Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 812432-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 812432-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 812432-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (далее -Комитет) отмечает, что документы и материалы, представленные одновременно с рассматриваемым проектом федерального закона, в основном соответствуют перечню материалов, установленному частью первой статьи 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекса).

Однако необходимо отметить, что действие абзаца третьего пункта 1 статьи 212 Кодекса в части представления Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона об изменении федерального бюджета уточненного прогноза социально-экономического развития в плановом периоде, приостановлено до 1 января 2016 года.

При этом, статьей 2 Федерального закона от 8 марта 2015 года N 25-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" установлено, что в 2015 году при внесении изменений в Федеральный закон N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", не предусматривающих изменение основных характеристик федерального бюджета, документы и материалы, указанные в абзацах третьем и шестом пункта 1 статьи 212 Кодекса, Правительством Российской Федерации не представляются.

Комитет отмечает, что в составе документов к законопроекту представлен Проект сценарных условий и основных макроэкономических параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов, подготовленный Минэкономразвития России в рамках формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В материалах к законопроекту, в соответствии с требованиями пункта 1 статьи 212 Бюджетного кодекса, представлена информация о перераспределении бюджетных ассигнований, зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года, а также оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году.

Как следует из пояснительной записки, законопроект подготовлен с учетом результатов исполнения федерального бюджета за январь - апрель 2015 года, а также на основе ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации и ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2015 году.

Изменение законодательно утвержденных основных характеристик федерального бюджета на 2015 год законопроектом не предусматривается, и показатели планового периода не изменяются.

В качестве особенности законопроекта можно отметить перераспределение бюджетных ассигнований, утвержденных на 2015 год в общей сумме 25 580,4 млн. рублей, по следующим направлениям:

1. Увеличен объем зарезервированных средств на финансовое обеспечение реализации первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности, установленных пунктом 10 части 1 статьи 21 Закона о бюджете, с 73 895,8 млн. рублей до 93 958,4 млн. рублей (средства "антикризисного" фонда), с направлением средств в сумме 20 062,6 млн. рублей на финансовое обеспечение расходов на реализацию мероприятий, связанных с завершением в 2015 году строительства объектов космодрома "Восточный", в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2015 года N 533 "О предоставлении в 2015 году из федерального бюджета субсидии федеральному государственному унитарному предприятию "Главное управление специального строительства по территории Дальневосточного федерального округа при Федеральном агентстве специального строительства".

Указанные средства предоставляются за счет уменьшения бюджетных ассигнований по федеральной целевой программе "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" с учетом завершения строительства объектов программы в 2016 году, и сокращения финансирования в текущем году в связи с продлением действия соответствующей подпрограммы на 1 год.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата), что направление из "антикризисного" фонда бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий, связанных с завершением строительства космодрома "Восточный", непосредственно не связано с антикризисными целями.

Комитет считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации разработать механизм обеспечения законности и эффективности использования средств "антикризисного" фонда, связанных с завершением строительства космодрома "Восточный".

2. На реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" направляются ассигнования в сумме 169,7 млн. рублей на взнос в уставный капитал акционерного общества "Корпорация развития Дальнего Востока" для создания объектов инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития (далее - ТОР) "Надеждинская" и "Хабаровск", которые будут находиться в собственности данного общества.

При этом вносится изменение в пункт 11 части 1 статьи 21 Закона о бюджете, предусматривающее уменьшение объема бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" по решениям Правительства Российской Федерации с 6 300,0 млн. рублей до 6 130,3 млн. рублей. Аналогичное изменение вносится в приложение N 31 Закона о бюджете "Распределение бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, на 2015 год".

Счетная палата в заключении на законопроект отмечает, что в действующей редакции госпрограммы создание объектов инфраструктуры ТОР не предусмотрено, показатели (индикаторы) и иные критерии, характеризующие эффективность использования средств федерального бюджета, направляемых на создание объектов инфраструктуры ТОР, отсутствуют.

3. Объем субсидии организациям оборонно-промышленного комплекса на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам на осуществление инновационных и инвестиционных проектов по выпуску высокотехнологичной продукции увеличен на сумму 1 000,0 млн. рублей за счет соответствующего уменьшения бюджетных ассигнований по закрытой части бюджета.

4. Предлагается увеличить объем субсидии стратегическим организациям оборонно-промышленного комплекса в целях предупреждения банкротства в рамках подпрограммы "Ускоренное развитие оборонно-промышленного комплекса" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" на сумму 174,3 млн. рублей за счет соответствующего уменьшения бюджетных ассигнований по закрытой части бюджета.

5. В связи с утверждением Правительством Российской Федерации изменений в паспорта федеральных целевых программ перераспределены бюджетные ассигнования в сумме 1 357,8 млн. рублей, в том числе:

в сумме 1 303,7 млн. рублей по ФЦП развития Калининградской области на период до 2020 года в соответствии с параметрами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 1486 "О внесении изменений в некоторые федеральные целевые программы";

в сумме 28,0 млн. рублей по ФЦП "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы" в связи с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 1488 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы";

в сумме 26,1 млн. рублей по ФЦП "Охрана озера Байкал и социально- экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы" в соответствии с постановлением Правительств Российской Федерации от 26 декабря 2014 года N 1535 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы".

Комитет обращает внимание, что нормативные акты о внесении изменений в указанные ФЦП были приняты Правительством Российской Федерации в декабре 2014 года, а предложения по изменению ассигнований в Закон о федеральном бюджете вносятся по истечении шести месяцев, что создает риски освоения указанных средств в полном объеме в течение 2015 года.

6. В целях обеспечения осуществления в полном объеме полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации, предлагается увеличить бюджетные ассигнования в 2015 году на сумму 2 816,0 млн. рублей.

Как указывается в пояснительной записке, в Законе о бюджете объем субвенций был установлен исходя из численности граждан, подвергшихся воздействию радиации, с учетом предполагаемого уменьшения количества "загрязненных" населенных пунктов.

Учитывая, что уточненный Перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, до настоящего времени не принят, объем бюджетных ассигнований предлагается увеличить за счет средств, зарезервированных на указанные цели в Законе о бюджете.

Одновременно произведено перераспределение бюджетных ассигнований между субъектами Российской Федерации на основании сведений и отчетов, полученных от органов исполнительной власти регионов в соответствии с Правилами предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций на осуществление переданного полномочия Российской Федерации.

Необходимо отметить, что рассматриваемым законопроектом предлагается перераспределить субвенции на осуществление переданных федеральных полномочий по предоставлению отдельных мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации, которые были частично перераспределены в апрельском внесении изменений в федеральный бюджет на 2015 год.

При этом объем субвенций по Республике Мордовия увеличен по сравнению с первоначальным - в 4 раза и по сравнению с апрельским изменением - в 3,5 раза, по Белгородской области - в 2 раза, по Воронежской области - в 3 раза и с апрельским изменением - в 2 раза, по Московской области - в 3 раза, по Орловской области - в 3 раза, по Рязанской области - в 3,6 раза, по городу Москве - в 5,8 раза. Такое уточнение объясняется тем, что до настоящего времени Правительством Российской Федерации не принят уточненный Перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения.

Комитет отмечает, что такое положение приводит к тому, что субъекты вынуждены не в полном объеме финансировать указанные федеральные полномочия, что создает основу для обращения граждан с исками к казне.

По данной субвенции нераспределенный резерв увеличен на 3 млн. рублей и определен в общей сумме 687,1 млн. рублей, при этом общий объем средств указанной субвенции составит 17 669,6 млн. рублей.

7. Рассматриваемым законопроектом, во исполнение поручения Президента Российской Федерации, предлагается дополнить статью 9 Закона о бюджете новой частью 6, предусматривающей право государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" осуществить от имени Российской Федерации оплату акций публичного акционерного общества "Государственная транспортная лизинговая компания", размещаемых в рамках увеличения уставного капитала в размере до 30 млрд. рублей, облигациями федерального займа, полученными "АСВ" в 2014 году, в целях формирования у публичного акционерного общества "Государственная транспортная лизинговая компания" источника средств для приобретения воздушных судов "Сухой Суперджет 100" с их последующей передачей по договорам лизинга.

Как указывается в пояснительной записке предлагаемый порядок позволит обеспечить загрузку производства филиала закрытого акционерного общества "Гражданские самолеты Сухого" в городе Комсомольске-на-Амуре в 2015 году, а также сформирует условия для передачи до 30 самолетов "Сухой Суперджет 100" в эксплуатацию отечественным авиакомпаниям.

Однако Счетная палата отмечает, что поручением Президента Российской Федерации предложено Правительству Российской Федерации определить перечень российских лизинговых компаний, деятельность которых направлена на стимулирование спроса авиаперевозчиков на воздушные суда, и предусматривать им бюджетные ассигнования в течение трех лет.

Комитет разделяет мнение Счетной палаты, что передача ГК "АСВ" облигаций федерального займа на сумму 30,0 млрд. рублей в рамках оплаты акций "Государственной транспортной лизинговой компании" влечет риск неперечисления в федеральный бюджет в полном объеме доходов, полученных по ОФЗ, как это предусмотрено статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 451-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 г. N 2756-р.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного распоряжения Правительства РФ следует читать как "29 декабря 2014 г."

При этом в составе материалов к законопроекту отсутствует финансово-экономическое обоснование и расчеты стоимости отдельного воздушного судна, с указанием влияния изменения курса рубля по отношению к доллару США на его стоимость, а также информация о существующей потребности со стороны авиакомпаний в указанном количестве авиационной техники.

Изменения распределения бюджетных ассигнований на 2015 год в разрезе государственных программ представлены в следующей таблице:

(тыс. рублей)
Наименование	Исполнение январь - апрель, %	Сумма перераспределения
Государственная программа Российской Федерации "Социальная поддержка граждан"	34,9	+2 816 035,6
Субвенции на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению отдельных мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации, в рамках подпрограммы "Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан" государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" (Межбюджетные трансферты)		+2 816 035,6
Государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы	34,5
Федеральная целевая программа "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы" в рамках государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы		перераспределение по ФЦП +26 100,0 -26 000,0
Государственная программа Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности"	47,3	+1 174 280,0
Субсидии стратегическим организациям оборонно-промышленного комплекса в целях предупреждения банкротства в рамках подпрограммы "Ускоренное развитие оборонно-промышленного комплекса" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (Иные бюджетные ассигнования)		+174 280,0
Субсидии организациям оборонно-промышленного комплекса на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" на осуществление инновационных и инвестиционных проектов по выпуску высокотехнологичной продукции, в рамках подпрограммы "Ускоренное развитие оборонно-промышленного комплекса" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (Иные бюджетные ассигнования)		+1 000 000,0
Государственная программа Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы"	18,3	-20 062 607,0
"Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" государственной программы Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы" (Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности)		-15 754 522,2
Реализация мероприятий подпрограммы "Создание обеспечивающей инфраструктуры космодрома "Восточный" федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" государственной программы Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы" (Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности)		-4 308 084,8
Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальнего востока и Байкальского региона"	2,6	перераспределение внутри программы +169 739,0 -169 739,0
Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года"	0,4	перераспределение внутри программы +1 303 670,0 -1 303 670,0
Реализация функций иных федеральных органов государственной власти (Иные непрограммные мероприятия)	30,9	+17 246 571,4

Комитет отмечает, что в материалах к законопроекту представлены сведения об исполнении федерального бюджета по разделам, группам видов расходов, а также по государственным программам за январь - апрель 2015 года.

При этом крайне низкий уровень исполнения отмечается по группе расходов "Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной собственности)", который составил 186,5 млрд. рублей или 17,3 процента, при общей сумме расходов на капитальные вложения в 2015 году - 1,1 трлн. рублей.

Низкий уровень исполнения федерального бюджета в 2015 году складывается по следующим государственным программам:

"Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" исполнение составило 0,4 процента;

"Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" - 2,6 процента;

"Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года - 7,4 процента;

"Энергоэффективность и развитие энергетики" - 13,4 процента;

"Экономическое развитие и инновационная экономика" - 15,8 процента;

"Развитие судостроения на 2013 - 2030 годы" - 15,9 процента;

"Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы" - 18,3 процента;

"Доступная среда" - 18,8 процента.

Законопроектом по ряду государственных программ предусматривается увеличение или перераспределение бюджетных ассигнований при низком или неполном исполнении бюджетных назначений уточненной бюджетной росписи за январь - апрель 2015 года. Кроме того законопроектом не предлагаются меры по перераспределению или оптимизации расходов по этим государственным программам в целях повышения их эффективности.

Представленные в материалах к законопроекту данные об исполнении федерального бюджета за январь - апрель 2015 года в разрезе "раздел", "подраздел" позволяют отметить следующее.

По разделам расходов федерального бюджета исполнение составляет в среднем от 25 до 55 процентов.

Однако Комитет отмечает неудовлетворительное исполнение по следующим подразделам расходов:

"Другие общегосударственные вопросы" исполнение составило 19,1 процента;

"Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества" - 3,9 процента;

"Другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности" - 2,3 процента;

"Общеэкономические вопросы" - 3,3 процента;

"Топливно-энергетический комплекс" - 8,0 процента;

"Жилищное хозяйство" - 5,0 процента;

"Коммунальное хозяйство" - 0,8 процента;

"Общее образование" - 15,4 процента;

"Молодежная политика и оздоровление детей" - 9,0 процента;

"Другие вопросы в области социальной политики" - 20,8 процента;

"Другие вопросы в области физической культуры и спорта" - 14,4 процента.

Комитет вынужден отметить, что комментарии и анализ причин такого низкого исполнения расходов федерального бюджета в представленных документах отсутствуют.

В Государственную Думу 10 июня 2015 года из Минфина России поступила копия оперативной информации об исполнении федерального бюджета за январь - май 2015 года, представленная в Правительство Российской Федерации 3 июня текущего года.

Комитет считает необходимым акцентировать особое внимание на сложившейся ситуации с подготовкой нормативных актов Правительства Российской Федерации для реализации в 2015 году Закона о федеральном бюджете.

Как следует из вышеуказанной информации в соответствии с Графиком подготовки актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона N 384-Ф3 "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", должно было быть принято 56 актов Правительства Российской Федерации (с учетом исключения 3 актов).

По состоянию на 9 июня 2015 года утвержден 51 акт. До настоящего времени не утверждено 5 актов, в том числе:

1) 2 акта находятся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации:

- "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров" и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 6 марта 2013 г. N 188 "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров" (срок внесения - март 2015 г.), внесен Минэкономразвития 5 мая 2015 года.

- "Об утверждении Правил предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета на реализацию перспективных инновационных проектов в агропромышленном комплексе" (срок внесения - 24 ноября 2014 г.), повторно внесен 14 апреля 2015 г. Минсельхозом России;

2) 1 акт проходит стадию межведомственного согласования (ответственный исполнитель - Росстат, срок внесения - март 2015 года) "О порядке предоставления и распределения субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по подготовке, проведению и подведению итогов Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года";

3) по 2 актам срок внесения в Правительство Российской Федерации не наступил:

- "О распределении дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы на 2015 год" (ответственный исполнитель - Минфин России, срок внесения - октябрь 2015 года);

"Об утверждении Правил предоставления субсидий в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике" (ответственный исполнитель Минэнерго России, срок внесения - июль 2015 года).

В представленной информации сообщается, что для реализации Федерального закона от 20 апреля 2015 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый 2016 и 2017 годов" в соответствии с Графиком подготовки актов Правительства Российской Федерации необходимо принять 52 акта Правительства Российской Федерации, из них утверждено только 4 акта. Необходимо утвердить 48 актов Правительства Российской Федерации, из которых по истечении практически двух месяцев, только 10 актов внесено и находятся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации; 5 актов - не внесены в срок и проходят стадию межведомственного согласования; 13 актов находятся в разработке, из них 10 - со сроком внесения в июне 2015 года (ответственные исполнители - Минэкономразвития России, Минвостокразвития России, Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа, Минфин России). Информация по 20 актам отсутствует.

Сложившаяся ситуация свидетельствует о низком качестве финансового менеджмента в органах исполнительной власти, занимающихся подготовкой обеспечения реализации законов о федеральном бюджете в отраслях экономики, о чем неоднократно отмечалось в заключениях как Комитета по бюджету и налогам, так и Счетной палаты.

Счетной палатой в Оперативном докладе о ходе исполнения федерального бюджета за январь - март 2015 года (далее - оперативный доклад), представленном в Государственную Думу, отмечается, что за отчетный период до главных распорядителей доведены лимиты бюджетных обязательств на 2015 год в объеме 14 033 090,2 млн. рублей, из них распределено по подведомственным распорядителям (получателям) средств федерального бюджета 10 128 507,0 млн. рублей или 72,2 процента доведенного объема. Нераспределенный главными распорядителями остаток лимитов на 2015 год составил 3 904 583,2 млн. рублей или 27,8 процента доведенного объема (по состоянию на 1 апреля 2014 года нераспределенный главными распорядителями остаток лимитов бюджетных обязательств на 2014 год составлял 31,1 процента доведенного объема).

Так, Росводресурсами распределено 57 процентов лимитов бюджетных обязательств на 2015 год, что связано с отсутствием нормативного правового акта о распределении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, наличием ограничения финансирования по отдельным объектам ФАИП и недоведением в полном объеме лимитов до подведомственных учреждений на осуществление закупок товаров, работ и услуг.

При отсутствии нормативных правовых актов утверждены лимиты бюджетных обязательств на распределение субсидий на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий ФЦП "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года" на общую сумму 4 153,0 млн. рублей и ФЦП "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы" на сумму 1 864,7 млн. рублей, а также резервные средства на оказание государственной поддержки сельхозтоваропроизводителям.

В оперативном докладе, Счетной палатой также отмечается, что общая сумма возвращенных согласно пункту 5 статьи 242 Бюджетного кодекса остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет из бюджетов субъектов Российской Федерации составила на 1 апреля 2015 года 29 914,8 млн. рублей. При этом по сравнению с соответствующим периодом прошлого года произошло снижение возвращенных остатков межбюджетных трансфертов в 4,2 раза (по состоянию на 1 апреля 2014 года - 125 197,3 млн. рублей).

Так, по данным Счетной палаты наибольший объем указанных средств поступил в следующие министерства, как главные администраторы доходов: Минэкономразвития России - 7 861,7 млн. рублей или 26,3 процента, Минстрой России - 6 933,9 млн. рублей или 23,2 процента, Минобрнауки России - 2 930,3 млн. рублей или 9,8 процента, Минфин России - 2 488,3 млн. рублей или 8,3 процента, Минздрав России - 1 424,2 млн. рублей или 4,8 процента, Минэнерго России - 1 380,0 млн. рублей или 4,6 процента, Росавтодор - 1 122,5 млн. рублей или 3,8 процента, Минтруд России - 1 117,5 млн. рублей или 3,7 процента.

Комитет отмечает, что для отдельных субъектов суммы возврата очень значительны, и не исключено, что позднее принятие нормативных актов могло повлиять на своевременное расходование бюджетных ассигнований.

Комитет обращает особое внимание, что в связи с рассмотрением в Государственной Думе проекта основных направлений налоговой политики и итогами проведенных Парламентских слушаний по указанному вопросу, Государственной Думой сформулированы отдельные существенные замечания.

Так, в Рекомендациях отмечается, что Основные направления налоговой политики (далее - ОННП) не предусматривают реальных мер по преодолению негативных последствий создания консолидированных групп налогоплательщиков (далее - КГН) для бюджетов бюджетной системы страны.

Острота проблемы обеспеченности доходами региональных и местных бюджетов в связи с действием положений Налогового кодекса Российской Федерации о консолидированной группе налогоплательщиков в настоящее время значительно обострилась по сравнению с предыдущими годами. В частности, в проекте ОННП отмечается, что по итогам 2014 года функционирование КГН привело к снижению поступлений налога на прибыль организаций в размере 127 млрд. рублей в 32 регионах или 38 процентов субъектов Российской Федерации. При этом по данным предыдущих Основных направлений, применение КГН за 2013 год привело к снижению поступлений налога на прибыль организаций в размере 63,8 млрд. рублей в 20 регионах или 24 процентов субъектов Российской Федерации. Поступления в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в результате создания КГН снизились в 2014 году на 65,1 млрд. рублей против 16,4 млрд. рублей в 2013 году.

О подобных последствиях Государственная Дума предупреждала Правительство Российской Федерации при принятии Федерального закона от 16.11.2011 года N321-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков".

При этом Правительством Российской Федерации каких-либо конкретных мер в 2015 году по преодолению негативных последствий функционирования данного института, как и в предыдущих ОННП, не предлагается. Однако выражена готовность поддержать продление введенного на текущий год ограничения на вступление в силу зарегистрированных налоговыми органами договоров о создании КГН, а также изменений в действующие договоры, связанные с присоединением к КГН новых участников, еще на 3 года.

Комитет отмечает, что выпадающие в связи с созданием КГН доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году не были компенсированы из федерального бюджета, и считает необходимым при внесении изменений в закон о федеральном бюджете на 2015 год рассмотреть вопрос о компенсации в полном объеме региональным бюджетам выпадающих доходов за 2014 год, а в проекте федерального бюджета на 2016 - 2018 годы предусмотреть средства на компенсацию выпадающих доходов бюджетам субъектов за 2015 год в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков.

Комитет отмечает, что в 2015 году сохраняются проблемы исполнения и сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

По состоянию на 1 июня 2015 года годовой объем консолидированных бюджетов субъектов по доходам исполнен на 44,5 процента, по расходам - на 34,4 процента, при этом "мнимый" профицит составляет 539,5 млрд. рублей (в 2014 году - 300,0 млрд. рублей). При этом очевидно повторяется ситуация 2014 года, когда основной объем расходов пришелся на второе полугодие, и у бюджетов субъектов возникла острая необходимость в получении бюджетных кредитов. Однако действующая система предоставления бюджетных кредитов не позволяет субъектам в текущем году взять кредиты на предлагаемых Минфином России условиях, и субъекты вынуждены обращаться за помощью к коммерческим банкам.

В связи с этим Комитет считает необходимым в ближайшее время рассмотреть вопрос об условиях предоставления бюджетных кредитов на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений.

Комитет отмечает, что в материалах к законопроекту приводятся данные об исполнении расходов федерального бюджета в разрезе разделов, целевых статей, государственных программ и непрограммным направлениям деятельности, при этом отсутствуют сведения о ходе исполнения Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, направленного, в том числе, на активизацию структурных изменений в российской экономике, поддержку приоритетных отраслей экономики и обеспечение в полном объеме обязательств социального характера, мероприятия которого в основном должны быть завершены в течение 1 квартала 2015 года.

Так, в Оперативном докладе Счетной палаты отмечается, что результаты мониторинга хода выполнения Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. N 98-р, показывают, что из 60 пунктов Плана по состоянию на 24 апреля 2015 года выполнены 23 пункта или 38,3 процента, выполнены частично 27 пунктов или 45 процентов, не выполнены 8 пунктов или 13,4 процента. Срок выполнения двух пунктов Плана (3,3 процента) до настоящего времени не наступил. При этом выполнение 58 мероприятий должно было быть завершено в течение I квартала 2015 года (из них по 49 мероприятиям - до 5 марта 2015 года).

В Оперативном докладе указывается, что Федеральным законом N 384-ФЗ с изменениями на финансовое обеспечение реализации по решениям Правительства Российской Федерации первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности, а также мер по социальной поддержке граждан и оказанию гуманитарной помощи населению иностранных государств (далее - "антикризисный" фонд) предусмотрено 73,9 млрд. рублей. Кроме того, объем неиспользованного остатка средств "антикризисного" фонда на 1 января 2015 года составил 132,8 млрд. рублей. Таким образом, общий объем "антикризисного" фонда составил 206,7 млрд. рублей.

Как отмечает Счетная палата, по состоянию на 24 апреля 2015 года Правительством Российской Федерации приняты решения о выделении средств из "антикризисного" фонда на общую сумму 190,5 млрд. рублей, в том числе непосредственно на реализацию мероприятий Плана - 141,9 млрд. рублей.

Значительный объем бюджетных ассигнований (602,5 млрд. рублей) на реализацию мероприятий Плана учтен в Федеральном законе N 93-ФЗ, в том числе:

на предоставление государственных гарантий (пункты 6 и 7 Плана) - 230,0 млрд. рублей;

на проведение индексации страховых пенсий (пункт 56 Плана) - 188,0 млрд. рублей;

на увеличение объемов ассигнований на предоставление бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации (пункт 1 Плана) - 160,0 млрд. рублей;

на поддержку сельского хозяйства (пункт 37 Плана) - 20,0 млрд. рублей;

на стимулирование жилищного строительства (пункт 40 Плана) - 4,5 млрд. рублей.

По ряду мероприятий Плана отдельными ответственными исполнителями нарушены сроки представления проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в Правительство Российской Федерации, значительное количество нормативных правовых актов, разработка которых предусмотрена Планом, до настоящего времени не приняты. По отдельным мероприятиям Плана (пункты 14, 21, 33) имеются случаи изменения сроков их выполнения на основании протоколов совещаний у Председателя Правительства Российской Федерации или его заместителей без внесения соответствующих изменений в План.

Мониторинг хода выполнения Плана показывает, что для реализации отдельных антикризисных мероприятий требуется принятие дополнительных нормативных правовых актов помимо предусмотренных Планом.

Так, в целях реализации пункта 1 Плана необходимо внести изменения в Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2015 год, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. N 1567, в части установления в качестве одного из условий предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета разработки и реализации субъектами Российской Федерации региональных планов обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году.

Для выполнения пункта 4 Плана, предусматривающего предоставление ГК "Внешэкономбанк" средств Фонда национального благосостояния, по мнению Счетной палаты, требуются изменения Порядка управления средствами Фонда национального благосостояния, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. N18.

Как отмечает Счетная палата мониторинг мероприятий по докапитализации системно значимых кредитных организаций (пункт 2 Плана) показывает следующее.

По состоянию на 15 апреля 2015 года ГК "АСВ" получено согласие на заключение договоров о приобретении субординированных обязательств по квоте 12 банками на общую сумму 155,4 млрд. рублей (15,5 процента объема имущественного взноса), об участии в осуществлении мер по повышению капитализации, по 6 из них советом директоров ГК "АСВ" приняты решения о приобретении субординированных обязательств.

Согласно информации, представленной Минэкономразвития России, решения о заключении соответствующих договоров с ГК "АСВ" указанными кредитными организациями должны быть приняты в срок до 1 ноября 2015 года.

Объем бюджетных ассигнований, предусмотренный в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на предоставление в 2015 году единовременной выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала в размере 20 тыс. рублей (пункт 54 Плана), рассчитан исходя из оценки Минтруда России, согласно которой общая численность граждан, которые могут обратиться за получением указанной выплаты в 2015 году, составит около 3,5 млн. человек или 77 процентов общего количества владельцев государственных сертификатов материнского (семейного) капитала.

Выводы и предложения.

Рассмотрев проект федерального закона N 812432-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" Комитет по бюджету и налогам отмечает, что законопроект носит локальный характер, подготовлен в целях решения отдельных вопросов финансирования бюджетных расходов.

Комитет и Счетная палата с учетом вышеизложенного полагают целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти принять меры по своевременной подготовке и принятию нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов, обеспечивающих реализацию федеральных законов N 384-ФЗ и N 93-ФЗ.

Комитет обращает внимание Минфина России на необходимость направления проектов федеральных законов, изменяющих показатели федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, в предварительном порядке в Счетную палату Российской Федерации для получения замечаний и предложений до внесения их в Государственную Думу.

Комитет считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации до рассмотрения законопроекта во втором чтении представить:

финансово-экономическое обоснование и расчет объемов средств, выделенных из федерального бюджета в форме субсидии федеральному государственному унитарному предприятию "Главное управление специального строительства по территории Дальневосточного федерального округа при Федеральном агентстве специального строительства", на финансовое обеспечение расходов на реализацию мероприятий, связанных с завершением в 2015 году строительства объектов космодрома "Восточный", предназначенных для запуска космического аппарата ракетой-носителем "Союз-2", а также перечень объектов, согласованных с "Роскосмосом", на которые будут направляться соответствующие средства;

финансово-экономическое обоснование и расчеты стоимости отдельного воздушного судна "Сухой Суперджет 100", с указанием влияния изменения курса рубля по отношению к доллару США на стоимость воздушного судна, а также информацию о существующей потребности со стороны авиакомпаний в указанной авиационной технике;

анализ причин низкого исполнения расходов федерального бюджета в разрезе государственных программ.

Комитет считает недопустимым сокращение в ходе исполнения федерального бюджета объемов субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов на выполнение полномочий Российской Федерации, а также в целях выполнения поручения Государственной Думы предлагает дополнить Кодекс нормой о представлении в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный бюджет) перечня и оценки объемов расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления, по субъектам Российской Федерации и порядка определения указанных объемов, что позволит в полной мере оценить степень финансового обеспечения федеральных полномочий.

По результатам анализа документов, поступивших в Государственную Думу при рассмотрении законопроекта, Комитет отмечает:

существенным резервом увеличения доходов федерального бюджета, в том числе по НДС, является активизация работы налоговых органов по взысканию недоимки и сокращению задолженности перед бюджетом;

значительные объемы бюджетных ассигнований в виде взносов в уставные капиталы крупных компаний с государственным участием на инвестиционные проекты осуществляются при отсутствии порядка предоставления бюджетных инвестиций;

корректировка государственных программ не сопровождается информацией по уточнению целевых индикаторов государственных программ, что не позволяет использовать госпрограммы как действенный инструмент бюджетной политики, и требует представления в Государственную Думу дополнительной информации об обоснованности таких изменений.

Комитет считает необходимым в ближайшее время рассмотреть вопрос об условиях предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений.

В ходе рассмотрения законопроекта в Комитет по бюджету и налогам поступили заключения Счетной палаты Российской Федерации и профильных комитетов Государственной Думы.

На основании изложенного, учитывая мнение Счетной палаты и профильных комитетов Государственной Думы, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 812432-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров