Обжалуем результаты проверок Росфиннадзора (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 4, апрель 2013 г.)

Обжалуем результаты проверок Росфиннадзора

К нам в редакцию иногда поступают просьбы читателей разъяснить порядок обжалования результатов контрольных мероприятий Росфиннадзора. В статье рассмотрим порядок оспаривания выводов, содержащихся в акте контрольного мероприятия, представлении о ненадлежащем исполнении бюджета и предписании по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ.

Акт контрольного мероприятия

В силу п. 91 Административного регламента N 75Н*(1) результаты любого контрольного мероприятия, проводимого Росфиннадзором, должны быть оформлены актом ревизии (проверки), который состоит из вводной, описательной и заключительной частей.

Вводная часть акта ревизии (проверки) должна содержать следующие сведения:

- тема ревизии (проверки);

- дата и место составления акта ревизии (проверки);

- номер и дата удостоверения на проведение ревизии (проверки);

- основание назначения ревизии (проверки), в том числе указание на плановый характер либо проведение по обращению, требованию или поручению соответствующего органа;

- фамилии, инициалы и должности руководителя и всех участников ревизионной группы;

- проверяемый период;

- срок проведения ревизии (проверки);

- сведения о проверенной организации;

- полное и краткое наименование, идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), ОГРН, код по сводному реестру главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета (при наличии);

- ведомственная принадлежность и наименование вышестоящего органа с указанием адреса и телефона такого органа (при наличии);

- сведения об учредителях (участниках) (при наличии);

- данные лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности;

- перечень и реквизиты всех счетов в кредитных организациях, включая депозитные, а также лицевых счетов (включая счета, закрытые на момент ревизии (проверки), но действовавшие в проверяемом периоде) в органах Федерального казначейства;

- фамилии, инициалы и должности лиц, имевших право подписи денежных и расчетных документов в проверяемый период;

- кем и когда проводилась предыдущая ревизия (проверка), а также сведения об устранении нарушений, выявленных в ходе ее;

- иные данные, необходимые, по мнению руководителя ревизионной группы, для полной характеристики проверенной организации.

Описательная часть акта ревизии (проверки) должна содержать описание проведенной работы и выявленных нарушений по каждому вопросу программы ревизии (проверки).

Заключительная часть акта ревизии (проверки) должна содержать обобщенную информацию о результатах ревизии (проверки), в том числе выявленных нарушениях, сгруппированных по видам, с указанием по каждому виду финансовых нарушений общей суммы, на которую они выявлены. Суммы выявленного нецелевого использования бюджетных средств указываются в разрезе КОСГУ.

В описании каждого нарушения, выявленного в ходе ревизии (проверки), встречной проверки, должны быть указаны: положения законодательных и нормативных правовых актов, которые были нарушены, к какому периоду относится выявленное нарушение, в чем выразилось нарушение, документально подтвержденная сумма нарушения, должностное, материально ответственное или иное лицо проверенной организации, допустившее нарушение.

В соответствии с п. 108 Административного регламента N 75н руководителем ревизионной группы, проводившей контрольное мероприятие, может быть установлен срок для ознакомления и подписания руководителем проверяемой организации акта контрольного мероприятия, но не более 5 рабочих дней со дня вручения ему акта, то есть максимальный срок для ознакомления составляет 5 рабочих дней, реальный срок для ознакомления может быть меньше по решению руководителя ревизионной группы.

Таким образом, нормами Административного регламента N 75н предусмотрена возможность оспорить выводы, указанные в акте до принятия решений по реализации материалов данной проверки. В случае если руководитель проверяемого учреждения решает взять акт контрольного мероприятия для подготовки своих возражений, на последней странице экземпляра акта контрольного мероприятия, который остается у ревизоров, ему необходимо сделать отметку "Акт взят на ознакомление" и поставить дату и подпись.

При подписании акта в день окончании проверки и при наличии возражений на выводы в нем руководитель проверяемой организации (или если он находится в отпуске, командировке и т.д., то лицо, им уполномоченное) должен сделать об этом отметку "С возражениями" или "С замечаниями" (либо иную) перед своей подписью (п. 109 Административного регламента N 75н).

Вместе с подписанным актом контрольного мероприятия необходимо представить письменные аргументированные (со ссылками на нормативно-правовые акты) возражения. Проверяемому учреждению следует обратить внимание на то, что возражения необходимо представить в момент подписания акта (по истечении срока, установленного для ознакомления с ним). В противном случае они могут быть не приняты даже для рассмотрения. В подготовленных возражениях рекомендуем указывать конкретную страницу актов и его положения, с которыми не согласно учреждение, а также свои аргументы и нормы законодательства, подтверждающие позицию. Причем свои замечания можно оформить, например, в виде таблицы, где в левой части будут указаны выводы проверяющих, а в правой - позиция учреждения.

По нашему мнению, возражения необходимо составить в двух экземплярах, один из которых оставить в учреждении, предварительно получив на нем отметку руководителя ревизионной группы о вручении ему возражений (должность, ФИО, дата, подпись).

Руководитель ревизионной группы в срок до 30 рабочих дней со дня получения письменных возражений рассматривает обоснованность этих возражений и дает по ним письменное заключение, которое утверждается лицом, назначившим контрольное мероприятие (руководителем Росфиннадзора или его территориального органа) (п. 110 Административного регламента N 75н). В заключении необходимо указать, приняты или не приняты возражения. Соответственно, результатом будет или изменение выводов в акте контрольного мероприятия, или оставление их без изменения.

Один экземпляр заключения направляется проверенной организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо вручается руководителю организации или лицу, им уполномоченному, под расписку. Другой приобщается к материалам контрольного мероприятия (п. 110 Административного регламента N 75н).

Если возражения не были приняты, то проверяемое учреждение может направить жалобу в вышестоящий орган. Так, согласно п. 182 Административного регламента N 75н руководители проверяемых организаций, иные лица имеют право на обжалование действий (бездействия) должностных лиц Росфиннадзора (территориальных органов) в досудебном порядке. Действия (бездействие) должностных лиц Росфиннадзора обжалуются:

- в Росфиннадзоре в отношении территориальных органов;

- руководителю Росфиннадзора или в Минфине в отношении Росфиннадзора.

Кроме того, если должностными лицами Росфиннадзора допущены нарушения законодательных актов либо принимаемые ими решения противоречат действующему законодательству, обжаловать указанные действия можно не только в вышестоящем органе (Росфиннадзор или Минфин), но и в соответствующих органах прокуратуры. Согласно ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

При подготовке и направлении жалобы поверяемому учреждению помимо норм Административного регламента N 75н следует также руководствоваться Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения граждан РФ" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ). Порядок рассмотрения обращений органами прокуратуры регулируется Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генпрокурора РФ от 17.12.2007 N 200. Жалобу можно оформить письменно или высказать устно.

Письменная форма. Письменное обращение в обязательном порядке должно содержать наименование органа, в который оно направляется, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также фамилию, имя, отчество обратившихся (полное наименование - для юридического лица), сведения о способе информирования о принятых по результатам рассмотрения обращения мерах, должна быть изложена суть предложения, заявления или жалобы, проставлены личная подпись и дата (п. 186 Административного регламента N 75н). Кроме того, в обращении могут содержаться следующие сведения:

- решение, действия (бездействие) органа, должностного лица, которые обжалуются;

- суть обжалуемых действий (бездействия);

- обстоятельства, на основании которых обратившийся считает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность;

- иные сведения, которые обратившийся считает нужным сообщить.

Заметим, что если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ст. 11 Федерального закона N 59-ФЗ). При необходимости подтвердить свои доводы обратившийся прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

При обращении руководителей проверяемых организаций в письменной форме срок рассмотрения обращения не должен превышать 30 календарных дней с момента регистрации такого обращения. В исключительных случаях (в том числе при направлении Росфиннадзором запроса в соответствующий территориальный орган о представлении дополнительных документов и материалов), а также в случае направления запроса другим государственным органам, органам местного самоуправления и иным должностным лицам для получения необходимых для рассмотрения обращения документов и материалов руководитель Росфиннадзора, иное уполномоченное должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 календарных дней, уведомив обратившихся о продлении срока рассмотрения обращения (п. 186 Административного регламента N 75н).

По результатам рассмотрения жалобы должностное лицо Росфиннадзора принимает решение об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении требований. Обратившемуся лицу направляется письменный ответ, содержащий результаты рассмотрения обращения (при наличии в обращении фамилии направившего обращение и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ).

Росфиннадзор при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение по существу поставленных в нем вопросов без ответа и сообщить объекту ревизии (проверки), направившему обращение, о недопустимости злоупотребления своим правом.

Заметим, что в рамках реагирования на поступившее обращение Росфиннадзор может назначить повторную проверку. Причем ее результаты будут являться основанием для пересмотра либо отмены в соответствии с законодательством РФ решений, принятых по результатам предыдущей ревизии (проверки).

Согласно п. 192 Административного регламента N 75н о нарушении своих прав и законных интересов, противоправных решениях, действиях (бездействии) должностных лиц Росфиннадзора (территориального органа), нарушении положений Административного регламента N 75н, некорректном поведении или нарушении служебной этики можно также сообщить:

- по номерам телефонов горячей линии Росфиннадзора;

- по электронной почте Росфиннадзора (info@rosfinnadzor.ru) или Минфина.

Указанное сообщение должно содержать следующую информацию:

- фамилию, имя, отчество гражданина (наименование юридического лица), которое подает сообщение, его место жительства или место пребывания (место нахождения);

- наименование органа, должность, фамилия, имя и отчество должностного лица (при наличии информации), решение, действие (бездействие) которого нарушает права и законные интересы объекта ревизии (проверки);

- суть нарушенных прав и законных интересов, противоправного решения, действия (бездействия);

- сведения о способе информирования обратившегося о принятых мерах по результатам рассмотрения его сообщения.

Обжалование в устной форме. Как мы уже отметили, обжаловать действия Росфиннадзора можно не только в письменной, но и в устной форме. Прием граждан в Росфиннадзоре ведется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом N 59-ФЗ, Приказом Росфиннадзора от 25.06.2008 N 163 "Об организации личного приема граждан в центральном аппарате Росфиннадзора" и иными нормативными правовыми актами РФ.

Прием граждан в центральном аппарате Росфиннадзора проводят руководитель Росфиннадзора, заместители руководителя, начальники и заместители начальников управлений центрального аппарата. Личный прием граждан осуществляется на основе обращений, поступивших в письменной форме, в виде электронного запроса или устного личного обращения.

Запись граждан на личный прием производится к руководителю Росфиннадзора и его заместителям административным управлением Росфиннадзора.

Обращения граждан о личном приеме рассматриваются, если соответствуют следующим требованиям:

- просьба о личном приеме не должна быть анонимной;

- поставленный вопрос должен относиться к компетенции Росфиннадзора;

- обращение (как устное, так и письменное) в случае необходимости должно подкрепляться материалами и документами, обосновывающими или поясняющими его суть;

- представленные материалы не должны содержать выражений, оскорбляющих честь и достоинство других лиц.

В случае если обращение гражданина (устное или письменное) о личном приеме не соответствует вышеприведенным требованиям, гражданину может быть отказано в приеме с разъяснением причины отказа.

Сообщение с разъяснением причины отказа подписывается начальником административного управления Росфиннадзора и направляется заявителю в семидневный срок с момента поступления обращения.

На практике встречаются случаи, когда проверяемое учреждение пытается обжаловать акт ревизии (проверки) не только (или даже не столько) описанными способами, но и в судебном порядке. При этом следует помнить, что акт контрольного мероприятия является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний об осуществлении каких-либо властно обязывающих действий и, соответственно, не является ненормативным актом. Следовательно, он не подлежит оспариванию в суде, что подтверждается судебной практикой (постановления ФАС ВВО от 23.07.2010 N А43-1003/2010, ФАС СКО от 05.05.2008 N Ф08-1955/2008). Исходя из вышеизложенного, по мнению автора, попытка оспаривания актов контрольных мероприятий будет лишней тратой сил, средств и времени проверяемой организации.

Представления и предписания

Если у учреждения не получилось оспорить акт, ему не стоит отчаиваться, а следует более основательно подготовиться к следующему этапу - обжалованию направляемых ему представлений и предписаний. Напомним, что обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов ревизии (проверки) (п. 122 Административного регламента N 75н). В предписании указываются:

- фамилия, имя, отчество руководителя проверенной организации либо руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация;

- наименование юридического лица, руководителю которого выносится предписание;

- факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативного правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение;

- способы (предложения) по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства РФ;

- сроки принятия мер по устранению выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства РФ;

- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по устранению перечисленных в предписании нарушений бюджетного законодательства РФ.

Кроме предписания, по результатам проведения руководителем Росфиннадзора (либо его территориального органа) выносится обязательное к рассмотрению проверенной организацией представление, в котором указываются:

- фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств;

- факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение;

- предложение о рассмотрении представления;

- предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства РФ;

- срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства РФ;

- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства РФ.

По общему правилу оспаривать действия либо бездействия должностных лиц органов государственной власти можно путем направления жалобы в вышестоящий орган либо в суде. Порядок внесудебного обжалования был описан выше, однако, если указанный способ уже был использован организацией для оспаривания акта контрольного мероприятия, использовать его вновь для представления и предписания бессмысленно и следует сразу переходить к судебному обжалованию.

Право государственных (муниципальных) учреждений на судебную защиту установлено ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Оно реализуется путем подачи заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы государственных (муниципальных) учреждений, могут быть признаны судом недействительными (ст. 13 ГК РФ).

Напомним, что под нормативным актом понимается официальный документ, выпущенный уполномоченными органами власти в виде законов, положений, правил, постановлений.

Основаниями для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно его несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием (п. 6 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ").

Как мы только что уточнили, судебный порядок предусматривает оспаривание ненормативных и нормативных актов Росфиннадзора. При этом не может быть обжалован в судебном порядке акт контрольного мероприятия, поскольку он является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний об осуществлении каких-либо властно обязывающих действий и, соответственно, не является ненормативным актом. Такая позиция подтверждается, в частности, постановлениями ФАС СКО от 05.05.2008 N Ф08-1955/2008, ФАС ВВО от 23.07.2010 N А43-1003/2010, Определением ВАС РФ от 16.04.2009 N ВАС-3886/09.

Необходимо отметить, что достаточно долгое время аналогичное мнение высказывалось в отношении представлений Росфиннадзора. Судьи отмечали, что представление также не носит властно-распорядительного характера, не является ненормативным правовым актом и не подлежит оспариванию в суде (постановления ФАС ПО от 17.04.2009 N А72-6676/2008, ФАС ЗСО от 04.05.2010 N А45-16273/2009 и ФАС ДВО от 20.09.2010 N Ф03-6075/2010).

Вместе с тем в настоящее время сложилась противоположная судебная практика, подтверждающая возможность оспаривания представлений в судебном порядке (постановления ФАС ЦО от 20.04.2012 N А64-8779/2009, ФАС ВВО от 11.03.2012 N А38-1596/2010, ФАС ВСО от 21.02.2012 N А69-612/2011) на основании правовой позиции Президиума ВАС в постановлениях от 22.09.2009 N 6720/09, от 25.10.2011 N 7407/11.

В силу ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление об оспаривании представления (предписания) может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда учреждению стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Направляемое в арбитражный суд заявление должно содержать следующие сведения (ст. 199 АПК РФ):

- наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;

- наименование проверяемого учреждения, место его нахождения, номера телефонов, факсов, адрес электронной почты;

- наименование территориального управления Росфиннадзора, вынесшего представление (предписание);

- название, номер, дата оспариваемого представления (предписания);

- права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым представлением (предписанием);

- законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствует оспариваемое представление (предписание);

- требование заявителя о признании представления (предписания) незаконным;

- документы, указанные в ст. 126 АПК РФ, их перечень, а также текст представления (предписания).

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

В соответствии с ч. 3 ст. 125 АПК РФ копии искового заявления и прилагаемых к нему документов должны быть направлены в территориальное управление Росфиннадзора, вынесшего оспариваемое решение, заказным письмом с уведомлением о вручении.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, он примет решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю в органы, осуществляющие публичные полномочия, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам (ч. 9 ст. 201 АПК РФ).

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и проверки

финансово- хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н.