Вопросы по организации работы бюджетного учреждения в новом статусе (Д. В. Жигалов, "Руководитель бюджетной организации", N 2, февраль 2013 г.)

Вопросы по организации работы бюджетного учреждения в новом статусе

Прошедший год Минфин объявил годом учреждений в связи с началом реализации Закона N 83-ФЗ*(1) в полном объеме в большинстве регионов и муниципальных образований и практической апробацией нового статуса бюджетных учреждений. Однако невозможно учесть в законодательстве все возникающие в практике работы ситуации. Многие вопросы остались неурегулированным - зачастую возникают спорные ситуации и выявляются пробелы в правовой базе. Настоящая статья открывает серию публикаций по организации работы бюджетных учреждений в формате "вопрос - ответ".

В реестр муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями города, учредитель включил услугу нашего учреждения и теперь требует от руководителя учреждения административный регламент предоставления этой услуги. Необходимо ли готовить административный регламент на услугу муниципального бюджетного учреждения?

Сфера предоставления государственных и муниципальных услуг в России на сегодня реформируется по двум направлениям. Услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями (в том числе бюджетными учреждениями), относятся к сфере применения Закона N 83-Ф3. Однако реформированию системы оказания государственных и муниципальных услуг также посвящен Закон N 210-ФЗ*(2), который принят и реализуется в контексте административной реформы*(3). Данным законом в основном регулируется порядок предоставления услуг органов государственной власти и местного самоуправления. Однако Закон N 210-ФЗ затрагивает и так называемые "необходимые и обязательные" услуги для оказания услуг органами публичной власти и услуги, отдельные элементы которых должны быть переведены в электронный вид.

К сведению: Примером "необходимой и обязательной" услуги является услуга по оформлению медицинской карты на ребенка, которую надо получить в медицинском учреждении, для того чтобы обратиться за услугой органа местного самоуправления по зачислению ребенка в детский сад. Иными словами, к необходимым и обязательным услугам относятся услуги, которые являются условием получения государственных (муниципальных) услуг от органов государственной власти (органов местного самоуправления).

В рамках реализации каждого из названных законов утверждаются два отдельных реестра государственных (муниципальных) услуг. В одном реестре приводятся все услуги, попадающие в сферу действия Закона N 210-ФЗ, в другом - услуги учреждений в рамках реализации Закона N 83-ФЗ. На услуги органов государственной власти и местного самоуправления из первого реестра по Закону N 210-ФЗ должны быть разработаны административные регламенты их предоставления. На услуги учреждений из второго реестра рассчитываются нормативные затраты и устанавливаются государственные (муниципальные) задания для бюджетных и автономных учреждений.

Переходя к вопросу, можно предположить, что учредитель муниципального бюджетного учреждения спутал сферы применения законов N 210-ФЗ и 83-ФЗ.

Административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг согласно ст. 13 Закона N 210-ФЗ должны разрабатываться органами государственной власти и местного самоуправления на услуги, которые предоставляют сами эти органы. Услуги государственных и муниципальных учреждений или иных поставщиков услуг (негосударственных организаций) не требуется регламентировать. Это подтверждается определениями, данными в ст. 2 Закона N 210-ФЗ:

- муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и уставами муниципальных образований*(4);

- административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Таким образом, административные регламенты должны разрабатываться только в отношении услуг, которые оказывают исключительно органы государственной власти и местного самоуправления по запросам заявителей.

Однако согласно ст. 13.1, 14, 15 Закона N 210-ФЗ порядок разработки административных регламентов устанавливается высшим исполнительным органом каждого уровня публичной власти. Поэтому местная администрация муниципального образования может в своем порядке установить, что административные регламенты разрабатываются на все услуги, включенные в реестр муниципальных услуг. И если услуга бюджетного учреждения включена в соответствующий реестр, на нее тоже придется писать административный регламент.

При этом надо отметить, что такое положение муниципального порядка разработки административных регламентов не соответствует требованиям Закона N 210-ФЗ, согласно которым разрабатывать административные регламенты должны органы (а не учреждения), предоставляющие муниципальные услуги.

Детский сад функционирует в форме муниципального бюджетного учреждения. Следует ли включать плату родителей за содержание детей в детском саду в муниципальное задание для детсада или правильнее оформить ее как отдельную платную услугу, оказываемую сверх муниципального задания?

Согласно ч. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях*(5) бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его уставом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Согласно ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание содержит (кроме прочих параметров) предельные цены (тарифы) на оплату услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, определенных законодательством РФ.

Таким образом, законодательство РФ позволяет включать в муниципальное задание платные услуги в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Родительская плата за содержание детей в детском саду - один из таких случаев. Взимание данной платы прямо регулируется п. 2 ст. 52.1 Закона об образовании*(6).

При этом закон предусматривает, что источником финансирования выполнения бюджетным учреждением государственного (муниципального) задания являются "субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы"*(7). То есть, если учредитель включает в государственное (муниципальное) задание такому учреждению платную услугу, он должен хотя бы частично финансировать оказание соответствующей услуги из бюджета. Законодательство не предусматривает возможности финансирования выполнения задания бюджетным учреждением не бюджетной субсидией. На практике это означает, что в задание бюджетному учреждению могут включаться только частично платные услуги, софинансируемые (в установленных пропорциях) потребителем (в форме платы за услугу) и бюджетом (в форме бюджетной субсидии, включающей средства на предоставление соответствующей услуги).

