для взятия объяснений с должностных лиц и граждан, а также поиска пострадавших, что существенно осложняет работу прокуратур и требует существенных временных затрат. Общеизвестно, что нормативный правовой акт направлен на неоднократное применение его неопределенным кругом лиц, соответственно, издание незаконного нормативного акта всегда нарушает интересы граждан и иных лиц. Потому требование доказывания прокурором факта нарушения прав граждан, организаций и иных лиц лишь усложняет действия прокурора. Кроме того, выявляя в каждом случае лиц, чьи права были нарушены незаконным актом, прокурор ограничивает свою деятельность по оспариванию незаконных нормативных правовых актов только пресечением правонарушений, а не их предупреждением.

Так, прокуратурой Свердловской области был возвращен в прокуратуру Верхней Пышмы проект искового заявления о признании недействующим решения Думы городского округа Верхняя Пышма от 27 ноября 2008 г., утвердившего Положение о порядке выдачи специальных разрешений на осуществление перевозок опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по дорогам местного значения городского округа Верхняя Пышма в связи с отсутствием в материалах дела указания на лиц, чьи права были нарушены указанным актом. Вместе с тем в силу Федерального закона от 8 ноября 2008 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ"*(7), Инструкции "О перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам РФ", утвержденной Минтрансом РФ 27 мая 1996 г., органы местного самоуправления не обладают полномочиями по установлению ограничений для грузопассажирского автомобильного транспорта. В ходе дополнительных действий прокуратурой Верхней Пышмы были установлены юридические лица, уплатившие пошлину и получившие разрешение на перевозку крупногабаритного груза по дорогам местного значения. В связи с добровольной отменой оспариваемого акта Арбитражным судом Свердловской области производство по делу было прекращено*(8).

3. Статистика подачи прокурорами заявлений о признании недействительными ненормативных правовых актов указывает на достижение прокуратурой незначительных результатов. Следует отметить, что положением ст. 198 АПК РФ, которой руководствуются прокуроры при обращении с заявлениями, предусмотрены те же требования, что и при оспаривании нормативных правовых актов. Применительно к оспариванию действия ненормативных актов, решений и действий (бездействия) должностных лиц требование об указании на то, в чем заключаются нарушения прав и свобод граждан и иных лиц в сфере экономической деятельности, представляется обоснованным.

Незначительное количество заявлений, поданных прокуратурой в арбитражные суды, связано с установлением 3-месячного срока для подачи заявления со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и законных интересов. О невыполнимости данного требования неоднократно говорили практики исходя из опыта работы прокуратуры по проведению общенадзорных мероприятий, подготовке проектов заявлений и направлению их в прокуратуру субъекта РФ в целях подачи заявления в арбитражный суд. Прокуратура не в состоянии обеспечить защиту публичных интересов в виде признания ненормативных правовых актов недействительными. Единственным возможным выходом из сложившейся ситуации является увеличение срока для подачи заявлений в суд.

В заключение необходимо отметить, что сегодня у прокуратуры недостаточно полномочий в арбитражном процессе для защиты как интересов государства, органов местного самоуправления, так и прав и интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Для более эффективной защиты права собственности на государственное и муниципальное имущество прокурору необходимо предоставить право на обращение с исками о признании права собственности, об истребовании имущества из незаконного владения, а также о признании недействительным зарегистрированного права. Эффективный надзор за законностью нормативных правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации прокуроры могут осуществлять при наличии полномочий на обращение с заявлением о защите прав неопределенного круга лиц, что исключит излишние действия прокуратуры по поиску пострадавших от незаконных нормативных правовых актов. Наконец, для защиты прав граждан и иных лиц от незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, принятия ими незаконных ненормативных актов следует увеличить срок подачи заявлений, что обеспечит прокуратуре возможность подготовиться и подать заявление в арбитражный суд.

М.В. Гадиятова,

кандидат юридических наук,

доцент УрГЮА (Екатеринбург)

И.Г. Слышкин,

доцент УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Рос. газ. 1992. 18 февр.

*(2) Отчет о состоянии законности на территории Свердловской области и основные показатели работы органов прокуратуры за 2010 год.

*(3) Рос. газ. 1997. 30 июля.

*(4) Определения ВАС РФ от 22 декабря 2008 г. N 16522/08 по делу N А65-26353/04; от 11 декабря 2008 г. N ВАС-15645/08 по делу N А22-1098/07/14-142; от 21 августа 2008 г. N 10329/08 по делу N А07-18769/2006.

*(5) Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 ГК РФ в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, Р.М. Скляновой и В.М. Ширяева // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1657.

*(6) Гражданское процессуальное право / под ред. М.С. Шакарян. М., 2004. С. 203; Гражданский процесс / под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 227.

*(7) Рос. газ. 2007. 14 нояб.

*(8) Дело N А60-27186/2009-С9 // Архив Арбитражного суда Свердловской области.