Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 878551-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы А.Г. Аксаковым, А.Е. Карповым, Т.О. Алексеевой, П.С. Дорохиным, А.Б. Выборным; членом Совета Федерации А.П. Майоровым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 878551-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации",
внесенному депутатами Государственной Думы А.Г. Аксаковым, А.Е. Карповым, Т.О. Алексеевой, П.С. Дорохиным, А.Б. Выборным; членом Совета Федерации А.П. Майоровым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 24 сентября 2015 года (протокол N 254, п.54) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 878551-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы А.Г. Аксаковым, А.Е. Карповым, Т.О. Алексеевой, П.С. Дорохиным, А.Б. Выборным; членом Совета Федерации А.П. Майоровым.

Данным законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 7 июля 1993 года N 5340-1 "О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 5340-1) в части формирования вертикальной структуры управления в Торгово-промышленной палате Российской Федерации (далее - ТПП РФ) с обязательным и автоматическим членством торгово-промышленных палат субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в её составе, двукратного увеличения числа учредителей торгово-промышленных палат, расширения сфер деятельности ТПП РФ и т.д.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке в представленном законопроекте "скорректировано положение о минимальном количестве учредителей для образования торгово-промышленной палаты в 2 раза - не менее чем 30 учредителей (в настоящее время - не менее 15).

Принимая во внимание, что в России уже создано 178 торгово-промышленных палат, целью предполагаемого увеличения числа учредителей является совершенствование порядка образования палат, а именно, создание на их территориях с относительно высокой предпринимательской активностью, что, по мнению авторов законопроекта, позволит обеспечить защиту интересов бизнеса там, где это действительно необходимо".

В данном случае основной акцент делается на развитие торгово-промышленных палат в тех регионах и муниципальных образованиях страны, где наблюдается и без того высокая предпринимательская активность, что ставит закономерный вопрос о координационной и консультационной поддержке тех территорий, где развитие предпринимательства находится на относительно невысоком уровне. В настоящее время это большинство муниципальных образований страны.

Более того, в статье 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) указано, что некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, за исключением казенного и частного учреждений, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью (пункт 1 статьи 66.2), что, в свою очередь, более четко обосновывает экономическую направленность увеличения числа учредителей и не в полной мере отвечает требованиям современной социально-экономической ситуации в стране.

Необходимо учитывать, что на протяжении последних лет проблемам и направлениям поддержки отдельных видов организаций в Российской Федерации уделяется особое внимание на всех уровнях управления.

Так, в частности к основным задачам акционерного общества "Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства", созданного в соответствии с положениями Федерального закона от 29.06.2015 г. N 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", среди прочих, относятся:

- оказание финансовой, инфраструктурной, имущественной, юридической, методологической и иной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

- обеспечение информационного взаимодействия акционерного общества "Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства" с органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами и организациями в целях оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства;

- подготовка предложений о совершенствовании мер государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе в части, касающейся нормативно-правового регулирования в этой сфере и т.д.

Расширение же ряда функций (прав) и сфер деятельности ТПП РФ представляется избыточным в рамках деятельности смежных структур, направленных на развитие предпринимательства в России (Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийской общественной организацией "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийской общественной организацией "Деловая Россия", Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей), а также в свете Указа Президента Российской Федерации от 5 июня 2015 года N 287 "О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства".

В то же время, вопросы формирования и реализации государственной политики в данной области находится в компетенции Министерства экономического развития Российской Федерации, которое, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 437, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, а также в сфере формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ и т.д.

Вследствие этого, во избежание дублирования задач по координации и развитию предпринимательства в стране представляется необходимой концентрация сфер деятельности ТПП РФ преимущественно на тех направлениях, которые могут входить в сферу её более исключительной компетенции (содействие в патентовании изобретений, выдача сертификатов о происхождении товаров, участие в реализации российских и международных программ, направленных на выполнение задач, отнесенных к компетенции ТПП и т.д.).

Вместе с тем, необходимо отметить, что к вопросам местного значения муниципальных образований, согласно нормам статей 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, что, на наш взгляд, достаточно полно обозначает компетенцию органов местного самоуправления в данном вопросе.

В связи с этим, представляется недостаточно обоснованным предложение авторов законопроекта по проектируемым изменениям в статью 4 Федерального закона N 5340-1, предполагающим оказание содействия торгово-промышленным палатам в выполнении ими своих уставных задач со стороны органов местного самоуправления в части мер по обеспечению помещениями торгово-промышленных палат, поскольку данные вопросы, согласно нормам Федерального закона N 131-ФЗ, не относятся к вопросам местного значения.

Следует отметить, что вышеуказанные меры содействия не включены в перечень форм экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепленный в статье 31 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), который определяет правовое регулирование некоммерческих организаций как юридических лиц в стране. В данном случае более приоритетными представляются нормы действующей редакции законодательства о торгово-промышленных палатах в Российской Федерации.

Кроме того, необходимо отметить, что особое внимание вызывает проектируемая норма пункта 2 статьи 7 представленного законопроекта, в соответствии с которой членство торгово-промышленных палат субъектов Российской Федерации и торгово-промышленных палат муниципальных образований в Торгово-промышленной палате Российской Федерации является обязательным и возникает с момента государственной регистрации соответствующей торгово-промышленной палаты в качестве юридического лица.

В соответствии со статьей 30 Конституции Российской Федерации в стране гарантируется свобода деятельности общественных организаций и никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем.

Автоматическое обязательство членства при построении вертикальной структуры управления и принудительное вступление в состав некоммерческой организации требует дополнительного обоснования.

Согласно статье 123.8. ГК РФ ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.

Согласно части 3 статьи 11 Федерального закона N 7-ФЗ члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права.

Так, например, создание в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ Единого общероссийского объединения муниципальных образований (далее - ЕООМО) и вхождение в его состав советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется на добровольной основе, что и отражает сущность деятельности некоммерческой организации.

Поскольку представленный законопроект регулируется гражданским законодательством, включая нормы Федерального закона N 7-ФЗ применительно к ассоциациям, то представляется, что, по аналогии с ЕООМО, членство торгово-промышленных палат на нижестоящих уровнях в ТПП РФ должно осуществляться на добровольной основе.

Следует также отметить, что согласно пункту 1 статьи 123.8 Гражданского кодекса Российской Федерации законодательством могут быть предусмотрены случаи обязательного членства в ассоциации (союзе), но это не предполагает автоматического включения нового участника в члены союза, поэтому такие законы должны определять порядок и условия включения нового члена в ассоциацию (союз) в обязательном порядке.

Вместе с тем, действующим законодательством Российской Федерации (глава V Федерального закона N 7-ФЗ) не предусмотрено согласование кандидатур на должность единоличного исполнительного органа других членов некоммерческой организации.

Таким образом, положение представленного законопроекта в части предписания вертикальной структуры иерархии торгово-промышленных палат на всех уровнях управления, включая местный, с последующим согласованием в порядке, определяемом Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, кандидатур на должность единоличного исполнительного органа других промышленных палат (проектируемый пункт 4 статьи 6) требует соответствующей редакции.

Вследствие этого, представляются излишними и ограничения, накладываемые данным законопроектом на использование в наименовании некоммерческих организаций словосочетаний "торгово-промышленная палата", "торговая палата", "промышленная палата" в случае принятия проектируемых норм данного законопроекта.

В условиях необходимости консолидации усилий общества и кооперации социальных сил на важнейших направлениях развития страны, включая предпринимательство, "монополизация" возможных наименований подобных союзов представляется нецелесообразной (часть 2 статьи 14).

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект при условии его существенной доработки и конкретизации при рассмотрении его в Государственной Думе во втором чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев