Пояснительная записка к проекту федерального закона N 900722-6 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части избрания и применения мер пресечения в виде залога, запрета определенных действий и домашнего ареста)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 900722-6 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части избрания и применения мер пресечения в виде залога, запрета определенных действий и домашнего ареста)"

Досье на проект федерального закона

Законопроект подготовлен в целях создания условий для избрания в отношении обвиняемых (подозреваемых) альтернативных заключению под стражу мер пресечения. Потребность в этом обусловлена необходимостью обеспечения прав личности, исполнения общепризнанных международных норм права, повышения эффективности уголовного преследования, экономии средств федерального бюджета и сокращения репутационных потерь, связанных с удовлетворением Европейским Судом по правам человека (далее - ЕСПЧ) жалоб граждан Российской Федерации

Правилом 6 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила), принятых Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. N 45/110, предусмотрено, что предварительное заключение под стражу является крайней мерой, при этом альтернативы предварительному заключению под стражу должны применяться как можно раньше.

На VII Всероссийском съезде судей (2-4 декабря 2008 года) был задан курс на диверсификацию системы мер пресечения, в рамках которой необходимо оптимизировать применение не связанных с изоляцией от общества мер, в том числе залога и домашнего ареста.

Несмотря на предпринятые в этом направлении усилия, в том числе законодательные, ни залог, ни домашний арест не стал реальной альтернативой заключению под стражу. Так, согласно статистической отчетности* наиболее распространенной мерой пресечения, избираемой по решению суда, по-прежнему является заключение под стражу.

В 2010 году судами удовлетворено 148 689 ходатайств о заключении под стражу, в 2011 году - 135 850, в 2012 году -132 923, в 2013 году - 133 311, в 2014 году - 133 755. Ходатайства об избрании мер пресечения в виде залога и домашнего ареста удовлетворялись судами в 2010 году 629 и 668 раз соответственно, в 2011 году - 438 и 1346, в 2012 году - 275 и 2714, в 2013 году - 198 и 3086, в 2014 году - 225 и 3333. Таким образом, за указанный период доля удовлетворенных судами ходатайств об избрании мер пресечения в виде залога и домашнего ареста не превысила соответственно 0,42% и 2,43% от общего числа удовлетворенных ходатайств об избрании мер пресечения, применяемых по решению суда.

Указанные обстоятельства во многом обусловили принятие "пилотного" постановления ЕСПЧ от 10 января 2012 г. по жалобам N 42525/07 и N 60800/08 "Ананьев и другие (Ananyev and others) против Российской Федерации", которым была констатирована структурная проблема национальной системы содержания под стражей. Одним из направлений по исполнению данного постановления определено более широкое применение альтернативных мер пресечения.

Значительная доля заключения под стражу в числе избираемых мер пресечения во многом обусловлена недостаточной эффективностью залога и домашнего ареста.

Частью девятой статьи 106 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК) установлено, что основанием обращения залога в доход государства является нарушение обязательств, связанных с внесенным залогом. При этом законом не определено, какие именно обязательства могут быть возложены на обвиняемого или подозреваемого.

Частью первой статьи 106 УПК предусмотрено, что мера пресечения в виде залога применяется в двух целях - для обеспечения явки подозреваемого либо обвиняемого, а также предупреждения совершения им новых преступлений. Таким образом, существует правовая неопределенность в вопросе о том, могут ли действия обвиняемого или подозреваемого, направленные на воспрепятствование производству по уголовному делу, в том числе путем уничтожения доказательств и угроз в отношении участников уголовного судопроизводства, служить основанием для обращения залога в доход государства.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2013 г. N 41 "О практике применения судами законодательства о мерах пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога" (далее - Постановление о применении мер пресечения) разъясняется, что обязательства, связанные с внесенным залогом, следует считать нарушенными, если подозреваемый или обвиняемый воспрепятствовал производству по уголовному делу.

Учитывая, что вопрос об обращении залога в доход государства влечет ограничение конституционных прав личности, указанная позиция Верховного Суда Российской Федерации должна быть реализована путем приведения целей применения залога, определенных частью первой статьи 106 УПК, в соответствие с основаниями для избрания мер пресечения, предусмотренными частью первой статьи 97 УПК. Кроме того, требуется наделить суд полномочием устанавливать конкретные обязательства подозреваемого или обвиняемого, которые он должен соблюдать в связи с залогом.

Согласно частям седьмой и восьмой статьи 107 УПК, а также пункту 40 Постановления о применении мер пресечения домашний арест может применяться без запрета выхода за пределы жилого помещения, что приводит к возникновению следующих противоречий.

Срок домашнего ареста засчитывается в срок содержания под стражей (часть вторая.1 статьи 107, пункт 2 части десятой статьи 109 УПК), который включается в срок лишения свободы и других видов наказания в случае постановления судом обвинительного приговора (часть третья статьи 72 Уголовного кодекса Российской Федерации, далее - УК). Зачет срока домашнего ареста без учета примененных при этом ограничений в срок наказания не согласуется с принципом справедливости (статья 6 УК), поскольку ставит в неравное положение лиц, содержавшихся под стражей, и лиц, находившихся под домашним арестом с правом покидать жилище.

Включение времени домашнего ареста, не связанного с запретом выхода за пределы жилого помещения, в срок содержания под стражей необоснованно снижает возможности правоохранительных органов по обеспечению нормального хода уголовного судопроизводства, поскольку сокращает период, на который подозреваемый или обвиняемый при возникновении соответствующих оснований может быть заключен под стражу. При этом применение домашнего ареста, в том числе не связанного с запретом покидать жилище, в течение 6 месяцев исключает возможность последующего заключения обвиняемого под стражу по преступлениям средней тяжести, 12 месяцев - по тяжким преступлениям, 18 месяцев - по преступлениям особой тяжести (части вторая - четвертая статьи 109 УПК).

Кроме того, согласно части второй.1 статьи 107 УПК время содержания под стражей включается в срок домашнего ареста, что не позволяет применять ограничения, не связанные с запретом покидать жилище, после истечения предельного срока содержания под стражей, если цели применения мер пресечения могут быть достигнуты без изоляции обвиняемого от общества.

Возможность применения домашнего ареста без запрета выхода за пределы жилого помещения вступает в противоречие с требованиями части первой статьи 107 УПК, согласно которой домашний арест может быть избран только при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения. Однако домашний арест без запрета выхода за пределы жилого помещения может оказаться менее строгим, чем залог. При этом независимо от характера применяемых запретов и ограничений применение домашнего ареста по общему правилу возможно лишь в случаях, когда наказание за преступление, в котором изобличается обвиняемый (подозреваемый), превышает три года лишения свободы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. N 27-П).

Включение срока применения предусмотренных домашним арестом запретов и ограничений, не связанных с лишением права передвижения, в срок содержания под стражу может создать условия для необоснованных расходов государства, не связанных с действительными нарушениями прав человека при решении судом вопроса о реабилитации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. N 27-П указано, что в период, необходимый для внесения федеральным законодателем соответствующих изменений, предельный срок пребывания подозреваемых, обвиняемых под домашним арестом, а также совокупный срок их содержания под стражей и под домашним арестом в качестве мер пресечения не должны превышать предельную продолжительность содержания под стражей, определенную в статье 109 УПК. Федеральным законом от 11 февраля 2013 г. N 7-ФЗ статья 107 УПК дополнена частью второй.1, которая в нормативном единстве с пунктом 2 части десятой статьи 109 УПК не в полной мере реализует правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации и не согласуется с практикой ЕСПЧ, поскольку при зачете срока домашнего ареста, не предусматривающего запрет на выход за пределы жилого помещения, в срок содержания под стражей не учитывается разница в степени ограничения прав и свобод личности при применении указанных мер процессуального принуждения. Вместе с тем, имеются основания для дифференциации сроков применения различных по степени принуждения мер пресечения.

Факт лишения свободы необходимо устанавливать "по сущностным признакам, таким как принудительное пребывание в ограниченном пространстве, изоляция человека от общества, семьи, прекращение выполнения служебных обязанностей, невозможность свободного передвижения и общения с неопределенным кругом лиц" (абзац 6 пункта 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г. N 9-П). Аналогичная позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. N 27-П: "и домашний арест, и заключение под стражу в действующей системе правового регулирования связаны с принудительным пребыванием подозреваемого, обвиняемого в ограниченном пространстве, с изоляцией от общества, прекращением выполнения служебных или иных трудовых обязанностей, невозможностью свободного передвижения и общения с неопределенным кругом лиц, т.е. с непосредственным ограничением самого права на физическую свободу и личную неприкосновенность, а не только условий его осуществления".

На основании изложенного запреты и ограничения, не предусматривающие изоляцию обвиняемого (подозреваемого) в жилище, не должны приравниваться к заключению под стражу. Частичное ограничение свободы передвижения должно получить пропорциональную правовую оценку и учитываться при исчислении срока содержания под стражей по правилам, аналогичным тем, которые установлены для исчисления срока наказаний - ограничения свободы и лишения свободы (пункт "б" части первой статьи 71 и часть третья статьи 72 УК).

С учетом изложенного законопроект предусматривает внесение в УПК следующих изменений.

Главу 13 УПК предполагается дополнить новой мерой пресечения - "запрет определенных действий", предусматривающей возможность ограничения прав и свобод обвиняемого (подозреваемого), за исключением его изоляции в жилом помещении. Запрет определенных действий в качестве меры пресечения должен избираться по решению суда в Порядке, установленном статьей 108 УПК, за исключением требований, связанных с видом и размером наказания, квалификацией преступления, возрастом подозреваемого или обвиняемого.

Законопроектом предусмотрено внесение изменений в статью 107 УПК, согласно которым домашний арест будет заключаться в нахождении подозреваемого или обвиняемого в изоляции от общества в жилом помещении, в котором он проживает в качестве собственника, нанимателя либо на иных законных основаниях, с осуществлением за ним контроля.

Предполагается, что время применения запрета определенных действий по общему правилу в срок содержания под стражей включаться не будет. При этом если в рамках данной меры пресечения будет установлен запрет выхода из жилого помещения в определенное время, то к одному дню содержания под стражей должно приравниваться два дня ее применения, при более мягком ограничении передвижения (например, запрет посещения определенных мест) - три дня.

Законопроект не предполагает возложение новых полномочий на органы государственной власти, поскольку контроль за соблюдением подозреваемыми и обвиняемыми запрета определенных действий не будет отличаться от контроля за нахождением указанных лиц в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими соответствующих запретов и ограничений.

Внесение в УПК указанных изменений будет способствовать расширению практики применения альтернативных заключению под стражу мер пресечения. Положительный экономический эффект предполагается за счет снижения расходов государства на содержание подозреваемых и обвиняемых под стражей, сокращения случаев возмещения вреда, связанного с нарушением прав личности при заключении под стражу, расширения практики применения залога с установлением запрета совершения определенных действий (надлежащее поведение будет обеспечено угрозой обращения предмета залога в доход государства и не потребует затрат на контроль, в том числе с применением технических средств).

_____________________________

* Отчеты о работе судов первой инстанции по рассмотрению уголовных дел за 2010 - 2014 годы // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 27.04.2015).

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части избрания и применения мер пресечения в виде залога, запрета определенных действий и домашнего ареста)"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части избрания и применения мер пресечения в виде залога, запрета определенных действий и домашнего ареста)" не повлечет за собой изменений финансовых обязательств государства и его реализация не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части избрания и применения мер пресечения в виде залога, запрета определенных действий и домашнего ареста)"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части избрания и применения мер пресечения в виде залога, запрета определенных действий и домашнего ареста)" потребует внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2013 г. N 134 "О порядке применения аудиовизуальных, электронных и иных технических средств контроля, которые могут использоваться в целях осуществления контроля за нахождением подозреваемого или обвиняемого в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением им наложенных судом запретов и (или) ограничений".