Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий)", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий)",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел проект федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий) (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - автор), и отмечает следующее.

Законопроект вносит комплексные изменения в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"), Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии", Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Комитет поддерживает изменения, которые направлены на уточнение порядка пребывания, а также взимания платы при посещении особо охраняемых природных территорий физическими лицами; расширение полномочий государственных инспекторов, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней; установление запрета на строительство спортивных сооружений; устранение административных барьеров при организации особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; установление механизмов организации рекреационной деятельности; соблюдение прав коренных малочисленных народов, проживающих на особо охраняемых природных территориях.

В то же время, по законопроекту имеется ряд замечаний.

Проектируемые пункт 2 статьи 6 и пункт 3 статьи 12 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" не отвечает в полной мере требованиям действующего законодательства.

В соответствии с законопроектом земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, признаются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота. Иные природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и ограничены в обороте. Земельные участки, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, также предлагается изъять из гражданского оборота. Природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, автор по аналогии предлагает ограничить в обороте.

Однако, следует учитывать, что нормы, предусматривающие изъятие объектов гражданских прав из оборота были исключены из Гражданского кодекса Российской Федерации положениями Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Таким образом, в настоящее время в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации допускается только введение ограничений оборотоспособности объектов гражданских прав, а не их полное изъятие из гражданского оборота.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу данного закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с пунктом 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации признаются ограниченными в обороте, сохраняется.

Несмотря на то, что действующее законодательство также устанавливает запрет на оборотоспособность земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий, такие земельные участки в настоящее время могут быть предоставлены в безвозмездное срочное пользование работникам соответствующих особо охраняемых природных территорий в виде служебного надела (статья 24 Земельного кодекса Российской Федерации), а также могут быть переданы в аренду в целях осуществления рекреационной деятельности (пункт 2 статьи 17 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

В этой связи, установление в законодательстве норм несогласованных с гражданским, земельным и природоресурсным законодательством приведет к нарушению правовой системы, и поставит под угрозу сохранение уникальных природных экосистем.

Автор также предлагает в рассматриваемой норме установить запрет на изменение целевого назначения земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников, а также запрет на изменение целевого назначения земельных участков, расположенных в границах национальных парков и предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками.

Следует учитывать, что в настоящее время в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли и земельные участки делятся по целевому назначению на категории. При этом в соответствии со статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" устанавливается возможность перевода из одной категории в другую не только земель, но и земельных участков. В этой связи следует учесть, что понятия "земли" и "земельные участки" не являются тождественными (определение Верховного суда Российской Федерации от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5).

Однако законопроектом запрет на перевод "земель", находящихся в границах государственных природных заповедников и национальных парков, в другие категории земель, не устанавливается.

Кроме того, законопроект не устанавливает никаких ограничений при изменении целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах национальных парков и не предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками. Комитет считает, что такое изменение если и должно иметь место, то оно должно осуществляется с учетом режима особой охраны национальных парков.

Также обращаем внимание на то, что согласно статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли и земельные участки, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, в настоящее время подлежат отнесению к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов".

Вместе с тем, значительное количество особо охраняемых природных территорий располагаются и на иных категориях земель. Так, например, около 65% особо охраняемых природных территорий располагаются на землях лесного фонда, около 22% на землях сельскохозяйственного назначения и только около 3% на землях особо охраняемых территорий и объектов.

В этой связи следует учитывать, что предлагаемый в редакции законопроекта запрет на изменение целевого назначения земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников и национальных парков, будет препятствовать не только переводу таких земельных участков в другие категории, но и фактически законодательно установит невозможность перевода земельных участков других категорий, расположенных в границах указанных особо охраняемых природных территорий, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Далее, законопроект вносит технические изменения в положение Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" о порядке создания государственных природных заповедников. Считаем, что данную норму необходимо полностью изменить и привести в соответствие с аналогичными нормами данного федерального закона (пункт 1 статьи 11, статья 19, пункт 1 статьи 23).

Также автор предлагает расширить перечень видов деятельности, а также объектов, запрещенных осуществлять и размещать в границах национальных парков. Однако, проектируемая норма не отвечает поставленной цели.

Согласно указанной проектируемой норме на земельных участках, расположенных в границах национальных парков и полностью находящихся в границах населенных пунктов, разрешается предоставление земельных участков "для ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного и индивидуального жилищного строительства, размещение скотомогильников, создание объектов размещения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ".

В то же время, следует учитывать, что на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка (статья 15 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Законопроект также предусматривает дополнение статьи 17 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" пунктом 4, согласно которому на граждан и юридических лиц, которым в границах национального парка предоставлен земельный участок в целях осуществления рекреационной деятельности, возлагается обязанности по ежегодному проведению мероприятий по обеспечению предотвращения вреда животным, растениям и окружающей среде, соблюдения режима национального парка.

Вместе с тем, следует учитывать, что в статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что правообладатели земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Согласно подпункту "б" пункта 12 статьи 1 законопроекта государственным инспекторам в области охраны окружающей среды при осуществлении возложенных на них задач разрешается хранение, ношение и применение в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего оружия.

В то же время, использование оружия при любых обстоятельствах является исключительной мерой и требует особого контроля.

Так, права должностных лиц на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия устанавливаются статьей 13.1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе", статьей 43.3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", статьей 96 Лесного кодекса Российской Федерации, статьей 31 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире". Во всех перечисленных случаях перечень должностных лиц, а также разрешенного в качестве служебного гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия, определяется Правительством Российской Федерации.

Также автор предлагает наделить правом хранения, ношения и применения в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего оружия должностных лиц, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий исключительно федеральных государственных бюджетных учреждений, т.е. должностных лиц, осуществляющих такой надзор на особо охраняемых природных территориях федерального значения, что, по нашему мнению, необоснованно сужает круг должностных лиц.

Кроме того, законопроектом предлагается расширить перечень полномочий государственных инспекторов, осуществляющих государственных надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Автор предлагает дополнить к полномочиям указанных инспекторов помимо прав должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор, также права должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный охотничий надзор, федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания.

В то же время считаем необходимым обратить внимание на то, что в настоящее время в законодательстве отсутствуют нормы регулирующие осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов на особо охраняемых природных территориях.

Так, согласно пункту 2 Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. N 1394, данное положение не распространяется на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов на особо охраняемых природных территориях федерального значения

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования данное ведомство осуществляет охрану водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

А Федеральное агентство по рыболовству осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное Комитет считает, что указанные замечания могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

На основании изложенного, Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии поддерживает концепцию проекта федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий), внесенного Правительством Российской Федерации и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

В.И. Кашин