Из зала суда: о правомерности вынесения Росфиннадзором предписаний (А. Гусев, "Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, май 2013 г.)

Из зала суда: о правомерности вынесения Росфиннадзором предписаний

В соответствии со ст. 268 БК РФ Росфиннадзор осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. В целях реализации своих полномочий Росфиннадзор имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений. Всегда ли такие представления и предписания правомерны? Ответ на данный вопрос приведен в постановлениях ФАС ВВО от 16.01.2013 N А82-15650/2011 и от 28.01.2013 N А82-15652/2011.

Как следует из материалов дел, послуживших предметом разбирательства в арбитражном суде, Росфиннадзор провел проверку финансово-хозяйственной деятельности федерального государственного бюджетного учреждения (далее - учреждение) за 2008-2009 годы и проверку правильности расходования средств федерального бюджета в части использования служебного транспорта руководителем учреждения с 01.07.2010 по 01.12.2010. Результаты контрольного мероприятия были отражены в акте от 18.03.2011.

В ходе ревизии были установлены следующие нарушения.

Раздел предписания	Выявленные нарушения
Нарушения порядка ведения бюджетного учета	- занижена кредиторская задолженность за счет средств федерального бюджета по расчетам по счету 1 302 09 000 "Расчеты с поставщиками и подрядчиками по оплате прочих услуг" в сумме 1 000 руб.; - занижена дебиторская задолженность за счет внебюджетных средств на 20 460 000 руб. по счету 2 206 09 000 "Расчеты с поставщиками и подрядчиками по оплате прочих услуг"; - завышена дебиторская задолженность за счет внебюджетных средств на 22 994 000 руб. по счету 2 206 09 000 "Расчеты с поставщиками и подрядчиками по оплате прочих услуг"; - завышена кредиторская задолженность за счет внебюджетных средств на 714 000 руб. по счету 2 302 08 000 "Расчеты с поставщиками и подрядчиками по оплате услуг по содержанию имущества"; - по состоянию на 01.01.2010 и на момент ревизии на балансе числится несписанная просроченная дебиторская задолженность за счет средств федерального бюджета по 17 организациям в сумме 186 302 руб.; - завышен финансовый результат учреждения за 2010 год по дебету счета 0 401 03 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов" за счет средств федерального бюджета в сумме 570 275 руб.; - завышен финансовый результат учреждения за 2010 год по дебету счета 0 401 03 000 "Финансовый результат прошлых отчетных периодов" за счет внебюджетных средств в сумме 118 800 руб.
Нарушения составления отчетности	Перед составлением годовой отчетности за 2008, 2009 годы сплошная сверка расчетов с дебиторами и кредиторами не проведена, достоверность дебиторской и кредиторской задолженности по состоянию на 01.01.2009, на 01.01.2010 бухгалтерией учреждения не подтверждена
Нарушения оплаты труда	- сотрудники приняты на должности, которые отсутствуют в штатном расписании учреждения; - в штатном расписании с 01.12.2008 и 01.01.2009 должностной оклад сотруднику установлен в размере 6 125 руб., хотя должен составлять 6 130 руб.; - нарушены требования к квалификации по оплате труда у пяти сотрудников бухгалтерии учреждения при приеме на работу (требования к квалификации не соблюдены полностью или частично, отсутствует рекомендация аттестационной комиссии учреждения)
Прочие нарушения	По состоянию на 01.01.2009 и 01.01.2010 учреждение не представило (ревизору) выписку из реестра федерального имущества согласно картам сведений об объектах его учета с указанием перечня объектов недвижимого и движимого имущества, номера и даты постоянного реестрового номера федерального имущества

По результатам ревизии директору учреждения выдано предписание от 26.05.2011 N 23 по устранению выявленных нарушений, в котором, в частности, предложено:

1) сделать исправительные проводки;

2) принять меры по восстановлению дебиторской задолженности, внести изменения в отчетность за 2010 год;

3) провести сплошную сверку расчетов с дебиторами и кредиторами по состоянию на 31.12.2010;

4) внести изменения в штатное расписание учреждения;

5) представить выписки из реестра федерального имущества по состоянию на 01.01.2010.

Учреждение не согласилось с вынесенным предписанием и обратилось в арбитражный суд. По мнению представителей учреждения, предписание является незаконным и нарушающим его интересы, а выявленные нарушения не признаются нарушениями бюджетного законодательства, не свидетельствуют о неэффективном и нецелевом использовании бюджетных средств, в связи с чем в силу ст. 281-284, 289 БК РФ не могут повлечь принятие мер принуждения, предусмотренных (и тем более не предусмотренных) Бюджетным кодексом. Оспариваемое предписание нарушает права учреждения, поскольку является обязательным для исполнения, содержит указание на срок его исполнения и принятие мер ответственности в случае неисполнения.

При рассмотрении дела суды исходили из норм ст. 284 БК РФ, положения которой отражены в схеме.

                        /---------------------------\

                        |   В соответствии с ч. 2   |

                        |ст. 284 БК РФ руководители |

                        |    Росфиннадзора и его    |

                        |территориальных органов при|

                        |    наличии оснований,     |

                        |установленных ст. 283 БК РФ|

                        |---------------------------|

           /------------/              |            \-----------\

/---------------------\ /---------------------------\ /-----------------\

| Принимают решения о | |   Выносят руководителям   | |  Привлекают к   |

|списании (взыскании) | |  органов исполнительной   | |административной |

|в бесспорном порядке | | власти, органов местного  | |ответственности в|

|сумм предоставленных | |     самоуправления и      | | соответствии с  |

|   из федерального   | |   получателей бюджетных   | |     КоАП РФ     |

|  бюджета субсидий,  | |     средств решения о     | |                 |

|субвенций, бюджетных | |  ненадлежащем исполнении  | |                 |

|     инвестиций,     | |бюджетного процесса, в том | |                 |

|использованных не по | |числе о возмещении средств | |                 |

| целевому назначению | |                           | |                 |

|   их получателями   | |                           | |                 |

\---------------------/ \---------------------------/ \-----------------/

Необходимо напомнить, что к основаниям для принятия мер принуждения, предусмотренных Бюджетным кодексом, в частности, относятся:

нецелевое использование бюджетных средств;

несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг.

В силу п. 1 Положения о Росфиннадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".

Согласно Положению N 278 Росфиннадзору в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений. Аналогичное право предоставлено территориальным органам Росфиннадзора (п. 5.14.7 Положения о территориальных органах Росфиннадзора, утвержденного Приказом Минфина РФ от 11.07.2005 N 89н). Порядок осуществления Росфиннадзором контроля в финансово-бюджетной сфере определен Административным регламентом *(1).

Целью проводимых Росфиннадзором ревизий (проверок) является определение правомерности (в том числе целевого характера, эффективности и экономности) использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно п. 5 Административного регламента в ходе ревизии (проверки) в зависимости от ее темы осуществляется комплекс контрольных действий по изучению:

- соответствия деятельности учреждения учредительным документам. Напомним, что учредительным документом бюджетного учреждения является устав, утвержденный его учредителями (участниками, собственниками имущества)*(2);

- обоснований (расчетов) плановых (сметных) показателей;

- исполнения бюджетных смет (планов финансово-хозяйственной деятельности) учреждения;

- использования средств федерального бюджета, в том числе на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

- использования средств федерального бюджета, полученных в виде трансфертов, субвенций и субсидий, включая субвенции и субсидии, выделенные из федерального бюджета организациям любых форм собственности, бюджетных кредитов и инвестиций (например, использования субсидий, выделенных бюджетному учреждению для выполнения государственного (муниципального) задания);

- исполнения бюджетов субъектов РФ в соответствии с заключенными в установленном порядке соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также контроля за их исполнением;

- соблюдения требований бюджетного законодательства РФ получателями средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ;

- использования средств государственных внебюджетных фондов;

- поступления и расходования средств от приносящей доход деятельности;

- обеспечения сохранности материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- использования федерального имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступления в федеральный бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверности бухгалтерской (бюджетной) отчетности;

- устранения нарушений, выявленных в ходе предыдущей ревизии (проверки).

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Росфиннадзор имеет право в том числе проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых он:

проверяет в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получает необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ;

проверяет соблюдение резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, полноту и достоверность учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

В соответствии с п. 115 Административного регламента по результатам проведенных контрольных мероприятий руководители структурных подразделений территориальных органов Росфиннадзора подготавливают и направляют руководителю территориального органа доклад о результатах ревизии (проверки) и ее материалы в срок до 15 рабочих дней со дня окончания ревизии (проверки) либо (при наличии возражений со стороны проверенной организации) со дня подписания заключения на возражения.

Примечание. Необходимость информирования правоохранительных органов о выявленных в ходе проведения ревизии (проверки) правонарушениях в сфере экономики установлена п. 2 Указа Президента РФ от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики".

В докладе в обобщенном виде приводятся сведения о проверенной организации, проведенных документальных и фактических исследованиях, основных видах и суммах выявленных нарушений законодательства РФ, а также предложения по принятию мер принуждения за выявленные нарушения, в том числе по информированию соответствующих правоохранительных органов и органов прокуратуры РФ о выявленных в ходе проведения ревизии (проверки) правонарушениях в сфере экономики.

Согласно п. 2 Указа Президента РФ N 224 Росфиннадзор, а также его территориальные органы (впрочем, как и любые другие контрольные органы) в незамедлительном порядке обязаны информировать соответствующие органы прокуратуры РФ о выявленных в ходе проведения ревизий (проверок) финансово-хозяйственной деятельности правонарушениях в сфере экономики. Таким образом, при выявлении в ходе проведения ревизий (проверок) нарушений, содержащих признаки состава преступления в сфере экономики, Росфиннадзор, а также его территориальные органы должны принять меры по информированию об указанных фактах органов прокуратуры РФ, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды.

С учетом представленного доклада руководитель Росфиннадзора (территориального органа) в течение 10 рабочих дней определяет порядок реализации материалов контрольных мероприятий.

На основании акта ревизии (проверки) выносятся обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ и представление о ненадлежащем исполнении бюджета. Предписание направляется в течение 10 рабочих дней с даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов контрольного мероприятия.

В предписании указываются:

- фамилия, имя, отчество руководителя проверенной организации либо руководителя организации - главного распорядителя (распорядителя), которому подведомственна проверенная организация (ранее отражалось только наименование юридического лица, которому выносится предписание);

- наименование юридического лица, руководителю которого выносится предписание;

- выявленные в ходе контрольного мероприятия нарушения бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативного правового акта, положения которого нарушены, и документов, подтверждающих нарушение;

- способы (предложения) устранения выявленных в ходе ревизии (проверки) нарушений бюджетного законодательства РФ;

- сроки принятия мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ;

- срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по устранению перечисленных в предписании нарушений бюджетного законодательства РФ.

Для справки. В соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение требований предписания влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере 50 000 руб., а на юридических лиц - в размере 500 000 руб.

Поскольку направляемое предписание, помимо требований об устранении выявленных нарушений к установленному сроку, содержит еще и требование об уведомлении должностного лица, вынесшего предписание, об их устранении, привлечь к ответственности бюджетное учреждение по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ можно также в случае неуведомления (несвоевременного уведомления) Росфиннадзора о выполнении требований предписания.

На основании изложенных нормативных положений суд пришел к выводу, что территориальным управлением Росфиннадзора по итогам ревизии (проверки) может быть выдано обязательное для исполнения предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства. В статье 281 БК РФ установлено, что под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ.

Таким образом, Росфиннадзор уполномочен на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения предписания по устранению установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.п.) не относится к его полномочиям. Выявленные в ходе ревизии (проверки) нарушения, указанные в предписании, не являются бюджетными нарушениями, в связи с чем предписание по их устранению не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя.

А. Гусев,

к.п.н., эксперт журнала "Учреждения здравоохранения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, май 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Административный регламент исполнения Росфиннадзором государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н.

*(2) От автора: данная норма закреплена в п. 1 ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".