Новое в законодательстве о государственно-частном партнёрстве (И.Е. Ильин, "Аудитор", N 5, май 2013 г.)

Новое в законодательстве о государственно-частном партнёрстве

В Государственной Думе началась работа над законопроектом N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", целью которого является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику страны и повышение качества, а также уровня доступности предоставляемых населению услуг.

Основные положения законопроекта N 238827-6

Как показывает мировая практика и сравнительно небольшой по времени отечественный опыт, государственно-частное партнерство дает возможность оптимально использовать финансовые возможности государства и инициативу частного предпринимательства в интересах развития экономики и насыщения рынка необходимой обществу продукцией. И нашей стране, разумеется, есть прямой смысл как можно шире и активнее использовать эту эффективную форму бизнеса.

В пояснительной записке к законопроекту отмечено, что в настоящее время у нашего государства ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствующих сферах деятельности исключительно за счет бюджетных средств.

Казалось бы, для решения социально-экономических задач надо активнее привлекать частный бизнес. Но, к сожалению, в действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков между государством и частным бизнесом.

Проведенный по поручению Правительства РФ анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сложившейся практики реализации проектов государственно- частного партнерства (ГЧП) показал, что в настоящее время практически отсутствует возможность реализации проектов такого рода по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей такого сотрудничества преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.

Как и следовало ожидать, в условиях рыночной экономики в отсутствие эффективного и достаточного правового регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне многие субъекты Российской Федерации стали самостоятельно разрабатывать и принимать региональные законы о ГЧП.

К настоящему времени региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации. По мнению правительственных аналитиков, как правило, целью разработки регионального закона о ГЧП являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям.

Конечно, региональные законы, регулирующие ГЧП, далеко не равноценны по своему содержанию. Некоторые из них достаточно детально регулируют вопросы ГЧП. Но есть и такие законы, которые содержат лишь рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП, включают лишь общие положения (зачастую состоят из 5-7 статей) и являются фактически декларативными документами.

На взгляд разработчиков законопроекта, одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере ГЧП является наличие рисков противоречия указанных законов и, соответственно, конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых в соответствии с такими законами, императивным нормам федерального законодательства. Важно отметить, что указанные риски объективны, вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов Российской Федерации.

В Правительстве РФ, инициировавшем законопроект, полагают, что принятие основ правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном уровне установит в России единый подход к этой форме бизнеса, включая единую терминологию, что крайне важно для всех участников разработки и реализации проектов ГЧП.

Согласно законопроекту, частным партнером является индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, за исключением:

1. государственных компаний;

2. государственных корпораций;

3. государственных и муниципальных унитарных предприятий;

4. государственных и муниципальных учреждений;

5. хозяйственных обществ, 100% акций или долей в уставном капитале которых принадлежат Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

В соответствии с законопроектом публичными партнерами являются Российская Федерация, субъект (субъекты) Российской Федерации, орган (органы) местного самоуправления в лице уполномоченных ими органов.

Соглашение о государственно-частном партнерстве не может заключаться в отношении объектов гражданских прав, оборот которых в соответствии с федеральными законами запрещен или ограничен.

По решению публичного партнера, принятому в порядке, установленном Российской Федерацией, его интересы по соглашению о государственно-частном партнерстве могут представлять государственные компании и корпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения. Порядок осуществления такими органами или лицами полномочий публичного партнера, в том числе полномочий по передаче объекта соглашения о государственно-частном партнерстве и (или) иного подлежащего передаче частному партнеру по соглашению имущества, определяется соглашением о государственно-частном партнерстве.

Законопроектом устанавливаются обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашения о ГЧП, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером. При этом регламентируется возможность использования сторонами различных форм участия в соглашениях о ГЧП в зависимости от целей конкретного проекта, в том числе с использованием форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности.

В соответствии с законопроектом предполагается исключительно конкурсный порядок заключения соглашений о ГЧП, а также устанавливаются гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов.

В частности, согласно законопроекту, в случае, если в течение срока действия соглашения о государственно-частном партнерстве законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами устанавливаются нормы, ухудшающие положение частного партнера таким образом, что он лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения о государственно-частном партнерстве, стороны соглашения о государственно-частном партнерстве изменяют условия соглашения о государственно-частном партнерстве в целях обеспечения имущественных и финансовых интересов частного партнера, существовавших на день подписания соглашения о государственно-частном партнерстве. Порядок внесения таких изменений определяется соглашением о государственно-частном партнерстве.

Соглашением о государственно-частном партнерстве могут быть установлены также иные гарантии прав частного партнера, не противоречащие законодательству Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации и муниципальным правовым актам.

Правительственные аналитики считают, что закрепление вышеуказанных норм в федеральном законодательстве определит общее направление развития национального нормотворчества в сфере ГЧП, включая нормотворчество на уровне региональной власти и муниципальных образований.

Принципиально важно то правовое обстоятельство, что законопроект устраняет существующие ныне ограничения в федеральном законодательстве для реализации проектов ГЧП. В частности, в настоящее время привлечение субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием на основании возмездного договора частного лица подпадает под действующие нормы Федерального закона от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в котором заложены запреты на включение в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, являющимися предметом торгов. С принятием законопроекта указанная проблема будет устранена.

Правительство РФ как инициатор законопроекта предлагает также внести изменения в Земельный кодекс РФ в части установления возможности предоставления участникам ГЧП земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором располагается объект соглашения о государственно-частном партнерстве и (или) который необходим для осуществления инвестором обязательств в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве.

В Налоговый кодекс РФ законопроект вносит изменения, устанавливающие ведение общего учета операций, подлежащих налогообложению по соглашению о государственно-частном партнерстве, а также положения о порядке включения имущества, передаваемого по соглашению о государственно-частном партнерстве, в состав имущества, которое подлежит амортизации.

Как известно, в настоящее время действие Федерального закона от 21.07.05 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не распространяется на отношения, связанные с заключением и реализацией соглашений о ГЧП. Это положение принято в целях исключения неоднозначности трактования и риска переквалификации соглашения о ГЧП в исполнение контракта на поставку товаров, выполнение работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Однако закон N 94-ФЗ предусматривает только правоотношения по концессионным соглашениям. Соответственно, соглашения о ГЧП в форме концессионных соглашений выведены из-под действия Закона N 94-ФЗ в силу того, что для концессионных соглашений установлена отдельная конкурсная процедура их заключения. В соответствии с законопроектом предполагается, что для неконцессионных форм ГЧП также будут установлены отдельные процедуры заключения соглашения. В отношении региональных и муниципальных проектов такие процедуры будут установлены в региональном законодательстве, в отношении федеральных проектов - в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

В пояснительной записке к законопроекту, о котором идет речь в настоящей статье, его разработчики отмечают, что после принятия проекта федерального закона N 79657-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", над которым также идет работа в настоящее время, нормы рассматриваемого законопроекта N 238827-6 не будут действовать применительно к заключению соглашений о ГЧП в отношении объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это связано с тем, что отраслевыми законодательными актами (Федеральный закон от 27.07.10 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Федеральный закон от 07.12.11 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении") установлены ограничения на передачу прав владения и пользования объектами тепло-, водоснабжения и водоотведения только в рамках концессионного соглашения или договора аренды. Указанное ограничение не будет распространяться на случаи отчуждения таких объектов в соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества, а также законодательством о банкротстве.

В целях реализации положений законопроекта N 238827-6 предусматривается принятие постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих:

- требования к порядку проведения, предмету и результатам общественного обсуждения решений органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов о заключении соглашений о ГЧП;

- порядок подготовки соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация;

- порядок определения процедуры принятия решения о реализации соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация;

- процедуру проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация;

- процедуру осуществления публичным партнером контроля за исполнением частным партнером условий соглашения о ГЧП и ходом его реализации для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация.

Как полагает депутат Государственной Думы Р.С. Ильясов, возглавляющий Гильдию экспертов инфраструктурных проектов, принятие федерального закона об основах государственно-частного партнерства позволит существенно активизировать предпринимательскую деятельность по многим направлениям экономической жизни страны. Ведь с введением в силу такого правового документа, дающего реальные возможности упорядочить нормотворческую работу в сфере ГЧП также региональной исполнительной власти и органам местного самоуправления, станут более определенными отношения между представителями государства и предпринимателями, повысится уровень заинтересованности сторон во взаимовыгодном сотрудничестве.

И.Е. Ильин,

обозреватель

"Аудитор", N 5, май 2013 г.