Родительская плата за содержание детей в детском саду соответствует и этому ограничению. Согласно п. 2 ст. 52.1 Закона об образовании родительская плата должна составлять не более 20% затрат на содержание ребенка в образовательном учреждении для родителей (законных представителей) в общем случае и не более 10% для родителей (законных представителей), имеющих троих несовершеннолетних детей и более. Кроме того, содержание детей в детсаду бесплатно для родителей (законных представителей) детей, имеющих недостатки в физическом и умственном развитии, а также детей с туберкулезной интоксикацией.

С учетом сказанного можно заключить, что родительскую плату следует включать в муниципальное задание для детсада исходя из следующих аргументов.

Данная "опция" специально предусмотрена БК РФ и Законом об образовании (родительская плата отдельно выделена как платная для родителей услуга).

В законодательстве (Закон об образовании) прямо указано, что родительская плата - только часть объема финансирования услуги по содержанию детей. Таким образом, это частично платная услуга, и если ее не включать в задание, то пропадает возможность финансировать эту услугу субсидией на выполнение задания. А субсидия на иные цели по своему характеру предназначена для финансирования "разовых" (не повторяющихся из года в год) расходов бюджетного (или автономного) учреждения, к которым расходы на содержание детей, конечно, не относятся.

Если не включать родительскую плату в задание, соответствующая услуга (содержание детей) перестает быть обязательной для детских садов, поскольку услуги, которые учредитель не упомянул в задании, учреждение может оказывать или не оказывать по собственному решению (имея по закону*(8) это право, но не обязанность). Выполнение же государственного (муниципального) задания - обязанность*(9) бюджетного (и автономного) учреждения.

Вправе ли муниципальное бюджетное учреждение самостоятельно утверждать цены на платные услуги, оказываемые сверх муниципального задания? Учредитель бюджетного учреждения согласовывает представленный учреждением перечень платных услуг и цен на них.

Одной из целей реформы бюджетной сети было расширение самостоятельности учреждений новых типов (бюджетных и автономных учреждений) при организации внебюджетной деятельности и использовании доходов от приносящей доход деятельности. Соответственно, Закон N 83-ФЗ наряду с закреплением возможности бюджетных учреждений самостоятельно распоряжаться внебюджетными доходами по логике должен был предусматривать и право учреждений самостоятельно устанавливать цены на платные услуги, оказываемые сверх задания учредителя. Однако на практике такое право бюджетным учреждениям не предоставлено - цены на платные услуги бюджетных учреждений по закону должны определяться в порядке, установленном их учредителем (если иное не предусмотрено федеральным законом)*(10).

Учредитель бюджетного учреждения может в своем порядке определения цен на платные услуги передать бюджетному учреждению право устанавливать цены на платные услуги (за исключением тех услуг, по которым осуществляется государственное регулирование цен в соответствии с законодательством). Однако это возможно только для государственных учреждений, но не в отношении муниципальных учреждений.

Дело в том, что Закон о местном самоуправлении*(11) четко и однозначно относит "установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями" к полномочиям органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами*(12). Порядок принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений определяет представительный орган местного самоуправления*(13).

Таким образом, представительный орган местного самоуправления должен своим решением утвердить порядок установления цен на платные услуги муниципальных (унитарных) предприятий и муниципальных учреждений (всех типов), в котором должен быть указан орган местного самоуправления, непосредственно устанавливающий цены на платные услуги. Таким органом может быть как сам представительный орган, так и местная администрация.

Некоторые специалисты считают, что необходимость обязательного установления цен на все платные услуги муниципальных учреждений отменяет, в частности, Закон о некоммерческих организациях. Однако данный закон указывает только на необходимость установления учредителем порядка определения цен на платные услуги бюджетных учреждений, но не утверждения самих цен. К тому же согласно закону на муниципальном уровне эта функция учредителя бюджетных учреждений заменяется более широкой функцией представительного органа местного самоуправления, который должен определить порядок установления цен на платные услуги всех муниципальных учреждений и предприятий и "назначить" в нем конкретный орган местного самоуправления, утверждающий цены. То есть действует условие Закона о некоммерческих организациях: "федеральным законом предусмотрено иное". Таким федеральным законом в отношении утверждения порядка определения цен на платные услуги бюджетных учреждений является Закон о местном самоуправлении.

Однако следует отметить, что в отдельных судебных решениях (принятых, правда, до появления Закона N 83-ФЗ) указывается на возможность передать муниципальным предприятиям и учреждениям право самостоятельного утверждения цен на некоторые платные услуги.

В частности, в Постановлении ФАС ВВО от 28.08.2008 N А82-1773/2008-14 указывается: "Ценовое регулирование всех (без исключения) видов оказываемых муниципальными предприятиями услуг (включая и те, которые не подлежат государственному регулированию) ущемляет права и интересы участников гражданских правоотношений". На этом, в сущности, единственном основании суд делает вывод, что предоставленное Положением Думы Ростовского района Ярославской области от 30.10.2007 N 270 муниципальным предприятиям и учреждениям право устанавливать свободные тарифы на услуги не противоречит Закону о местном самоуправлении и Закону о защите конкуренции*(14).

Арбитражный суд Ярославской области в решении от 12.05.2008 по тому же делу указывает, что в данном случае орган местного самоуправления решил устанавливать тарифы только на отдельные виды услуг (муниципальных предприятий и учреждений. - Прим. авт.), что не противоречит ни ГК РФ, ни другим федеральным законам.

Однако правовая система РФ (как и большинства стран континентальной Европы) принадлежит к так называемой романо-германской ("континентальной") правовой семье, где главный источник права - нормативный акт, а вовсе не суд. Судебное решение, трактовка общих законодательных норм в решении суда, то есть прецедент, играет ключевую роль в англосаксонской ("прецедентной") системе права, где действует принцип stare decisis ("стоять на решенном").

Поэтому, как представляется, при установлении цен на платные услуги муниципальных учреждений и предприятий следует идти от норм Закона о местном самоуправлении, которые однозначно относят это полномочие к компетенции органов местного самоуправления.

То есть цены на платные услуги муниципальных учреждений должны обязательно утверждаться (а не согласовываться или одобряться) органами местного самоуправления.

Исключением могут быть только отдельные отрасли, в которых федеральные законы прямо предусматривают возможность учреждений самостоятельно устанавливать цены на платные услуги. Например, в соответствии со ст. 52 Закона РФ от 09.10.1992 N 3612-I "Основы законодательства РФ о культуре" организации культуры самостоятельно устанавливают цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты.

В остальных случаях муниципальные учреждения могут сами определять перечень платных услуг и даже рассчитывать цены (если такая возможность предусмотрена в порядке, утвержденном решением представительного органа), однако утверждать цены на платные услуги обязательно должен орган местного самоуправления (определенный тем же порядком представительного органа).

Должно ли бюджетное учреждение уплачивать налог на прибыль с сэкономленных остатков средств субсидии на выполнение задания учредителя?

Не должно. Данное положение разъясняет Минфин в Письме от 02.08.2012 N 02-03-09/3040. В частности, в названном документе указывается, что согласно пп. 14 и 33.1 п. 1 ст. 251 НК РФ субсидии, предоставленные бюджетным и автономным учреждениям, не учитываются при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций. Не использованные в текущем году остатки средств субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, предоставленных бюджетным учреждениям, используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы*(15).

Поскольку источником не использованных на начало очередного финансового года остатков средств являются субсидии на выполнение задания, остатки также не включаются в налоговую базу по налогу на прибыль.

Помимо приведенного положения, в указанном письме Минфина разъясняется порядок уплаты государственными (муниципальными) учреждениями и органами публичной власти налога на прибыль и НДС по другим основаниям. Данный порядок емко представлен в следующих таблицах.

Особенности уплаты государственными (муниципальными) учреждениями и органами публичной власти налога на прибыль

Организационно-правовая форма	Субсидии, включая остатки	Доходы от оказания услуг, выполнения работ	Доходы от исполнения функций	Доходы от передачи имущества в аренду	Доходы от продажи имущества
Бюджетное учреждение	Нет	Да	-	Да	Да
Автономное учреждение	Нет	Да	-	Да	Да
Казенное учреждение	-	Нет	Нет	Нет	Да
Органы публичной власти	-	Нет	Нет	Нет	Да

Особенности уплаты государственными (муниципальными) учреждениями и органами публичной власти налога на добавленную стоимость (НДС)

Организационно- правовая форма	Выполнение работ, оказание услуг	Выполнение работ, оказание услуг в рамках задания	Передача имущества в аренду	Продажа имущества
Бюджетное учреждение	Да	Нет	Да	Да
Автономное учреждение	Да	Нет	Да	Да
Казенное учреждение	Нет	Нет	Нет	Да
Органы публичной власти	Нет	Нет	Да	Да

В следующих номерах мы продолжим отвечать на вопросы по организации работы бюджетных учреждений в новых условиях.

Д. В. Жигалов,

эксперт по вопросам реформирования

сети государственных и муниципальных учреждений

"Руководитель бюджетной организации", N 2, февраль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений".

*(2) Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

*(3) Подробнее о направлениях и мероприятиях административной реформы в РФ см. официальный сайт, посвященный данной реформе: http://www.ar.gov.ru/.

*(4) В Законе N 210-ФЗ аналогичное определение дано государственным услугам.

*(5) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

*(6) Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

*(7) Часть 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(8) См. формулировки ч. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(9) В соответствии с ч. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

*(10) Часть 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(11) Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об организации местного самоуправления в РФ".

*(12) Статья 17 Закона о местном самоуправлении.

*(13) Часть 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении.

*(14) Речь идет о норме ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" о запрете на совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.

*(15) Часть 17 ст. 30 Закона N 83-ФЗ.