Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 911758-6 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 911758-6 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона N 911758-6 "О  бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Проект федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год" сформирован и представлен в Государственную Думу в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Основными направлениями бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, а также требованиями Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Параметры бюджета Фонда рассчитаны в соответствии с макроэкономическими показателями прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, представленного Минэкономразвития России 5 октября 2015 года. (по базовому варианту).

Расчет показателей бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - Фонда) произведен в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации исходя из численности граждан по состоянию на 1 апреля 2015 года. 146,5 млн. человек, в том числе неработающего населения - 85,1 млн. человек.

Сбалансированность бюджета Фонда достигается за счет привлечения переходящих остатков средств бюджета Фонда по состоянию на 1 января очередного финансового года.

Основные характеристики бюджета Фонда на 2016 год представлены в следующей таблице:

(млрд. рублей)

	2014 год	2015 год	в % к пред. году	2016 год	в % к пред. году
	(закон об исполнении 281-ФЗ)	387-ФЗ (ред. 94-ФЗ)		проект
ДОХОДЫ, всего	1250,5	1619,8	129,5	1 661,80	102,6
в том числе:
страховые взносы на ОМС работающего населения	740,2	967,4	130,7	1 018,50	105,3
страховые взносы на ОМС неработающего населения	478,3	617,3	129,1	617,7	100,1
трансферты из федерального бюджета	28,6	23,9	83,6	25,4	106,3
РАСХОДЫ, всего	1268,7	1662,8	131,1	1688,5	101,5
в том числе:
Субвенции на выполнение территориальных программ ОМС в рамках базовой программы ОМС	1 173,9	1414,2	120,5	1458,6	103,1
Оплата высокотехнологичной медицинской помощи	-	82,1		96,7	117,8
Единовременные компенсационные выплаты	1,7	3,2	188,2	3,2	100
Родовой сертификат	18,0	19,03	105,7	18,8	98,8
Дотация федеральному бюджету	-	116,4		91,2	78,4
Финансовое и материально-техническое обеспечение Фонда	0,7148	0,6677	93,4	0,7193	107,7
Дефицит(-), профицит(+)	-18,1	-43,0	в 2,4р.	-26,8	62,4

Общий объем доходов бюджета Фонда на 2016 год планируется в сумме 1661,7 млрд. рублей.

В структуре доходов в 2016 году страховые взносы на обязательное медицинское страхование (ОМС) работающего населения и неработающего населения составят 98,5 процента.

Расчет поступления страховых взносов на ОМС работающего населения осуществлен исходя из фонда заработной платы в сумме 19903 млрд. рублей, коэффициента корректировки фонда заработной платы в размере 1,03, учитывающего доходы сверх заработной платы (авторские вознаграждения и другие выплаты), и коэффициента сбора в размере 0,984, рассчитанных на основании сформированной администратором доходов базы для начисления страховых взносов на ОМС.

По мнению Счетной палаты, "с учетом параметров прогноза социально-экономического развития на 2016 год, в качестве базы для начисления страховых взносов на работающее население на 2016 год необходимо учитывать только прогнозный размер фонда заработной платы на 2016 год, который составляет 19 903 000,0 млн. рублей и коэффициент сбора 0,984, рекомендуемый Минфином России."

Поступление страховых взносов на ОМС от плательщиков, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, по полному тарифу (5,1%) планируется в сумме 998,8 млрд. рублей.

Поступление страховых взносов на ОМС от плательщиков, применяющих в соответствии с законодательством Российской Федерации о страховых взносах пониженные тарифы страховых взносов, планируется в сумме 6,1 млрд. рублей.

Поступление страховых взносов от плательщиков, не производящих выплаты физическим лицам, рассчитанное исходя из фиксированного размера страхового взноса на ОМС, определенного как произведение минимального размера оплаты труда (6 201 рубль), установленного федеральным законом на начало финансового года, за который уплачиваются страховые взносы, тарифа страховых взносов в Фонд в размере 5,1%, увеличенное в 12 раз, и численности данной категории плательщиков (3,6 млн. человек), планируется в сумме 13,6 млрд. рублей.

Размер, учтенных в бюджете Фонда межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением отдельным категориям плательщиков льготного тарифа на уплату страховых взносов на ОМС работающего населения, на 2016 год составит 25,4 млрд. рублей.

Суммы учтенных в бюджете Фонда межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, соответствует объемам, предусмотренным в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" для передачи Фонду.

Размер страховых взносов на ОМС неработающего населения рассчитан исходя из численности неработающего населения по состоянию на 1 апреля 2015 года в количестве 85,1 млн. человек (по данным регистра застрахованных лиц, ведение которого осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"). На 2016 год расчет страховых взносов на ОМС неработающего населения произведен исходя из тарифа 18864,6 рубля и коэффициентов дифференциации, утвержденных Федеральным законом "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения".

В связи с тем, что в настоящее время в Крымском федеральном округе продолжается работа по формированию регионального сегмента застрахованных лиц, страховые взносы на ОМС неработающего населения рассчитаны исходя из численности неработающего населения по данным органов статистики Республики Крым и г. Севастополя, определенной как разница между постоянной численностью по состоянию на 1 января 2015 года и численностью занятого населения по состоянию на 1 апреля 2015 года. Соответствующее изменение вносится в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

В целом в 2016 году поступление страховых взносов на ОМС неработающего населения планируется в сумме 617,7 млрд. рублей.

Поступление недоимки, пеней и штрафов по взносам в Фонд, образовавшихся по состоянию на 1 января 2001 г., планируется в сумме 2,4 млн. рублей.

Однако Счетная палата в своем заключении делает вывод о несоответствии данных Фонда о численности работающих и неработающих граждан, и, следовательно, существовании рисков завышения прогнозного объема доходов Фонда от страховых взносов на обязательное медицинское страхование на 2016 год, что может привести к неоправданному повышению нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации в размере не менее 38,9 млрд. рублей.

Счетная палата отмечает, что в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации (О.Ю. Голодец от 8 октября 2015 года) по вопросу проведения сверки численности работающих застрахованных лиц ФОМС была представлена информация о проведении сверки с данными Пенсионного фонда Российской Федерации и Федеральной налоговой службы Российской Федерации. При этом данные об общей численности застрахованных лиц, численности работающих и неработающих застрахованных лиц, которые использованы ФОМС при формировании проекта бюджета на 2016 год, не изменились.

Счетная палата обращает внимание, что отсутствие выверенной численности застрахованных лиц создаёт риски недостоверного роста субвенций территориальным фондам ОМС.

Комитет поддерживает мнение Счетной платы о необходимости ускорения подготовки и внесения в Государственную Думу проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования".

В соответствии с Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении переданных полномочий по организации ОМС на территориях субъектов Российской Федерации, в бюджете Фонда предусмотрены субвенции в сумме 1458,6 млрд. рублей.

Общий объем субвенций, предоставляемых бюджетам территориальных фондов ОМС, определен на основе численности застрахованных лиц (146,5 млн. человек), норматива финансового обеспечения базовой программы ОМС (8438,9 рубля) и других показателей, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".

В размере субвенции учтена отмена ограничений по заработной плате при расчете коэффициента дифференциации. Соответствующие изменения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2015 года N 1000.

Размер подушевого норматива финансового обеспечения базовой программы ОМС учтен в проекте постановления Правительства Российской Федерации "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год". В данном нормативе расходы на выплату заработной платы медицинским работникам сохранены на уровне 2015 года.

Расчет субвенции Крымскому федеральному округу произведен на основании данных органов статистики о численности постоянного населения по состоянию на 1 января 2015 года в количестве 2,29 млн. человек.

По мнению Счетной палаты учитывая несоответствие в численности застрахованных лиц, существуют риски некорректного определения Фондом размера субвенций. Кроме того, вызывают сомнение расчеты подушевого норматива финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования на 2016 год.

За счет субвенций обеспечивается покрытие расходов базовой программы ОМС, включенных в структуру тарифа на оплату медицинской помощи (установлена частью 7 статьи 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"), а также оплата высокотехнологичной медицинской помощи, включенной в базовую программу ОМС.

В законопроекте на оплату специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи в рамках базовой программы ОМС, предоставляемой федеральными государственными учреждениями, подведомственными Минздраву России, ФМБА России и ФАНО России, предусматриваются 15 млрд. рублей, которые будут направлены из бюджета Фонда в бюджеты территориальных фондов ОМС.

По мнению Счетной палаты реализация предлагаемой законопроектом нормы может повлечь ограничение участия федеральных медицинских организаций в территориальных программах ОМС и создает неравные конкурентные условия, т.к. не установлены критерии определения перечня федеральных органов исполнительной власти, медицинским организациям которым планируется довести указанные средства.

Комитет считает необходимым до принятия законопроекта во втором чтении Правительству Российской Федерации подготовить предложения по уточнению механизма доведения указанных средств до бюджетов территориальных фондов ОМС.

В целях поэтапного расширения перечня видов (методов) высокотехнологичной медицинской помощи, оказываемых в рамках базовой программы ОМС, в 2016 году за счет субвенции осуществляется финансовое обеспечение дополнительно 54 методов высокотехнологичной медицинской помощи.

На оказание высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, планируется направить из бюджета Фонда межбюджетные трансферты в размере 96,7 млрд. рублей, в том числе:

90,7 млрд. рублей для медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти;

6 млрд. рублей на софинасирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи медицинскими организациями субъектов Российской Федерации.

В 2016 году, как и в 2015 году, из бюджета Фонда предусмотрен трансферт в федеральный бюджет на сбалансированность федерального бюджета в размере 91,2 млрд. рублей после выполнения текущих обязательств.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья в своем заключении отмечает следующее.

"В 2016 году за счет средств ОМС будет финансироваться уже 59,2% государственных расходов на здравоохранение. В условиях базового варианта прогноза темп роста доходов бюджета Фонда в 2016 году составит лишь 102,3% к уровню 2015 года. Сохраняется риск того, что дефицит бюджета Фонда не удастся компенсировать за счет внутренних источников.

В 2016 году предусмотрено увеличение субвенций территориальным фондам ОМС на 3,1% к уровню 2015 года, что не в полной мере отвечает потребности в финансовом обеспечении медицинской помощи.

Согласно предварительным итогам социально-экономического развития Российской Федерации за январь - август 2015 года в сентябре 2015 года потребительские цены были на 15,7% выше, чем годом ранее, во втором полугодии 2015 года возобновилась сильная девальвация рубля.

Субвенция является единственным источником финансирования территориальных программ ОМС в рамках базовой программы ОМС и должна учитывать и обеспечивать наряду с оплатой труда медицинских работников, затраты по приобретению лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария и других расходов на текущее содержание медицинских организаций с учетом роста цен и тарифов.

В связи с изложенным Комитет Государственной Думы по охране здоровья возражает против передачи средств бюджета Фонда в форме дотации на сбалансированность федеральному бюджету в размере 91,2 млрд. рублей в 2016 году. Это не соответствует целевому характеру средств обязательного медицинского страхования, ведет к снижению качества и доступности медицинской помощи, тормозит поступательное развитие здравоохранения в регионах."

В целях улучшения демографической ситуации в 2016 году планируется предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета Фонда бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации на оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовой период, а также диспансерного наблюдения ребенка в течение первого года жизни в сумме 18,8 млрд. рублей. Кроме того, указанные средства направляются на оплату организациям услуг по изготовлению и доставке в территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации бланков родовых сертификатов.

В целях реализации Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" в законопроекте учтены бюджетные ассигнования на изготовление и доставку полисов ОМС единого образца в размере 2,5 млрд. рублей.

Законопроектом предлагается продлить осуществление единовременных компенсационных выплат в размере 1 млн. рублей медицинским работникам, прибывшим или переехавшим в 2016 году на работу в сельский населенный пункт, либо рабочий поселок, либо поселок городского типа, предусмотрев при этом увеличение возраста до 50 лет и увеличение доли софинансирования указанных выплат из бюджета Фонда до 60 процентов. На указанные цели предусматривается 3,2 млрд. рублей. С 2012 года единовременные компенсационные выплаты получили 15,3 тыс. медицинских работников.

В составе бюджета Фонда на 2016  год предусматривается нормированный страховой запас в размере 1,8 млрд. рублей, использовать его предлагается на увеличение субвенций в целях учета изменения численности застрахованных граждан по состоянию на 1 января текущего финансового года и на исполнение расходных обязательств Фонда в случае недостаточности доходов бюджета Фонда для финансового обеспечения расходных обязательств.

По мнению Счетной палаты размер нормированного страхового запаса, не превышающий 0,1% от размера субвенций, ставит под сомнение достаточность его объема для осуществления субвенций, определенных законопроектом.

На обеспечение целевых мероприятий Фонда, включая содержание Фонда, предусматриваются бюджетные ассигнования в сумме 725,3 млн. рублей, что соответствует размеру средств, утвержденному на 2016 год на указанные цели Федеральным законом "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

Комитет по бюджету и налогам считает необходимым:

при подготовке законопроекта ко второму чтению Фонду совместно с Пенсионным фондом Российской Федерации и Федеральной налоговой службой завершить сверку данных о численности работающих застрахованных лиц и до 16 ноября 2015 года представить в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам результаты сверки, а также предложения по корректировке прогнозных объемов страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, уплачиваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и размера субвенций, направляемых в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования для финансового обеспечения организации обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в 2016 году;

принять нормативный правовой акт, обеспечивающий установление методики расчета доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования от взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья считает возможным поддержать принятие законопроекта в первом чтении только с учетом высказанных замечаний.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам считает возможным рекомендовать проект федерального закона N 911758-6 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2015 год" к принятию в первом чтении с учетом предложений, изложенных в заключении Комитета.

Председатель Комитета

А.М. Макаров