Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (утв. решением Комитета Государственной Думы федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 10 октября 2013 г. N 57/6) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", внесенный Правительством Российской Федерации
(утв. решением Комитета Государственной Думы федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 10 октября 2013 г. N 57/6)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы федеративному устройству и по вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

1. Основные характеристики федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов

Законопроект основан на положениях Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" (далее - Бюджетное послание). Он впервые сформирован на основе утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012-2013 годах 40 государственных программ Российской Федерации, охватывающих основные сферы (направления) деятельности федеральных органов исполнительной власти. После принятия федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов государственные программы Российской Федерации предусматривается уточнить в соответствии с утвержденными в федеральном бюджете предельными объемами расходов на их реализацию.

В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов ожидается замедление темпов роста экономики по сравнению с прогнозом, положенным в основу формирования бюджетов на 2013-2015 годы. Дополнительные риски ухудшения экономической ситуации и, следовательно, доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, могут быть связаны со снижением темпов роста мировой экономики и ухудшением финансового положения стран Евросоюза.

В связи с этим законопроект сформирован на основе "консервативного" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, который характеризуется снижением основных параметров, влияющих на доходы федерального бюджета по сравнению с показателями прогноза, учтенными при формировании федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Предполагается также, что в 2014-2016 годах темпы прироста ВВП увеличатся незначительно и составят от 3,0 до 3,3%. В 2014-2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,1% ВВП в 2013 году до 18,5% в 2014 году и до 18,3% ВВП к 2016 году. Данное сокращение обуславливается в первую очередь снижением нефтегазовых доходов с 9,5% ВВП в 2013 году до 7,9% ВВП в 2016 году. При этом расходы федерального бюджета будут ежегодно номинально возрастать: в 2014 году (по сравнению с прошлым годом) на 572,8 млрд. рублей, в 2015 году - на 1 401,4 млрд. рублей и в 2016 году - на 1 030,7 млрд. рублей.

Дефицит федерального бюджета составит 389,6 млрд. рублей (0,5% ВВП) в 2014 году, 796,6 млрд. рублей (1,0% ВВП) в 2015 году и 486,5 млрд. рублей (0,6% ВВП) в 2016 году. Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2014-2016 годах будут выступать государственные заимствования, рост которых вызван существенным сокращением ранее планировавшихся на 2014-2015 годы поступлений от приватизации федеральной собственности. Несмотря на наращивание государственных заимствований, долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться на безопасном уровне менее 15% ВВП.

Таким образом, сформированные в соответствии с параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов и законодательно установленными "бюджетными правилами" основные характеристики законопроекта обеспечивают исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации, сохраняя устойчивость федерального бюджета и, следовательно, бюджетной системы в целом по отношению к основным бюджетным рискам. В то же время замедление темпов роста ВВП в 2014-2016 годах, снижение объема доходов федерального бюджета по отношению к ВВП, увеличение дефицита федерального бюджета в 2014 и 2015 годах, долговой нагрузки на федеральный бюджет вызывают озабоченность, поскольку данные факторы могут снизить уровень финансовой устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом.

2. Основные характеристики государственных программ Российской Федерации, подлежащих финансированию из федерального бюджета, по которым Комитет назначен ответственным или соисполнителем

Государственная программа "Региональная политика и федеративные отношения" утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.03.2013 N 435-р. Её целью является обеспечение сбалансированного развития субъектов Российской Федерации. Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач государственной программы:

стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к наращиванию собственного экономического потенциала;

совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, в том числе механизмов и условий передачи (делегирования) полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации;

укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации), а также ряд других.

В проекте федерального бюджета на 2014-2016 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Региональная политика и федеративные отношения" в 2014 году - 46 973,1 млн. рублей, в 2015 году - 49 195,2 млн. рублей и в 2016 году - 48 836,4 млн. рублей. При этом в паспорте данной программы средства на её реализацию предусмотрены в 2014 году в сумме 18 895,4 млн. рублей, в 2015 году - 21 410,0 млн. рублей, в 2016 - 18 991,0 млн. рублей

Таким образом, предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте указанной государственной программы существенно увеличены. Наиболее значительное увеличение произошло в отношении расходов на реализацию подпрограммы "Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием" в части перехода к предоставлению единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, сформированной из 11 ранее предоставляемых в рамках иных государственных программ Российской Федерации субвенций в соответствии с перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.08.2013 N 1456-р, и направленной на финансовое обеспечение соответствующих переданных полномочий Российской Федерации.

В то же время вызывает сомнение возможность проведения обоснованной оценки относительно объективности достижения таких показателей этой программы, как увеличение доли граждан Российской Федерации, считающих себя россиянами или причисляющих себя к российской нации, до 74%, увеличение уровня толерантного отношения к представителям другой национальности до 85%, увеличение доли граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений, до 65%.

Государственная программа "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 N 2408-р. Её целями являются формирование условий для развития реального сектора экономики Северо-Кавказского федерального округа и повышение качества жизни и благосостояния граждан. Достижение указанных целей обеспечивается решением следующих задач данного государственной программы:

стимулирование инвестиционной активности в округе и привлечение капитала в экономику;

создание современной туристической инфраструктуры туристско-рекреационных особых экономических зон в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея;

создание новых рабочих мест в конкурентоспособных отраслях экономики и сокращение естественного уровня безработицы;

обеспечение роста денежных доходов населения и снижения уровня безработицы;

модернизация объектов образования, здравоохранения, социальной защиты и социального обслуживания населения, а также ряда других.

В законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию данной программы в 2014 году - 9 120,8 млн. рублей, в 2015 году - 20 038,7 млн. рублей и в 2016 году - 15 183,3 млн. рублей. В то же время в паспорте данной государственной программы средства на её реализацию предусмотрены в 2014 году - 11 279,4 млн. рублей, в 2015 году - 9 238,8 млн. рублей, в 2016 году - 35 521,2 млн. рублей.

Таким, образом предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте указанной программы существенно увеличены 2015 году. В то же время в 2014 и 2016 году предполагается сокращение объемов финансирования этой программы из федерального бюджета соответственно на 2 158,6 млн. рублей и на 20 337,9 млн. рублей, что требует дополнительного финансово-экономического обоснования.

Государственная программа "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.03.2013 N 376-р. Целью данной программы является обеспечение равных условий для устойчивого исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и повышения качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.

Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач государственной программы: совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации в уровне их бюджетной обеспеченности; сбалансированности региональных и местных бюджетов; повышение эффективности управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.

В законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию данной программы в 2014 году - 625 258,7 млн. рублей, в 2015 году - 647 204,4 млн. рублей и в 2016 году - 666 537,5 млн. рублей. В паспорте этой программы средства на её реализацию предусмотрены в 2014 году - 584 439,4 млн. рублей, в 2015 году - 574 389,4 млн. рублей, в 2016 - 687 247,3 млн. рублей. Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте указанной государственной программы увеличены в 2014 году на 40 819,2 млн. рублей, в 2015 году - на 72 815,0 млн. рублей. Указанное отклонение связано с увеличением расходов на реализацию мероприятий подпрограммы "Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

В 2016 году по сравнению с объемом, утвержденным в паспорте данной государственной программы, сокращение расходов составит 20 709,9 млн. рублей, что обусловлено:

- в рамках подпрограммы "Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" сохранением объемов расходов федерального бюджета в части дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности на уровне 2015 года (государственная программа была сформирована с учетом индексации указанных расходов в 2016 году);

- в рамках подпрограммы "Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами" в рамках общих подходов к формированию федерального бюджета.

В то же время, полагаем, что сокращение объемов бюджетных ассигнований в 2016 году на указанные цели требует дополнительной конкретизации и финансово-экономического обоснования.

Государственная программа "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.03.2013 N 461-р. Её целью является обеспечение устойчивого социально-экономического развития Калининградской области. Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач государственной программы: создание опорной инфраструктуры области; развитие конкурентоспособных секторов экономики; повышение уровня и качества жизни населения; развитие туризма и повышение мобильности населения.

В проекте федерального бюджета на 2014-2016 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию данной программы в 2014 году - 12 731,2 млн. рублей, в 2015 году - 11 580,1 млн. рублей и в 2016 году - 6 469,9 млн. рублей. В паспорте упомянутой программы средства на её реализацию предусмотрены в 2014 году в размере 55 993,9 млн. рублей, в 2015 году - 91 690,4 млн. рублей, в 2016 - 91 590,0 млн. рублей. Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными в паспорте указанной государственной программы уменьшены в 2014 году на 43 262,7 млн. рублей, в 2015 году - на 80 110,3 млн. рублей, в 2016 - 85 120,1 млн. рублей. Существенное снижение объемов финансирования указанной программы из федерального бюджета в 2014-2016 года в пояснительной записке к законопроекту не обосновывается.

3. Финансовое положение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2014-2016 годах

Следует отметить, что в законопроекте сохраняться тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Так, доля доходов федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации составит в 2014-2016 годах 51,8%, 50,5% и 50,4% соответственно, а доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014-2016 годах (без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) - всего лишь 28,8%, 28,9% и 29,2% соответственно. В данных условиях сохраняется значительная зависимость многих бюджетов субъектов Российской Федерации от размеров финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. В 2014 году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности будут являться 72 субъекта Российской Федерации.

Указанная централизация финансовых средств в федеральном бюджете с последующим перераспределением их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, эффективности использования ими бюджетных средств, а также не стимулирует социально-экономическое развитие дотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Необходимо также учитывать, что в настоящее время возросла финансовая и долговая нагрузка на региональные и местные бюджеты. По итогам 2012 года в 26 субъектах Российской Федерации, то есть практически в каждом третьем субъекте, соотношение государственного долга и собственных доходов превысило 50 процентов. Высокий уровень долговой нагрузки бюджетов в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует об имеющихся проблемах в экономике этих регионов, в формировании и исполнении их бюджетов, что может также осложнить в дальнейшем социально-экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов. Об этом указывается в Бюджетном послании. Превышение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации над общим объемом их доходов (дефицит) оценивается в 2014 году в сумме 222,5  млрд. рублей, в 2015 году - 195,8 млрд. рублей, в 2016 году - 100,8 млрд. рублей.

В 2014 - 2016 годах существенно увеличивается нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов. Объем возвратов по кредитам, предоставленным другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, составит в 2014 году - 74,6 млрд. рублей, в 2015 году - 141,1 млрд. рублей, в 2016 году - 125,5 млрд. рублей.

Предлагаемые меры решения данной и других бюджетных проблем субъектов Российской Федерации (исключительно путем выдачи дополнительных бюджетных кредитов) не только не позволят снизить долговое бремя бюджетов субъектов Российской Федерации, но и значительно ухудшат ситуацию с исполнением бюджетов на региональном и муниципальном уровнях. При этом законопроектом не предусмотрено также требование к Правительству Российской Федерации о необходимости проведения в 2014 - 2016 годах реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам.

По данным Минфина России, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2012 году составили 46,5% (1045,0 млрд. рублей). Таким образом, финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности и обоснованности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.

В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,0% от земельного налога и 0,5% от налога на имущество физических лиц). Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния.

Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований в 2012 году, как и в предыдущие годы, характеризуется неравномерностью: в бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд. рублей (50,6%), в бюджеты муниципальных районов - 795 млрд. рублей (35,4%), в бюджеты поселений - 315,3 млрд. рублей (14,0%). Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований - городские и сельские поселения - имеет очень незначительный объем собственных доходов. И это при том, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам.

В этих условиях значительная часть поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. При этом консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, в 1997 году данный объем составлял 10,9% к ВВП, то в 2012 году только - 5,1%.

С 1 января 2014 года предусматривается снижение на 10% норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в доходы местных бюджетов, с одновременным увеличением норматива отчислений от данного налога, зачисляемого в доход бюджета субъектов Российской Федерации, в связи с передачей с 1 января 2014 года с местного на региональный уровень власти полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг). Следует отметить, что согласно финансово-экономическому обоснованию к Федеральному закону от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", передача указанных полномочий субъектам Российской Федерации должна увеличить расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а, следовательно, сократит расходы местных бюджетов на 112,6 млрд. рублей. В то же время в результате внесения указанных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации доходы местных бюджетов сократятся на 160 млрд. рублей. При этом в соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), сделанном в 2003 году, оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1% от объема валового внутреннего продукта (ВВП). В России в 2012 году объем ВВП составил 60,6 трлн. рублей. Таким образом, расходы местных бюджетов, необходимые для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий, можно оценить в сумме 4,9 трлн. рублей. В то же время в 2012 году доходы местных бюджетов составили лишь 3,1 трлн. рублей, что на 1,8 трлн. рублей меньше фактических финансовых потребностей муниципальных образований.

Несмотря на передачу ряда полномочий в области охраны здоровья и финансовому обеспечению дошкольного образования с муниципального и региональный уровень публичной власти нельзя не учитывать и то, что в течение нескольких лет, прошедших после принятия Федерального закона N 131-ФЗ, более чем на половину увеличились перечни вопросов местного значения всех видов муниципалитетов. При этом не производились не только компенсация местным бюджетам возросших расходов на их решение, но и расчет "стоимости" этих новых полномочий. Поэтому увеличение доходов региональных бюджетов в связи передачей им указанных дополнительных полномочий исключительно за счет сокращения доходной базы местных бюджетов представляется необоснованным.

4. Финансовые взаимоотношения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014-2016 годах

4.1. Обеспечение равных возможностей субъектов Российской Федерации по реализации конституционных прав граждан и предоставлению на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, организация предоставления которых относится к компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляется путем предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Согласно законопроекту в 2014-2015 годах объем указанных дотаций увеличен на 5,0% и составит в 2014 году - 439 771,9 млн. рублей, в 2015 году - 461 760,5 млн. рублей. В 2016 году бюджетные ассигнования на указанные цели предусмотрены на уровне 2015 года. В пояснительной записке к законопроекту не указываются обстоятельства, в соответствии с которыми не предусматривается индексация размера указанных дотаций в 2016 году.

В случае ухудшения социально-экономической ситуации в Российской Федерации в 2014-2016 годах могут возникнуть предпосылки для существенного увеличения заимствований и расходов на обслуживание государственного долга субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Кроме того, наметилась также тенденция негативных изменений структуры бюджетных расходов регионов - падение объемов и доли расходов инвестиционного характера.

Необходимо также учитывать, что в большинстве региональных бюджетов недостаточно собственных доходов для обеспечения фактической сбалансированности местных бюджетов, в том числе для оказания дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям, имеющим низкий уровень налогового потенциала, депрессивным муниципальным образованиям, а также моногородам. При этом нормами Федерального закона 03.12.2012 N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" не предусмотрено выделение средств бюджетам субъектов Российской Федерации в целях оказания ими целенаправленной финансовой помощи бюджетам указанных муниципальных образований по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и формированию в их структуре бюджетов развития.

Кроме того, в законопроекте на 2014 и 2016 годы по сравнению с 2013 годом не предусмотрены дотации на стимулирование развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации в размере 10 млрд. рублей.

Учитывая, что в 2013 году прослеживается тенденция к увеличению объема государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга, а также необходимость дальнейшей индексации заработной платы работникам бюджетной сферы и выполнения других социальных обязательств следует проработать вопрос об увеличении в проекте федерального бюджета размера дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2014 - 2016 годах, в том числе с учетом необходимости снижения долговой нагрузки на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и выполнения ими всех социальных обязательств. Кроме того, на федеральном уровне необходимо проводить более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга.

4.2. Бюджетные ассигнования для предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрены в 2014 году в сумме 171 063,2 млн. рублей, в 2015 году - 170 971,1 млн. рублей и в 2016 году - 190 271,8 млн. рублей.

В рамках дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут ежегодно предусматриваться средства на частичную компенсацию дополнительных расходов, на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, необходимых на реализацию Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", в 2014 году в размере 120,0 млрд. рублей, а в 2015 и 2016 годах - 130,0 и 150,0 млрд. рублей соответственно.

Следует отметить, что важнейшим приоритетом расходов федерального бюджета в 2014 - 2016 годах является исполнение Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012, предусматривающих, в том числе, увеличение и доведение до средней по региону заработной платы врачей, учителей, работников детских дошкольных учреждений, профессорско-преподавательского состава, учреждений культуры. Основные расходы по выполнению данных Указов будут обеспечиваться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом объем дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации только на повышение заработной платы работников бюджетной сферы, по данным Минфина России, может составить в 2013 году 367,7 млрд. рублей, в 2014 году - 557,0 млрд. рублей, в 2015 году - 789,0 млрд. рублей.

Полагаем, что в связи с нестабильным финансовым положением ряда субъектов Российской Федерации (в том числе в связи с увеличением их долговых обязательств), необходимостью дальнейшей индексации ими заработной платы работникам бюджетной сферы, а также в целях исключения рисков невыполнения Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 в законопроекте размер финансовой поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели требуется увеличить в 2014 году до 130 млрд. рублей и в 2015 году до 140 млрд. рублей.

4.3. В Бюджетном послании указывается, что следует перейти к преимущественному распределению субсидий на основании федерального закона о федеральном бюджете, а не на основании актов Правительства Российской Федерации или тем более отдельных министерств (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе).

В законопроекте в 2014 году предусматривается непосредственное распределение в субсидий (без учета субсидий, получателем, которых является один субъект Российской Федерации) в сумме 30,9 млрд. рублей (в 2013 году - 2 в сумме 10,8 млрд. рублей). В отношении субсидий, нераспределенных в федеральном бюджете, предполагается установить требование об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации до 1 апреля текущего года. Размер субсидий распределяемых в федеральном бюджете в 2014 году составит 10% от их общего объема (309,1 млрд. рублей). Таким образом, в 2014 году в проекте федерального бюджета указанное требование Бюджетного послания в значительной степени не реализовано.

4.4. В законопроекте предусмотрена единая субвенция бюджетам субъектов Российской Федерации, которая сформирована из 11 субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии с перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.08.2013 N 1456-р, и направлена на финансовое обеспечение соответствующих переданных полномочий Российской Федерации.

Общий объем единой субвенции рассчитан как сумма объемов соответствующих субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации. Объем единой субвенции, предоставляемой бюджету конкретного субъекта Российской Федерации, рассчитан как сумма объемов субвенций, формирующих единую субвенцию, определенных для данного субъекта Российской Федерации в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методиками распределения этих субвенций. При этом объем расходов регионального бюджета на каждое из делегированных федеральных полномочий, финансово обеспечиваемых за счет единой субвенции, будет определяться законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

Формирование единой субвенции имеет своей целью расширение финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению средствами, поступающими из федерального бюджета на финансовое обеспечение переданных федеральных полномочий, и повышение эффективности использования таких средств. В то же время не федеральном уровне необходимо осуществлять тщательный контроль и мониторинг за целевым и эффективным использованием органами государственной власти субъектов Российской Федерации указанных средств.

Следует также отметить, что в целом ряде федеральных законов установлены полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения, определенных статьями 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ, и не переданные им в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий, например:

- регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии территориальных органов миграционного учета (нормы статьи 4 Закона Российской Федерации 25.06.1993 N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в случае продления срока их действия в 2014 году);

- прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);

- выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);

- участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

В связи с этим в настоящее время в законодательном порядке необходимо наделить органы местного самоуправления указанными государственными полномочиями с предоставлением из федерального бюджета соответствующих субвенций местным бюджетам на реализацию органами местного самоуправления данных полномочий.

4.5. Структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов. Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать оставаться крайне зависимыми от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии своих территорий. В этих условиях в области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и созданием стимулов для экономического роста, а также увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

5. Финансовая поддержка из федерального бюджета отдельных категорий муниципальных образований в 2014-2016 годах

5.1. Согласно нормам статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" из федерального бюджета бюджетам ЗАТО должны ежегодно выделяться межбюджетные трансферты в целях финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.

В 2013 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2012 г. N 1080 произошло объединение дотаций на дополнительные расходы, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО, и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления Правительства РФ N 1080 следует читать как "22 октября 2012 г."

В связи с этим в проекте федерального бюджета в 2014-2016 годах бюджетам ЗАТО предусмотрены межбюджетные трансферты:

- в виде дотаций бюджетам ЗАТО, связанных со статусом ЗАТО в сумме 11565,8 млн. рублей ежегодно, что соответствует уровню 2013 года;

- на переселение граждан из ЗАТО в сумме 500,9 млн. рублей ежегодно, что ниже уровня 2013 года на 26,3 млн. рублей или на 5%.

Вместе с тем, при определении указанных размеров межбюджетных трансфертов не учитывается уровень ежегодной инфляции, ежегодный рост тарифов естественных монополий, необходимость индексации органами местного самоуправления ЗАТО заработной платы работникам бюджетной сферы и ряд других экономических факторов. Необходимо также учитывать, что в связи с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО на соответствующей территории существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования рыночных механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов ЗАТО. Кроме того, в пояснительной записке к законопроекту не обосновывается снижение размера межбюджетных трансфертов на переселение граждан из ЗАТО по сравнению с уровнем 2013 года.

В связи с изложенным, полагаем, что размеры указанных межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО, подлежащих выделению из федерального бюджета в 2014 - 2016 г.г. следует увеличить, в том числе с учетом указанных экономических факторов.

5.2. В соответствии с Федеральным законом от 07.04.1999 N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. Согласно правилам предоставления субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2007 N 917, размер межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых наукограду, определяется исходя из численности его постоянного населения.

В то же время в настоящее время система оказания финансовой поддержки наукоградам не ориентируется на стимулирование органов местного самоуправления по поддержке развития ими инновационной деятельности, инновационной инфраструктуры и обеспечению роста инвестиционной привлекательности муниципального образования с учетом программ социально-экономического развития наукоградов.

Следует отметить, что Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона N 59542-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике". Его положения предусматривают уточнение критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого статуса, изменение порядка его государственной поддержки, а также предоставление органам местного самоуправления наукограда прав по осуществлению мер поддержки научно-технической и инновационной деятельности на территории наукограда. Согласно нормам законопроекта объемы дополнительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты каждого наукограда предлагается частично определять по результатам конкурсного отбора представленных наукоградами проектов, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов, созданию и (или) развитию инфраструктуры наукоградов, а также их инновационной инфраструктуры. В законопроекте N 59542-6 также устанавливаются условия, в соответствии с которыми должен отдаваться приоритет определенным проектам наукоградов при осуществлении их конкурсного отбора.

Таким образом, принятие законопроекта N 59542-6 позволит обеспечить совершенствование механизмов финансовой поддержки наукоградов из федерального бюджета.

В проекте федерального бюджета межбюджетные трансферты бюджетам наукоградов на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры предусмотрены в 2013-2015 г.г. в сумме 576,7 млн. рублей ежегодно, что ниже уровня 2013 года на 28,8 млн. рублей. При этом необходимо учитывать, что без каких-либо существенных обоснований в 2010 году и последующие годы размер межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам наукоградов, был существенно снижен по сравнению с уровнем 2009 года

В связи с изложенным, полагаем, что с учетом предлагаемых изменений статуса наукоградов и порядка их финансовой поддержки размер средств, выделяемых из федерального бюджета в 2014-2016 годах на развитие и поддержку инфраструктуры наукоградов, необходимо увеличить хотя бы, до уровня 2009 года (то есть, до 1,4 млрд. рублей).

5.3. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2010 N 1203 из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации ежегодно предоставляются субсидии на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов субъектов Российской Федерации. При этом в данном постановлении Правительства Российской Федерации определено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов и (или) на предоставление субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на софинансирование расходных обязательств органов местного самоуправления по реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

В то же время в законопроекте (в разделе 01. "Общегосударственные вопросы") в 2014 - 2016 г.г. предусматривается выделение из федерального бюджета субсидий только на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов в размере 950 000,0 тыс. рублей ежегодно, что на 50 000,0 тыс. рублей ниже уровня 2013 года.

Следует отметить, что в федеральном бюджете не предусмотрено каких-либо финансовых механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности использования бюджетных средств, развитию налогового потенциала, внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Поэтому, полагаем, что в проекте федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в составе указанных субсидий следует предусмотреть средства бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов и с учетом этого размер данных субсидий необходимо увеличить. Тем более, что данные субсидии предоставляются в рамках подпрограммы "Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами" государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации".

Данные средства будут стимулировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации на софинансирование из бюджетов субъектов Российской Федерации расходных обязательств органов местного самоуправления по реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, что будет способствовать повышению качества бюджетного процесса в муниципальных образованиях, в том числе повышению эффективности использования бюджетных средств местных бюджетов, а также повышению в целом уровня их финансовой устойчивости.

5.4. Указами Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" (далее - Указ N 825) и от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" (далее - Указ N 607) утверждены перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. При этом главы местных администраций городских округов и муниципальных районов обязаны ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

В целях реализации Указа N 825 постановлением Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 N 1142 утверждены Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В законопроекте (в разделе 14. "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам") предусмотрено выделение межбюджетных трансфертов на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2014-2016 годах в сумме 5 000,0 млн. рублей ежегодно.

В то же время необходимо учитывать, что Указом N 607 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано выделять за счет бюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Вместе с тем положения данного Указа не могут гарантировать выделение из бюджетов субъектов Российской Федерации каких-либо существенных грантов на указанные цели, поскольку решение указанного вопроса отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Полагаем, что в целях стимулирования деятельности органов местного самоуправления, достигших наилучших результатов своей деятельности, в законопроекте следует также предусмотреть средства на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по предоставлению из бюджетов субъектов Российской Федерации аналогичных грантов местным бюджетам.

6. Финансовое обеспечение мероприятий за счет средств федерального бюджета по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в 2014-2016 годах

Федеральным законом от 23.07.2013 N 240-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Фонд содействия развитию ЖКХ) предусматривается продление срока действия Фонда содействия развитию ЖКХ до 1 января 2018 года.

Нормами Федерального закона 25.12.2012 N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" предусматривается софинансирование за счет средств данного Фонда мероприятий не только на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, но и на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и модернизацию систем коммунальной инфраструктуры. В связи с этим необходимо отметить, что с учетом перехода на комплексный и системный ремонт многоквартирных домов средняя по Российской Федерации цена за 1 кв. м соответствующих работ, по экспертным данным, составит 3,1 тыс. рублей. В этом случае объем финансовых ресурсов, необходимых для ликвидации потребности в проведении капитального ремонт жилищного фонда, оценивается в сумме 3,6 трлн. рублей.

В целях решения задачи переселения граждан из аварийного жилищного фонда, признанного в установленном порядке таковым по состоянию на 1 января 2012 года, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям придется осуществить финансирование за счет средств своих бюджетов и других не запрещенных законом источников, по предварительным расчетам, 63,85 процента стоимости мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

Вместе с тем необходимо учитывать, что в 2011 - 2012 годах минимальная доля софинансирования указанных мероприятий за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляла лишь от 20 до 50 процентов (в среднем 29,99 процента). В случае увеличения доли софинансирования таких расходов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований возникает обоснованное опасение, связанное с невозможностью обеспечения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями необходимого уровня софинансирования указанных расходов и вследствие этого невозможностью использования средств Фонда содействия развитию ЖКХ.

Кроме того, финансирование мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в среднесрочной перспективе будет значительно осложнено нестабильным финансовым положением многих субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, в том числе в связи с их значительной дотационностью и увеличением объема государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга. При этом резкое увеличение доли софинансирования расходов на проведение капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств граждан ухудшит социальное положение населения, поэтому необходим постепенный переход к ее увеличению.

Таким образом, создание эффективных и полноценных региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов без выделения из федерального бюджета существенных финансовых средств на софинансирование капитального ремонта многоквартирных домов может оказаться в ближайшей перспективе затруднительным.

В законопроекте предусмотрены субсидии в виде имущественного взноса в Фонд содействия развитию ЖКХ для увеличения лимитов предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации в рамках подпрограмм "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России" и "Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" в 2014 году - 43,3 млрд. руб., в 2015 году - 30,9 млрд. руб., в 2016 году - 10,0 млрд. руб. При этом согласно пояснительной записке к законопроекту сокращение бюджетных ассигнований предусмотренных на имущественный взнос Российской Федерации в указанный Фонд в 2014 году на 24 000,0 млн. рублей по сравнению с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, осуществляется в связи с увеличением бюджетных ассигнований федерального бюджета на указанные цели в 2013 году.

Вместе с тем следует отметить, что согласно финансово-экономическому обоснованию к Федеральному закону от 25.12.2012 N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" общий объем средств Фонда содействия развитию ЖКХ, необходимый только для полного переселения граждан из аварийного жилья, признанного таковым в срок до 1 января 2012 года, с учетом строительства энергоэффективных домов должен составить 217,0 млрд. рублей. При этом объемы финансирования на данные цели за счет всех источников должны составить 354 млрд. рублей. Поэтому предусмотренный размер средств данного Фонда явно недостаточен для софинансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление мероприятий на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, проведение капитального ремонта многоквартирных домов и модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.

В связи с этим в законопроекте необходимо предусмотреть:

- ежегодное увеличение в течение 2014 - 2016 годов размера имущественного взноса Российской Федерации в Фонд содействия реформированию ЖКХ для увеличения лимитов предоставления субъектам Российской Федерации финансовой поддержки на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры;

- внесение дополнительных имущественных взносов в Фонд содействия реформированию ЖКХ для предоставления дополнительной финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на переселение граждан из аварийного жилищного фонда в объеме, позволяющем решить задачу переселения граждан из жилых помещений в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу по состоянию на 1 января 2012 года. О необходимо решения данных вопросов указывается в Постановлении Государственной Думы от 14.12.2012 N 1429 ГД.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев