Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству на проект федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций", внесенный депутатом Государственной Думы В.С. Плескачевским (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
на проект федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций",
внесенный депутатом Государственной Думы В.С. Плескачевским

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций", внесенным депутатом Государственной Думы В.С. Плескачевским (далее - законопроект), предлагается внести изменения в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федеральный закон от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", Федеральный закон от 08 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", Федеральный закон от 08 мая 1996 года N 41-ФЗ "О производственных кооперативах", Федеральный закон от 08 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из пояснительной записки, законопроект направлен "на повышение гарантий прав собственности участников коммерческих организаций, а также на повышение эффективности мер принуждения к исполнению обязательств в случае ликвидации коммерческих организаций". Данные цели предполагается достичь путем уточнения процедуры регистрации юридических лиц, повышения достоверности сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, повышения эффективности мер ответственности недобросовестных участников гражданского оборота.

При этом необходимость указанных новелл автор законопроекта объясняет тем, что "институт ликвидации юридического лица на практике выступает в качестве способа неисполнения обязательств и обязанностей по уплате налогов и сборов, что нарушает стабильность гражданского оборота". Исходя из этого, законопроектом предусматривается "детализация обязанностей лиц, принимающих решение о ликвидации, и ответственность за нарушение таких обязанностей".

Кроме того, автор законопроекта отмечает, что "большое количество нарушений прав собственности (в смысле residual claims) участников хозяйственных обществ и их кредиторов" связано с институтом государственной регистрации юридических лиц. В связи с этим предлагается изменить процедуру государственной регистрации, защитив тем самым права третьих лиц при государственной регистрации юридического лица.

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству (соисполнитель), рассмотрев в пределах своих полномочий указанный законопроект, сообщает следующее.

Необходимость внесения изменений в законодательство о юридических лицах, в том числе в части регламентации процедур их создания и прекращения, очевидна и сомнению не подлежит.

В Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" и одобренной Решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 года, проблемам правового статуса юридических лиц, посвящен специальный раздел (раздел III). В настоящее время в рамках реализации Концепции ведется работа по подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, которые в последующем будут внесены в Государственную Думу Президентом Российской Федерации. Указанные изменения будут носить комплексный характер и применительно к правовому положению юридических лиц коснутся как общих положений ГК о юридических лицах, так и правил их регистрации, реорганизации и ликвидации, кроме того, будет пересмотрено законодательство, касающееся отдельных видов юридических лиц.

Предпринятая в законопроекте попытка усовершенствовать механизмы учреждения и ликвидации коммерческих организаций путем уточнения порядка ликвидации организаций, установления более строгих требований к лицам, "уполномоченным на ликвидацию юридического лица его учредительными документами", усиления ответственности за ее ненадлежащее осуществление, ужесточения правил прекращения недействующих юридических лиц, не может быть признана удачной, поскольку вопросы, затронутые в законопроекте, несмотря на их важность, носят частный характер.

При этом значительное число вопросов, таких как: изменение общих правил государственной регистрации юридических лиц, в том числе с целью недопущения злоупотреблений, связанных "корпоративными захватами" и созданием "фирм-однодневок" для их участия в незаконном отчуждении имущества, переложения на них ответственности по обязательствам, уклонения от уплаты налогов и т.п., установление в Гражданском кодексе Российской Федерации принципа публичной достоверности реестра и закрепления мер, гарантирующих соблюдение данного принципа, в том числе обеспечивающих своевременную актуализации юридическими лицами данных реестра, закрепление обязательной проверки законности содержания и достоверности учредительных документов, создание единого электронного реестра, унификация правил об очередности удовлетворения требований кредиторов при ликвидации юридического лица с соответствующими правилами, установленными Федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", установление мер защиты прав кредиторов в случае нарушения правил об очередности и т.д., остаются нерешенными.

Таким образом, предлагаемый законопроектом подход, который, по сути, сводится к "точечному" решению отдельных практических проблем, в преддверии общей реформы гражданского законодательства не является целесообразным и не может быть поддержан.

Данная позиция нашла свое подтверждение в экспертном заключении по проекту федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций", принятом на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 16 июня 2010 года (протокол N 82), где, в частности, указывается на то, что "принятие Проекта не устраняет необходимости внесения новых изменений в гражданское законодательство в этой же части, что может отрицательно повлиять на стабильность экономических отношений, поскольку в условиях постоянно меняющегося законодательства эти отношения нормально развиваться не могут". Помимо этого, в названном экспертном заключении отмечается, что совершенствование механизмов создания и ликвидации не только коммерческих, но и некоммерческих организаций должно быть комплексным, что обеспечит разработку согласованного и непротиворечивого гражданского законодательства.

Также целый ряд замечаний вызывают отдельные положения законопроекта.

Так, из наименования законопроекта и пояснительной записки следует, что законопроект призван усовершенствовать механизмы учреждения и ликвидации только коммерческих организаций. Однако нормы статей 56, 61, 62, 63 и 64 части первой ГК РФ, в которые предлагается внести изменения статьей 1 законопроекта, расположены в § 1 "Основные положения" главы 4 ГК РФ, посвященной юридическим лицам, и поэтому распространяются на отношения с участием всех видов юридических лиц, как коммерческих, так и некоммерческих. Очевидно, разработчиками законопроекта данное обстоятельство не учитывалось.

Весьма странной является формулировка проектируемого пункта 4 статьи 56 ГК РФ, согласной которой "лица, нарушившие установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами обязанности, связанные с ликвидацией юридического лица, должны возместить убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств и имущественных требований органов государственной власти и местного самоуправления исключенным из единого государственного реестра юридических лиц недействующим юридическим лицом". При этом указывается, что срок исполнения обязательств исключенного из единого государственного реестра юридических лиц недействующего юридического лица считается наступившим с момента исключения из единого государственного реестра юридических лиц недействующего юридического лица. Вместе с тем в силу пункта 3 статьи 49 ГК РФ в момент внесения записи об исключении юридического лица из единого государственного реестра правоспособность этого юридического лица прекращается, то есть оно прекращает свое существование. Несуществующее юридическое лицо, как известно, не может причинять убытки. Кроме того, в соответствии со статьей 419 ГК РФ обязательство прекращается ликвидацией юридического лица (должника или кредитора), кроме случаев, когда законом или иными правовыми актами исполнение обязательства ликвидированного юридического лица возлагается на другое лицо (по требованиям о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, и др.).

Пунктом 4 статьи 62 ГК РФ в редакции законопроекта предлагается закрепить правило, в соответствии с которым в решении о ликвидации может быть предусмотрено, что с момента назначения ликвидационной комиссии к сделкам "по продаже, уступке и переходу прав на имущество и имущественных прав" не применяются положения законодательства и учредительных документов об одобрении крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Таким образом, учредители (участники) юридического лица или орган юридического лица, принимая решения о ликвидации, получат возможность самостоятельно отменять в отношении данного юридического лица действие императивных норм закона и требований устава о соблюдении порядка совершения такого рода сделок. Учитывая, что раскрывать для третьих лиц информацию о содержании решения о ликвидации в этой части законопроектом не предлагается, результатом подобных нововведений станет нарушение прав и законных интересов добросовестных контрагентов ликвидируемого юридического лица.

Явной ошибкой является и проектируемое положение абзаца второго пункта 5 статьи 64 ГК РФ, согласно которому на членов ликвидационной комиссии, а не на само ликвидируемое юридическое лицо, возлагается обязанность по исполнению обязательства ликвидируемого юридического лица в порядке, предусмотренном статьей 327 ГК РФ.

Приведенные замечания равным образом касаются и статей 2-4 законопроекта, предлагающих изменения в Федеральный закон "Об акционерных обществах", Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью", Федеральный закон "О производственных кооперативах".

Законопроект содержит также множество иных сущностных и юридико-технических недостатков, препятствующих реализации объявленных в пояснительной записке целей его принятия.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций", внесенного депутатом Государственной Думы В.С. Плескачевским, и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников