Нарушения, совершаемые ЛПУ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (А. Гусев, "Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 3, март 2013 г.)

Нарушения, совершаемые ЛПУ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

В соответствии с нормами Закона о размещении заказов*(1) казенные и бюджетные учреждения здравоохранения обязаны приобретать товары, работы, услуги с использованием процедур размещения заказов, установленных вышеуказанным законом. В статье рассмотрим наиболее распространенные нарушения, выявляемые контрольными органами в рамках осуществления контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов.

Заключение (оплата) государственных контрактов при отсутствии либо сверх лимитов бюджетных обязательств

В соответствии со ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Исключением из данного правила являются случаи, когда предметом государственного (муниципального) контракта является поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ. Государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).

Нарушения, связанные с выбором способа размещения заказа

Напомним, что заказ может размещаться (ч. 1 ст. 10 Закона о размещении заказов):

- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

По общему правилу решение о способе размещения заказа принимается заказчиком самостоятельно, за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении заказов. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, которые производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона (ч. 4 ст. 10 Закона о размещении заказов).

Перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона определен Распоряжением Правительства РФ N 236-р*(2). Необходимо отметить: если товары, работы, услуги включены в указанный перечень, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков путем проведения конкурса не допускается. Причем согласно ч. 4.2 ст. 10 Закона о размещении заказов такие заказы должны размещаться не просто путем проведения аукциона, а посредством проведения открытого аукциона в электронной форме.

Так, например, указанный перечень содержит код 4500000 "Услуги строительные и объекты строительства" по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93 (далее - ОКДП). Согласно ОКДП код 4500000 включает код 4520080 "Строительство зданий и сооружений "под ключ", включая ремонт и реконструкцию [4520500] - [4520529]".

Таким образом, при размещении заказов на выполнение работ как по капитальному, так и по текущему ремонту объектов капитального строительства не допускается применение конкурса в качестве способа размещения заказа. Исключением из данного правила являются случаи размещения заказа на выполнение работ по капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, размещение заказов на выполнение работ по капитальному ремонту которых осуществляется также путем проведения конкурса (Письмо Минэкономразвития РФ N 5683-АП/Д05, ФАС РФ N АЦ/10328 от 29.04.2008).

Необходимо отметить, что нарушение предусмотренных Законом о размещении заказов положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ принятие решения о размещении заказа иным способом в случае, если такой заказ должен размещаться путем проведения торгов в форме аукциона, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 000 руб.

К наиболее часто встречающимся нарушениям данной группы можно отнести:

- закупку в течение одного квартала одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг без проведения торгов либо запроса котировок на сумму, превышающую 100 000 руб.;

- размещение в течение одного квартала заказов путем проведения запросов котировок на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму, превышающую 500 000 руб.;

- размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов при отсутствии правовых оснований.

Нарушения, связанные с информационным обеспечением размещения заказа

Согласно ч. 6 ст. 16 Закона о размещении заказов информация о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, информация об условиях, запретах, ограничении допуска товаров, происходящих из иностранного государства или групп иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, размещается на официальном сайте без взимания платы.

При этом к информации о размещении заказов относятся предусмотренная Законом о размещении заказов информация и полученные в результате принятия решения о размещении заказа и в ходе размещения заказа сведения, в том числе сведения, содержащиеся в извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, извещении о проведении запроса котировок, конкурсной документации, документации об аукционе, изменениях, вносимых в такие извещения и документацию, разъяснениях этой документации, протоколах, составляемых в ходе размещения заказа, а также информация о поступлении жалоб участников размещения заказа и их содержании, решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб, предписаниях, выданных уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

К данному виду нарушений относятся:

- неопубликование на официальном сайте планов-графиков размещения заказов. Напомним, что заказчики, уполномоченные органы публикуют на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке, установленном Приказом Минэкономразвития РФ, Казначейства РФ от 27.12.2011 N 761/20н "Об утверждении Порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков" (далее - Порядок N 761/20н) (ч. 5.1 ст. 16 Закона о размещении заказов);

- невнесение поправок в планы-графики размещения заказов при изменении в течение года у заказчика потребности в товарах, работах, услугах. Случаи, когда заказчику необходимо внести изменения в планы-графики, перечислены в п. 15 Примечаний к Порядку N 761/20н;

- нарушение сроков размещения на официальном сайте извещений о проведении конкурса, аукциона либо запроса котировок. Так, например, при размещении заказа открытым конкурсом извещение о проведении последнего публикуется заказчиком на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в электронной форме заявкам на участие в нем (ст. 21 Закона о размещении заказов);

- нарушение сроков размещения или неразмещение на официальном сайте протоколов, составленных в ходе проведения конкурса, аукциона либо запроса котировок.

Нарушение сроков представления в контрольный орган сведений (информации), если подача таких сведений (информации) является обязательной

Согласно ч. 3 ст. 18 Закона о размещении заказов в течение трех рабочих дней со дня заключения контракта заказчики направляют указанные в п. 1-7 ч. 2 ст. 18 Закона о размещении заказов сведения в Федеральное казначейство. В случае если в соответствии с Законом о размещении заказов были внесены поправки в условия контракта, заказчики в течение трех рабочих дней со дня внесения таких изменений направляют в указанный орган сведения, которые предусмотрены ч. 2 ст. 18 Закона о размещении заказов и в отношении которых были внесены изменения в условия контракта. Сведения, отмеченные в п. 9 и 10 ч. 2 ст. 18 Закона о размещении заказов, направляются заказчиками в указанный орган в течение трех рабочих дней со дня исполнения или расторжения контракта соответственно. Сведения, отраженные в п. 11 ч. 2 ст. 18 Закона о размещении заказов, направляются заказчиками в указанный орган в течение трех рабочих дней со дня принятия заказчиком решения о взыскании с поставщика (исполнителя, подрядчика) неустойки (штрафа, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом.

Необходимо отметить, что в реестр контрактов не включаются сведения о контрактах и иных заключенных в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов гражданско-правовых договорах (ч. 1 ст. 18 данного закона).

Порядок включения сведений в реестр контрактов регламентирован Постановлением Правительства РФ от 29.12.2010 N 1191 "Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр" (далее - Положение N 1191).

Согласно п. 4, 5 Положения N 1191 сведения должны представляться через официальный сайт в Интернете (www.zakupki.gov.ru) и подписываться электронно-цифровой подписью уполномоченного лица учреждения.

К данной группе нарушений также можно отнести:

- нарушение сроков направления государственным заказчиком в контрольный орган уведомлений о заключении государственного (муниципального) контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) по основаниям, предусмотренным п. 5, 6 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов;

- нарушение сроков направления заказчиком в контрольный орган уведомлений о заключении государственного (муниципального) контракта с единственным исполнителем, подрядчиком по основаниям, установленным п. 5 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов;

- несвоевременное представление сведений (информации), запрашиваемых контролирующим органом.

Нарушения, связанные с подготовкой и составлением документации о торгах, извещения о проведении запроса котировок

К указанной группе можно отнести следующие нарушения:

- отсутствие в документации о торгах, извещении о проведении запроса котировок обоснования начальной (максимальной) цены контракта, а также невключение в расчет обоснования стоимости начальной (максимальной) цены полного перечня работ и услуг;

- отсутствие в документации о торгах, извещении о проведении запроса котировок требований к участнику размещения заказа, имеющих обязательный характер;

- несоответствие сведений, содержащихся в извещении о проведении запроса котировок, содержанию приложенного проекта контракта;

- включение в заявки требований о представлении документов и сведений, не предусмотренных Законом о размещении заказов (например, установление заказчиком в конкурсной документации требования о наличии у участников размещения заказов указанного свидетельства о допуске к отдельным видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства);

- включение в документацию об аукционе требования об указании производителя товара. В соответствии с ч. 3.1 ст. 34 Закона о размещении заказов документация об аукционе не может содержать указание на знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут ограничение количества участников размещения заказа. Требование об указании производителя товара не является функциональной и (или) качественной характеристикой товара и влечет ограничение количества участников размещения заказа;

- установление в документации о торгах требования к предмету торгов, ограничивающего количество участников размещения заказа. Согласно п. 1 ч. 4 ст. 41.6 Закона о размещении заказов документация об открытом аукционе в электронной форме должна содержать в том числе требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, размерам, упаковке, отгрузке товара, результатам работ, а также иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика. При этом должны быть указаны используемые для определения соответствия потребностям заказчика или эквивалентности предлагаемого к поставке или использованию при выполнении работ, оказании услуг товара максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и показатели, значения которых не могут изменяться;

- установление требований к размеру и способам обеспечения исполнения контракта, не предусмотренных Законом о размещении заказов.

Нарушение процедур размещения заказа

Данная группа нарушений включает в себя:

- нарушение порядка приема заявок на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок;

- сокращение срока на подачу котировочных заявок;

- нарушение срока подписания протокола при проведении запроса котировок;

- нарушение порядка отбора участников торгов, в том числе неправомерный отказ в допуске к участию в торгах;

- выбор победителя в проведении запроса котировок с нарушением требований законодательства о размещении заказов;

- неправомерное отклонение котировочной заявки либо рассмотрение котировочной заявки, которая в соответствии с законодательством должна быть отклонена;

- нарушение требований к содержанию протокола, составленного в ходе проведения запроса котировок. К данному виду нарушений относится невыполнение требований ч. 4 ст. 47 Закона о размещении заказов об обязательном включении в протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок сведений о заказчике, существенных условиях контракта, всех участниках размещения заказа, подавших заявки на участие в запросе котировок, отклоненных котировочных заявках с обоснованием причин отклонения, участнике размещения заказа, предложение о цене контракта которого содержит лучшие условия по цене контракта, следующие после предложенных победителем в проведении запроса котировок условий.

Нарушения, связанные с заключением и исполнением контрактов

Напомним, что под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (ч. 1 ст. 9 Закона о размещении заказов). К нарушениям, связанным с заключением и исполнением контрактов, можно отнести:

1) заключение контракта с участником конкурса (аукциона), имеющим задолженность по уплате налогов сверх допустимого размера. В соответствии с пп. 4 ч. 1 ст. 11 Закона о размещении заказов при размещении заказа путем проведения торгов заявки участников, у которых задолженность по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджет любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год превышает 25% балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период, не рассматриваются;

2) пролонгацию действия контракта (договора). В соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона о размещении заказов при заключении и исполнении контракта изменение его условий, перечисленных в данной статье, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6-6.7 и 8.1 данной статьи, ч. 26.1 ст. 65 Закона о размещении заказов. С учетом изложенного Законом о размещении заказов не предусмотрена закупка товаров, работ и услуг путем пролонгации действующих государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров;

3) нарушение срока заключения контракта. К указанным нарушениям относятся:

- заключение контракта по итогам проведенных торгов ранее чем через 10 дней с момента размещения соответствующих протоколов на официальном сайте, а по итогам запроса котировок - ранее чем через семь дней с момента размещения протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок на официальном сайте;

- заключение контракта по итогам проведенных торгов и запроса котировок по истечении 20 дней с момента размещения на официальном сайте соответствующих протоколов;

4) изменение цены контракта. В соответствии с требованиями Закона о размещении заказов цена договора является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев заключения контракта на основании п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов, а также случаев, установленных ч. 4.2, 6, 6.2-6.4 ст. 9 этого закона. Оплата поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг осуществляется по цене, установленной контрактом, за исключением случаев заключения контракта на энергосервис на основании ст. 56.1 Закона о размещении заказов. Кроме того, цена может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения контракта;

5) расторжение договора в одностороннем порядке. В соответствии с ч. 8 ст. 9 Закона о размещении заказов расторжение государственного контракта допускается исключительно по соглашению сторон или по решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством;

6) изменение условий исполнения контракта. В соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона о размещении заказов при заключении и исполнении контракта изменение условий контракта, названных в ч. 11 и 12 указанной статьи, ч. 12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 3 ст. 29, ч. 1 ст. 31, ч. 7 ст. 31.4, ч. 3 ст. 31.5, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ч. 13 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 1 ст. 40, ч. 14 ст. 41, ч. 22 ст. 41.8, ч. 11 ст. 41.9, ч. 15 ст. 41.11, ч. 10 и 14 ст. 41.12, ч. 6 ст. 42, ч. 6 и 8 ст. 46, ч. 8 ст. 47, ч. 10 ст. 53, ч. 5 и 6 ст. 54 закона, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, кроме случаев, предусмотренных ч. 6-6.7 и 8.1 ст. 9, ч. 26.1 ст. 65 Закона о размещении заказов;

7) непроведение претензионно-исковой работы. В ходе плановых и внеплановых проверок выборочным способом осуществлялись проверки исполнения государственных контрактов. В результате были выявлены многочисленные нарушения исполнения подрядчиками государственных контрактов: нарушались сроки исполнения контрактов, качество выполненных работ было низким, по отдельным объектам подрядчик к выполнению работ не приступал, хотя сроки сдачи уже прошли. Заказчики не проводили претензионно-исковую работу по отношению к недобросовестным подрядчикам (исполнителям, поставщикам).

Отсутствие в контрактах обязательных условий, предусмотренных Законом о размещении заказов и иными нормативными правовыми актами

К данному виду нарушений относятся:

- отсутствие в контракте условия об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов;

- отсутствие в контракте условия о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества, установленных ч. 12 ст. 9 Закона о размещении заказов.

Отсутствие в составе комиссии заказчика лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов

Согласно ч. 20 ст. 65 Закона о размещении заказов в состав комиссии по размещению заказов должно входить не менее одного лица, прошедшего профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков.

Закупка товаров, не отвечающих требованиям энергетической эффективности

В соответствии с ч. 8 ст. 10 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не допускается размещение заказов на поставки электрических ламп накаливания для государственных или муниципальных нужд, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения.

Невыполнение требований, предписаний

В соответствии с п. 1 ч. 9 ст. 17 Закона о размещении заказов при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика либо конкурсной комиссии нарушений указанными в ч. 1 данной статьи лицами законодательства РФ и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти вправе выдать заказчику, конкурсной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством РФ, в том числе об аннулировании торгов.

Невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, его территориального органа является административным правонарушением и влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 000 руб., а на юридических лиц - в размере 500 000 руб. (ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ).

А. Гусев,

к.п.н., эксперт журнала "Учреждения здравоохранения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 3, март 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

*(2) Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 N 236-р "О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона".