К вопросу об основаниях возмещения гражданами Российской Федерации средств федерального бюджета, затраченных на их военную (специальную) подготовку (А.В. Завальнюк, "Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2013 г.)

К вопросу об основаниях возмещения гражданами Российской Федерации средств федерального бюджета, затраченных на их военную (специальную) подготовку

В конце ХХ - начале XXI вв. сложилась ситуация, когда средства федерального бюджета тратились на обучение в военных образовательных учреждениях отдельных граждан, которые изначально не планировали проходить военную службу. Процент выпускников, уволившихся в запас в течение пяти лет после выпуска, достиг критических показателей и по отдельным ВВУЗам составлял 50% и более*(1).

Молодые офицеры, не неся ответственности за затраченные на их обучение средства, добивались увольнения в запас в основном по "отрицательным" основаниям. По минимальным экспертным оценкам государство в этот период ежегодно "выбрасывало на ветер" 15 млрд. руб.*(2)

В целях повышения эффективности использования бюджетных расходов и ориентирования их на конечный результат федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, был выработан комплекс мер по закреплению молодых военных специалистов на военной службе по окончании военных образовательных учреждений.

Одна из таких мер, носящая характер материального воздействия на военнослужащих, нарушающих условие заключенного контракта о прохождении военной службы по контракту на период обучения в образовательном учреждении и в течение пяти лет после его окончания, была установлена Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ.

В п. 7. ст. 35 указанного Федерального закона содержатся основания для возмещения гражданами Российской Федерации средств федерального бюджета, затраченных на их военную (специальную) подготовку:

а) для курсантов (слушателей) образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, такими основаниями являются отчисление из вуза по недисциплинированности, неуспеваемости или нежеланию учиться либо в связи с отказом заключить контракт о прохождении военной службы;

б) для граждан, окончивших образовательные учреждения и уволенных с военной службы ранее срока, установленного контрактом о прохождении военной службы, - досрочное увольнение с военной службы по следующим основаниям:

- в связи с лишением военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, воинского звания;

- в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении военнослужащему наказания в виде лишения свободы;

- в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении военнослужащему, проходящему военную службу по контракту, наказания в виде лишения свободы условно за преступление, совершенное умышленно;

- в связи с вступлением в законную силу приговора суда о лишении военнослужащего права занимать воинские должности в течение определенного срока;

- в связи с невыполнением военнослужащим условий контракта о прохождении военной службы;

- в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении военнослужащему наказания в виде лишения свободы условно за преступление, совершенное по неосторожности*(3).

Рассмотрим указанные основания более подробно.

В соответствии с п. 31 Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования за невыполнение профессиональной образовательной программы, нарушение требований общевоинских уставов Вооруженных Сил слушатели, курсанты, докторанты и адъюнкты могут быть отчислены из высшего военно-учебного заведения*(4).

Порядок отчисления из высшего военно-учебного заведения, а также восстановления, поступления на военную службу при восстановлении, перевода слушателей, курсантов, докторантов и адъюнктов из одного высшего военно-учебного заведения в другое устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа в соответствии с законодательством Российской Федерации о прохождении военной службы.

Руководство по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации*(5) определяет, что за невыполнение учебных планов, нарушение воинской дисциплины слушатели и курсанты могут быть отчислены из вуза.

Названное Руководство устанавливает, что курсанты до заключения ими контракта о прохождении военной службы и курсанты (слушатели), проходящие военную службу по контракту, представляются к отчислению из вуза по неуспеваемости в установленном порядке.

По неуспеваемости (невыполнению требований к успеваемости) отчисляются слушатели и курсанты: а) если они не допущены к промежуточной аттестации или получили в ходе ее проведения оценку "неудовлетворительно" или "незачет"; б) недопущенные к итоговой аттестации или получившие в ходе ее проведения оценку (оценки) "неудовлетворительно".

Основанием для отчисления адъюнктов (докторантов) из образовательного учреждения по неуспеваемости является невыполнение ими индивидуальных планов работ или же не прохождение в установленные сроки ежегодной аттестации*(6).

По недисциплинированности представляются к отчислению из образовательного учреждения в установленном порядке:

- слушатели, которым объявлено дисциплинарное взыскание за совершение грубого дисциплинарного проступка;

- курсанты - в соответствии со ст. 100 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации*(7).

Кроме того, представляются к отчислению из образовательного учреждения в установленном порядке слушатели и курсанты, проходящие военную службу по контракту, имеющие два и более неснятых дисциплинарных взыскания за семестр обучения от начальника факультета, ему равных и выше.

Вместе с тем, в случаях отчисления курсантов (слушателей) по недисциплинированности существует ряд коллизий*(8).

Так, Руководством по организации работы высшего военно-учебного заведения предусмотрена возможность отчисления из вуза в установленном порядке курсантов (слушателей), проходящих военную службу по контракту, имеющих два и более неснятых дисциплинарных взыскания за семестр обучения от начальника факультета, ему равных и выше.

Анализ данной нормы позволил Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации сделать вывод о том, что изложенные в ней условия отчисления из военного вуза курсантов по указанным основаниям не только не предусмотрены федеральными законодательными и правовыми нормативными актами, но и находятся в противоречии с ними. В частности, в ст. 100 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, которой регулируется вопрос применения такого дисциплинарного взыскания, как отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования, однозначно определено, что отчисление курсантов как дисциплинарное взыскание возможно за один или несколько совершенных ими грубых дисциплинарных проступков.

Таким образом, в случае отчисления курсанта (слушателя) из образовательного учреждения за два и более неснятых дисциплинарных взыскания за семестр обучения, гражданин может оспорить приказ об отчислении из образовательного учреждения и восстановиться на учебу (не забывая про возмещение морального ущерба), а государство понесет убытки, связанные с судебными издержками.

Кроме того, в комментарии к ст. 100 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации указывается, что "...согласно комментируемой статье отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования может применяться лишь к курсанту военного образовательного учреждения профессионального образования"*(9).

Такой субъектный состав рассматриваемого дисциплинарного взыскания представляется несколько суженным. Так, в комментариях к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации говорится, что "...поскольку граждане, зачисленные в военные образовательные учреждения профессионального образования, назначаются не только на воинские должности курсантов, но и на должности слушателей или иные воинские должности в порядке, определенном военным законодательством", то и "...отчислению как мере дисциплинарной ответственности, помимо курсантов, могут подлежать также слушатели и лица, назначенные на иные должности, из числа зачисленных в военные образовательные учреждения профессионального образования"*(10). В подтверждение этого вывода авторы комментария ссылаются на нормы Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования о том, что за невыполнение профессиональной образовательной программы, нарушение требований общевоинских уставов Вооруженных Сил слушатели, курсанты, докторанты и адъюнкты также могут быть отчислены из образовательного учреждения.

Таким образом, можно сделать вывод, что нормы, указанные в ст. 100 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, не должны подменяться положениями ведомственных нормативных правовых актов, и поэтому указанная статья требует дополнительной юридической оценки и возможной переработки.

Порядок отчисления адъюнктов (докторантов) из образовательного учреждения по недисциплинированности в нормативных правовых актах точно не определен.

Так, Типовое положение о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования устанавливает только то, что "докторанты и адъюнкты могут быть отчислены из высшего военно-учебного заведения за нарушение требований общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации", а "порядок отчисления докторантов и адъюнктов из высшего военно-учебного заведения устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа в соответствии с законодательством Российской Федерации о прохождении военной службы".

В Руководстве по организации работы высшего военно-учебного заведения определено, что к отчислению по недисциплинированности из образовательного учреждения представляются только слушатели и курсанты, и отсутствуют нормы об отчислении по недисциплинированности адъюнктов (докторантов), соответственно к ним не может применяться дисциплинарное взыскание - отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования*(11), так как оно применяется только к курсантам.

Вместе с тем, нормы Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Министерстве обороны Российской Федерации определяют, что адъюнкты (докторанты), систематически нарушающие воинскую дисциплину, по представлениям начальников вузов (НИО) отчисляются из докторантуры и адъюнктуры приказами тех начальников, решениями которых они были зачислены.

Однако приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Министерстве обороны Российской Федерации" от 15 июля 1999 г. N 310 официально опубликован не был, государственную регистрацию не прошел и поэтому не может применяться, так как затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина. Данный приказ не может повлечь правовых последствий и служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в нем предписаний*(12).

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что требуется качественная переработка нормативной правовой базы, регулирующей порядок подготовки научно-педагогических и научных кадров в образовательных учреждениях федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба.

Рассмотрим далее такое основание к возмещению расходов на военную (специальную) подготовку, как отчисление из военного вуза по нежеланию учиться.

Нередко некоторые авторы проводят аналогию между понятиями "неуспеваемость" или "нежелание учиться" (невыполнение учебных планов)*(13).

В словаре В.И. Даля понятие "желать" трактуется как "...хотеть, стремиться к чему-нибудь"*(14). Там же дано понятие отрицательной частице "не", которая означает "сокращенное нет" или "отсутствие"*(15).

Слово же "учиться" происходит от "учить", т.е. "...наставлять, обучать, научать, преподавать... передавать знанье, уменье свое другому"*(16).

Таким образом, можно сделать вывод, что понятие "нежелание учиться" подразумевает, что курсант (слушатель) сам не хочет получать знания, совершенствовать навыки и умения, необходимые для его действий в бою (выполнения оперативно-служебных задач).

Кроме того, как правило, в случае не отчисления из образовательного учреждения по нежеланию учиться (например, родители просят не отчислять курсанта, так как хотят видеть сына только военнослужащим или оградить "ребенка" от воздействия улицы), курсант (слушатель) начинает систематически нарушать воинскую дисциплину или специально получает "неудовлетворительные" оценки на экзаменах, что является основаниями к отчислению его из образовательного учреждения по недисциплинированности или неуспеваемости, что нежелательно как для статистики образовательного учреждения, так и для личной характеристики курсанта (слушателя).

Таким образом, можно сделать вывод, что военнослужащий должен быть отчислен из образовательного учреждения по собственному рапорту с формулировкой "в связи с нежеланием учиться", ведь нельзя же заставить человека учиться, получать знания и создавать научные произведения силой, без его желания.

Основанием для возмещения затрат на военную (специальную) подготовку (обучение) также является и увольнение граждан, окончивших образовательные учреждения ранее срока, установленного контрактом о прохождении военной службы, в связи с невыполнением условий контракта военнослужащим.

В соответствии с п. 2 ст. 35 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" первый контракт заключают ранее не проходившие военную службу по контракту граждане, обучающиеся в военно-учебных заведениях, имеющие статус военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Причем граждане заключают первый контракт по достижении ими возраста 18 лет, но не ранее окончания ими первого курса обучения и до окончания второго курса обучения, на время обучения и на пять лет военной службы после окончания военно-учебного заведения.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, при зачислении в военно-учебное заведение, адъюнктуру (докторантуру) заключают новый контракт - на время обучения в адъюнктуре или военной докторантуре и на пять лет военной службы после их окончания.

В контракте о прохождении военной службы закрепляются добровольность поступления гражданина (иностранного гражданина) на военную службу, срок, в течение которого гражданин (иностранный гражданин) обязуется проходить военную службу, и условия контракта. При этом, предусмотрено, что военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен с военной службы в связи с невыполнением им условий контракта.

Выделяются три основных условия, непосредственно влияющих на выполнение военнослужащим контракта о прохождении военной службы:

1) обязанность проходить военную службу;

2) срок, в течение которого военнослужащий обязуется проходить военную службу;

3) обязанность добросовестно исполнять все общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих.

Указанные условия являются юридической обязанностью военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, и выступают мерой необходимого поведения, предписанной ему законом, а в случае необходимости обеспеченной государственным принуждением. При этом, выделяются две основные формы юридической обязанности военнослужащего: необходимое поведение, т.е. воздержание от запрещенных действий (обязанность проходить военную службу в особом статусе - статусе военнослужащего в течение определенного срока); активное выполнение конкретных действий (обязанность добросовестно исполнять общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих)*(17).

Как следует из судебной практики, невыполнением условий контракта о прохождении военной службы является невыполнение любого из видов возлагаемых на военнослужащего обязанностей (общих, должностных или специальных)*(18).

К.В. Фатеев по данному поводу отмечает, что основными причинами увольнения в связи с невыполнением условий контракта о прохождении военной службы являются: нарушение воинской дисциплины; нежелание проходить военную службу по контракту; нарушение общественного порядка и правил поведения в быту; отказ от исполнения специальных обязанностей; халатное исполнение должностных обязанностей, злоупотребление служебным положением; иные причины*(19). При этом, указанный автор отмечает, что среди военнослужащих, уволенных с военной службы в связи с невыполнением ими условий контракта, большинство составляют младшие офицеры, в основном выпускники военно-учебных заведений.

Таким образом, причинами увольнения с военной службы по рассматриваемому основанию являются противоправные субъективные действия со стороны военнослужащих, которые порождают юридическую обязанность управомоченных лиц (командиров, начальников), направленную на возникновение юридических последствий путем прекращения военно-служебных отношений.

Следующим условием контракта является обязанность гражданина (иностранного гражданина) проходить военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или органах в течение установленного контрактом срока.

В соответствии с приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 310 успешно завершившими подготовку в докторантуре и адъюнктуре считаются докторанты и адъюнкты, полностью выполнившие индивидуальный план работы, защитившие докторские (кандидатские) диссертации или представившие их в диссертационные советы.

Обучение в адъюнктуре (докторантуре) осуществляется в очной или заочной форме. Как правило, срок подготовки в очной адъюнктуре (аспирантуре) не должен превышать трех лет, а в заочной - четырех лет.

Рассмотрим пример: адъюнкт очной формы обучения закончил учебу досрочно, т.е. успешно прошел процедуру защиты диссертации на втором или в начале третьего года обучения в адъюнктуре.

Данный военнослужащий может подать рапорт об отчислении из образовательного учреждения по нежеланию учиться до истечения срока трехлетнего обучения*(20). Тем более что положение п. 4 ст. 35 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" предусматривает возможность отчисления военнослужащих переменного состава из образовательных учреждений по основанию "в связи с нежеланием учиться".

Как правило, после отчисления из образовательного учреждения военнослужащие мужского пола, проходящие военную службу по контракту, а также военнослужащие женского пола, имеющие воинские звания офицеров и прапорщиков (мичманов), отчисленные из военно-учебных заведений, адъюнктуры (докторантуры), желающие продолжить военную службу, направляются к новому месту военной службы, где заключают новый контракт о прохождении военной службы.

При этом, Положение о порядке прохождения военной службы устанавливает, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеющие воинские звания офицеров, не желающие заключать новый контракт, могут увольняться с военной службы*(21).

Таким образом, адъюнкт (докторант), успешно защитивший диссертацию (т.е. подготовленный специалист) и не желающий далее проходить военную службу, может быть уволен до истечения срока контракта о прохождении военной службы. В контрактах о прохождении военной службы данной категории военнослужащих нет условия о возмещении расходов на их обучение, и соответственно они не возмещают средства федерального бюджета, затраченные на их подготовку (обучение).

В итоге федеральный орган исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, теряет специалиста, а государство несет расходы, связанные с обучением адъюнктов (докторантов).

Данный пример подтверждает необходимость разработки механизма правового регулирования отношений по возмещению средств федерального бюджета, затраченных на обучение, не только отчисленными курсантами (слушателями), но и такой категории военнослужащих, как адъюнкты (докторанты), магистранты.

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, необходимо рассмотреть вопрос о расширении состава оснований для возникновения правоотношений по возмещению гражданами расходов на их военную (специальную) подготовку (обучение) в случае отчисления из образовательного учреждения федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, или увольнения с военной службы, например:

а) в связи с утратой доверия к военнослужащему со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, в случае непринятия военнослужащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

б) в связи с непредставлением военнослужащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений;

в) в связи с участием военнослужащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

г) в связи с осуществлением военнослужащим предпринимательской деятельности;

д) в связи с вхождением военнослужащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

е) в связи с утратой доверия к военнослужащему, являющемуся командиром (начальником), со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, а также в случае непринятия военнослужащим, являющимся командиром (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему военнослужащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов;

ж) в связи с нарушением запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных п. 7 ст. 10 и ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих";

з) в связи с несоответствием требованиям, неисполнением обязанностей, нарушением запретов, несоблюдением ограничений, установленных законодательством Российской Федерации и связанных с прохождением военной службы в органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны.

Во-вторых, нормативная правовая база, регулирующая порядок подготовки научно-педагогических и научных кадров в образовательных учреждениях федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, устарела и требует значительной переработки.

В-третьих, необходимо разработать механизм правового регулирования отношений по возмещению расходов на обучение адъюнктами (докторантами), магистрантами в случаях их отчисления из образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, по неуспеваемости, нежеланию учиться, недисциплинированности, а также при увольнении указанной категории граждан с военной службы в связи с невыполнением ими условий контракта о прохождении военной службы.

А.В. Завальнюк,

адъюнкт Пограничной академии ФСБ России

"Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Чернышов А.В. Военное образование: "бесплатного сыра" не будет // Ваш бюджетный учет. 2007. N 8.

*(2) Там же.

*(3) Следует отметить, что условие о возмещении средств, а также их размер должны содержаться в контрактах о прохождении военной службы, заключаемых с гражданами, обучающимися в военных образовательных учреждениях.

*(4) Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования" от 31 января 2009 г. N 82.

*(5) Приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации" от 12 марта 2003 г. N 80.

*(6) Приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Министерстве обороны Российской Федерации" от 15 июля 1999 г. N 310.

*(7) Согласно ст. 100 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации дисциплинарное взыскание - отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования - применяется в отношении курсантов военного образовательного учреждения профессионального образования за один или несколько совершенных ими грубых дисциплинарных проступков по представлению начальника военного образовательного учреждения профессионального образования приказом командира (начальника), которому такое право предоставлено.

*(8) Определение Верховного Суда Российской Федерации "Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании абзаца 10 пункта 94 Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 12 марта 2003 г. N 80" от 15 июля 2010 г. N ВКГПИ 10-41.

*(9) Комментарий к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации / под ред. А.В. Кудашкина, К.В. Фатеева. М., 2009.

*(10) Там же.

*(11) Статья 28.4. Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ.

*(12) Указ Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 г. N 763.

*(13) См., напр.: Шанхаев С.В. Прохождение военной службы по контракту: практические рекомендации (комментарии и разъяснения, судебная практика, алгоритмы действий, образцы документов). М., 2008.

*(14) Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка (современное написание слов) [Электронный ресурс]. URL: http://vidahl.agava.ru/intro.html.

*(15) Там же.

*(16) Там же.

*(17) Комментарий к п. 16 ст. 54 // Комментарий к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации / под ред. А.В. Кудашкина, К.В. Фатеева.

*(18) Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу лейтенанта Пильника Н.П. от 11 января 1996 г.; определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу прапорщика Александрова О.Н. от 30 июля 1996 г. // Архив Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. 1996. Дела N 6н-0378/95; N 1н-182.

*(19) Фатеев К.В. Организационно-правовые вопросы увольнения с военной службы граждан, проходящих ее по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 119.

*(20) Сафронов Г.А. О праве на отчисление из военно-учебного заведения // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 7.

*(21) Пункт 10 ст. 15 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237.