Процедура найма на управленческие должности государственной гражданской службы: пути совершенствования (Т. Мясоедова, В. Рубан, А. Чибисов, "Кадровик. Рекрутинг для кадровика", N 3, март 2013 г.)

Процедура найма на управленческие должности государственной гражданской службы: пути совершенствования

Проанализирована нормативно-правовая база, определяющая процедуру найма на управленческие должности государственной гражданской службы. Приведены результаты опроса руководителей ряда организаций, относящихся к государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. Сформулированы предложения по совершенствованию квалификационных требований и существующей процедуры найма гражданских государственных служащих.

Успешность социально-экономических преобразований, устойчивое развитие российского общества зависят от многих факторов, в том числе от оптимизации механизма управления на микро- и макроуровнях, и особенно от повышения эффективности деятельности кадров государственного аппарата. В систему государственной службы России входят: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимают профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Именно на формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики, направлена федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", утв. Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 10.08.2012).

Целью программы является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Оценка профессионального уровня претендентов в ходе конкурса

В настоящее время основным способом замещения должностей государственной гражданской службы является конкурс, который позволяет выбрать из числа претендентов на замещение вакантной должности наиболее достойных и способных лиц к реализации сложных задач управления государством.

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным требованиям к должности гражданской службы.

В соответствии со ст. 64 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 30.12.2012, далее - Закон N 79-ФЗ) вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированным на конкурсной основе. Только в случае отказа гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по объявленному конкурсу любым гражданином РФ, отвечающим требованиям должности.

Следует отметить, что действующим законодательством предусмотрен и внеконкурсный порядок включения гражданского служащего или гражданина в кадровый резерв (ст. 22 Закона N 79-ФЗ), что приводит иногда к необъективным кадровым решениям и не обеспечивает реализацию гарантированного Конституцией РФ права равного доступа к государственной службе.

Согласно подп. "а" п. 4 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 112 (в ред. от 22.01.2011 N 82) конкурс может не проводиться:

1) при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа;

2) при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы, по решению представителя нанимателя.

Проблемы кадрового резерва и опыт регионов

Особого внимания заслуживает вопрос о назначении на управленческую должность лиц, состоящих в кадровом резерве. Стандартная схема назначения "резервиста" на управленческую должность предусматривает наличие его письменного согласия и обладание профессиональными компетенциями, которые позволят ему выполнять рабочие функции в новой должности. Однако в случае, если данную должность изъявили желание занять более одного "резервистов", возникает ситуация, которая в нормативно-правовых актах трактуется неоднозначно.

В п. 7 ст. 64 Закона N 79-ФЗ сказано: "Вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе..." Это означает, что представитель нанимателя (государственного органа) может выбрать "резервиста" по своему усмотрению. Такой подход не согласуется с принципом обеспечения равного доступа к государственной службе, поскольку всецело зависит от решения представителя нанимателя: "...При отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу в соответствии со ст. 22 настоящего федерального закона".

В некоторых регионах РФ (Астраханская область [1], Ставропольский край [2] и др.) с целью исключения субъективизма при назначении на должность приняты дополнительные постановления губернаторов, которые направлены на ранжирование кадрового резерва на разные категории и группы государственных служащих с установлением определенных требований к каждой группе и категории, на установление максимального количества кандидатов на ту или иную должность. Эти меры позволили упростить процедуры формирования кадрового резерва и назначения кандидатов из резерва на вакантные управленческие позиции государственной службы. Однако в настоящее время подобные подходы и решения нельзя назвать повсеместными.

В соответствии с квалификационными требованиями

На рис. 1 приведена существующая процедура назначения претендентов на управленческую должностную позицию.

                   / - - - - - Гражданин РФ - - - - - - - - - - - \

                                     |

Система гражданской|  Документы на      Может не проводиться по   |

государственной       конкурс        | инициативе нанимателя

службы РФ          |                                             |

                              /----------------------\            |

                   |          |Объявление конкурса на|

                              |вакансию  из    группы|            |

                   |          |младших     должностей|

Гражданский                   |государственной службы|            |

служащий           |          \----------------------/

(из системы                                                      |

гражданской        |          /----------------------\              Документы на

государственной               |Найм    на   вакантную|            | конкурс

службы)     |      |          |должность       группы|

                            |младших     должностей|            |

/----------------------\      |государственной службы|

|Объявление конкурса на|      \----------------------/            |

|включение  в  кадровый|                 |

|резерв                |                 |                        |

\----------------------/ По результатам  |

                        аттестации      |                        |

/----------------------\                 |

|Зачисление в кадровый |----------------/        Нет             |

|       резерв         |---------------------------------------\

\----------------------/       Да                              |  |

(Федеральный      |--------------------------\                 |

уровень)       Да |  (Региональный уровень)  |                 |  |

/-------------------------\    /------------------------\     /---------------------------\

|Решение   о    назначении|    |Испытание  на  вакантную|     |Объявление    конкурса   на|

|на  вакантную   должность|    |управленческую должность| Нет |вакантную    управленческую|

|представителем нанимателя|    |кандидатов из  кадрового|----|должность       гражданской|

|(ФЗ-79, ст. 64, п. 7)    |    |резерва                 |     |государственной службы     |

\-------------------------/    \------------------------/     \---------------------------/

 | В случае, если гражданский служащий был         |                       |

 | включен в кадровый резерв по результатам        |                       |

 | конкурса, назначение его на старшую             |                       

 | должность происходит без конкурса               |           /---------------------------\

 |                                                 | Да        | Отбор и оценка кандидатов |

 \--------------------------------------------\    |           \---------------------------/

                                                                         |

/------------------------\         /------------------------\              |

|Внеконкурсное назначение|         |Зачисление на  вакантную|              |

|    (ФЗ-79, ст. 22)     |--------|управленческую должность|-------------/

\------------------------/         \------------------------/

Рис. 1. Схема процедуры назначения кандидата на управленческие должности гражданской государственной службы

В табл. 1 приведены закрепленные законодательно квалификационные требования, предъявляемые к гражданским служащим, занимающим ведущие должности (ст. 12 Закона N 79-ФЗ, Указ Президента РФ от 27.09.2005 N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" в ред. от 26.07.2008 N 1127).

Таблица 1

Квалификационные требования к категории "руководители" в группе "ведущие должности"

Требования	Начальник управления	Заместитель начальника	Начальник отдела бухгалтерского учета
Уровень образования	Высшее	Высшее	Высшее
Специальность	Государственное управление	Не указано	Государственное управление
Стаж работы госслужащего	Не менее 2 лет	Не менее 2 лет	Не менее 2 лет
Стаж по специальности	Не менее 4 лет	Не менее 4 лет	Не менее 4 лет
Дополнительные квалификационные требования	Знание основ управления персоналом	Не указано	Не указано

Существующие квалификационные требования выступают в качестве первого барьера при включении в кадровый резерв или назначении на определенную должностную позицию. В настоящее время наиболее распространенными методами вторичного отбора (второго барьера) выступают: собеседование и интервью (структурированное и неструктурированное), анализ автобиографических данных. Несмотря на репутацию данных методов, как хорошо зарекомендовавших себя в прошлом, их использование уже более походит на традицию, нежели на эффективный инструмент отбора персонала.

Результаты социологического исследования

В настоящее время существует устойчивое общественное мнение, что эффективность работы государственных служащих недостаточно высока.

Анализ нормативно-правовой базы, определяющей процедуру назначения на управленческую должность, позволяет предположить, что причинами этого могут быть устаревшие требования к кандидатам на должности в системе государственной службы; отсутствие критериев, учитывающих не только профессиональные, но и личностно-деловые качества претендентов, несовершенство (возможность зачисления на младшие должности без конкурса) или несоблюдение самой процедуры найма.

В основу предложений по совершенствованию существующих требований к профессиональным знаниям, умениям и навыкам, личностно-деловым качествам, предъявляемым к руководителям и их заместителям, авторами статьи были положены результаты анализа нормативно-правовой базы функционирования системы государственной службы и социологического опроса руководителей ряда организаций, относящихся к государственной гражданской службе субъекта РФ, а именно - руководителей разного ранга районных управлений социальной защиты населения (РУСЗН) Департамента социальной защиты населения города Москвы (РУСЗН).

Социологическое исследование было проведено в ноябре 2011 года в форме анкетирования 186 должностных лиц районных управлений социальной защиты населения города Москвы, в том числе руководителей районных управлений социальной защиты населения - 62 чел.; заместителей руководителей районных управлений социальной защиты населения - 71 чел.; главных бухгалтеров районных управлений социальной защиты населения - 53 чел.

Оценка должностных лиц РУСЗН выявила различия в уровне образования респондентов, что показано на рис. 2.

Следует отметить, что только половина респондентов имеют профильное высшее образование (направления подготовки: государственное и муниципальное управление, социальная работа, менеджмент, психология, юриспруденция, педагогика). Можно предположить, что аналогичная ситуация наблюдается и в других органах государственной гражданской службы. Поэтому при выборе методов и форм подготовки лиц, состоящих в кадровом резерве, необходимо опираться на принцип индивидуального подхода.

В табл. 2 приведены обобщенные мнения опрошенных руководителей о необходимых для работы на той или иной должности компетенциях.

Таблица 2

Распределение ответов респондентов об общих и профессиональных компетенциях, необходимых руководителям РУСЗН, %

		Должность
		начальник управления	заместитель начальника управления	главный бухгалтер
Возраст, оптимальный для нахождения в должности		от 40 до 45 лет (66,7%)	от 35 до 40 лет (71,9%)	от 35 до 40 лет (69,6%)
Общие комп.	Образование, специализации	Высшее (93,2%), юриспруденция (30,1%)	Высшее (92,5%), юриспруденция и социальная работа (52,6%)	Высшее (98,5%), бухгалтерский учет (93,3%)
	Профессиональный опыт (по специальности)	Не менее 5 лет (61,7%%)	Не менее 5 лет (69,7%)	Не менее 5 лет (67,9%)
	Опыт работы в системе социальной защиты населения	Не менее 5 лет (59,1%)	Не менее 5 лет (66,4%)	Не менее 5 лет (51,5%)
Профессиональные ком.	Знания
	- правовые	91,2%	95,6%	-
	- бюджетного бухгалтерского и налогового учета	-	-	100,0%
	- психологических аспектов управления	84,6%	66,7%	-
	- финансового учета	-	-	77,2%
	- специфики работы социальных служб	83,8%	83,0%	47,8%
	- основ менеджмента	44,9%	40,0%	26,5%
	- основ компьютерной грамотности	74,26%	83,70%	86,8%
	Навыки
	- эффективной коммуникации	84,9%	80,6%	75,9%
	- делового письма	72,0%	79,1%	70,9%
	- делового этикета	75,0%	70,9%	51,1%
	- исполнительской дисциплины	86,4%	93,3%	95,5%
	- организации и проведения коллегиальных мероприятий	81,8%	68,7%	24,1%

В ответах относительно профессиональных компетенций респонденты могли выбрать более одного варианта. Сравнение действующих на данный момент должностных регламентов начальника и заместителя начальника управления (табл. 1) и мнений занимающих не первый год эти должности специалистов РУСЗН (табл. 2) позволяет предложить внести изменения в квалификационные требования к должностям.

Что можно изменить

Для начальников управлений, по-видимому, следует видоизменить квалификационные требования к направлению специальностей, предусмотрев альтернативные варианты (например, для начальника управления РУСЗН помимо государственного управления необходимо добавить специальность "юриспруденция").

Для заместителей начальников управления также возможно предусмотреть альтернативные варианты направлений специальности: государственное управление, юриспруденция или социальная работа, для главных бухгалтеров - изменить требование к специальности с государственного управления на бухгалтерский учет. Кроме того, для руководителей всех уровней необходимо повысить требования к общему стажу работы и стажу работы по специальности.

Отсутствие на данный момент установленных законодательно профессиональных стандартов на должности гражданской государственной службы значительно усложняет работу конкурсных комиссий и вносит некоторую необъективность в процедуру второго этапа конкурсного отбора.

Однако постановление Правительства РФ от 22.11.2013 N 23 "О Правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов" описывает полный цикл работ с профессиональными стандартами от разработки до конечного применения, что дает надежду на изменение сложившейся ситуации с наймом госслужащих, когда инструментария оценки нет, а необходимость в его применении уже назрела.

Таким образом, отбор при назначении на управленческую должность необходимо проводить на основе более жестких квалификационных требований, с учетом личностно-деловых характеристик, а сама процедура должна стать прозрачной, как для соискателей, так и для любых заинтересованных лиц.

Рассматривая сегмент государственной службы, носящий социальный характер, следует также предусмотреть ряд испытаний (тестирование, поведенческая и ролевая игра и др.) на соответствие претендентов психологическим и морально-нравственным нормам.

Это связано с тем, что специфика социальной работы заключается в работе с социально депривированными группами населения: безработными, престарелыми, инвалидами, малоимущими, многодетными, что предъявляет повышенные требования к психологической подготовке работников.

По мнению авторов, морально-психологическая подготовка в виде тренингов или иных формах активного участия должна выступать в качестве основного направления обучения для служащих на нижних должностных позициях. Это связано с рассогласованностью образовательных программ по специальности "социальная работа" с реалиями, с которыми сталкиваются бывшие студенты или гражданские служащие в рабочей обстановке [3]. На более высоких должностях психологическая подготовка может быть вторичной, однако совсем исключать ее из обучения нельзя.

Следует отметить, что в настоящее время на законодательном уровне не предусмотрено обязательное привлечение психологов к процессу проведения оценки кандидатов на должности государственной службы. Работодатель может предложить пройти соискателю психологическое тестирование, однако соискатель вправе от него отказаться согласно ст. 64 ТК РФ, трактуя это испытание как прямое или косвенное нарушение своих прав [4 с. 30-41]. Вместе с тем некоторые чиновники уже используют инструментарий психологической службы в интересах оценки государственных служащих.

Успешное участие психолога в работе с резервом кадров предполагает его способность выступать экспертом в оценке личности кандидата на руководящую должность, опираясь на сугубо психологические методы и методики. Основное требование при этом - объективность результатов психодиагностики и независимость в вынесении экспертного заключения.

Возможности кадрового аудита

Важной мерой по повышению прозрачности и эффективности системы назначения на руководящие посты государственной службы является процедура кадрового аудита.

Кадровый аудит позволяет провести детальный анализ работы кадровых отделов различных управлений системы государственной службы, выявить и исправить допущенные нарушения (в случае, если такие есть). Данная процедура способствует повышению уровня ответственности как вновь назначенных руководителей, так и специалистов кадровых служб. Но самое главное, кадровый аудит позволит сделать прозрачной саму систему найма и назначения на руководящие посты, а также изменить общественное мнение о коррумпированности и "местничестве" при назначении на должности в органы государственной гражданской службы в положительном направлении. Чтобы процедура проведения кадрового аудита не воспринималась как очередная формальность, можно поручить эту функцию группе специалистов, чей профессиональный опыт и авторитет непререкаем. К примеру, это может быть экспертный совет Общественной палаты РФ.

Библиографический список

1. Об утверждении временного положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе в исполнительных органах государственной власти Астраханской области: постановление губернатора Астраханской области от 21.04.2009 N 179 // Служба безопасности и информационной защиты Астраханской области. Астрахань: 2012 [Электронный ресурс] URL: sbiz.astrobl.ru/sites/default/files/2010-07-22-1144.doc.

2. Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Ставропольского края: постановление губернатора Ставропольского края от 25.07.2008 N 596 // Официальный сайт Министерства здравоохранения Ставропольского края. 2012 [Электронный ресурс] URL: http://www.mz26.ru/netcat_files/83/237/h_5fc911f9c42729600a2993525f5336ff .

3. Кудашова Л.А. Формирование морально-психологической готовности студентов вузов - будущих социальных работников - к профессиональной деятельности: автореф. дис. _ канд. пед. наук / СГУ им. Н.Г. Чернышевского. - Саратов.: СГУ им. Н.Г. Чернышевского, 2002. - 16 с.

4. Зайцева Т.В., Мишина Е.А. О возможности применения психологического тестирования в управлении кадрами государственной службы // Вопросы государственной и муниципальной службы. - 2009. - N 4.

Т. Мясоедова,

д-р экон. наук, профессор РХТУ

им. Д.И. Менделеева,

г. Москва

В. Рубан,

генеральный директор группы компаний

"Персонал софт",

г. Москва

А. Чибисов,

аспирант РХТУ им. Д.И. Менделеева,

г. Москва

Словарь рекрутинга

Депривация (от лат. deprivatio - потеря, лишение) - психическое состояние, возникновение которого обусловлено жизнедеятельностью личности в условиях продолжительного лишения или существенного ограничения возможностей удовлетворения жизненно важных ее потребностей.

"Кадровик. Рекрутинг для кадровика", N 3, март 2013 г.