О реализации конституционного принципа разделения властей в контексте организации судебной власти субъекта Российской Федерации (А.М. Цалиев, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.)

О реализации конституционного принципа разделения властей в контексте организации судебной власти субъекта Российской Федерации

В демократическом федеративном правовом государстве разделение властей является важным принципом организации органов государственной власти, поскольку позволяет избежать концентрации власти в одних руках, что рано или поздно приводит к злоупотреблению ею и утверждению тоталитарных форм правления. Более того, данный принцип осуществления государственной власти позволяет разным ветвям власти контролировать друг друга через так называемую систему сдержек и противовесов и тем самым способствует "последовательному утверждению все более сбалансированных взаимоотношений между всеми ветвями власти"*(1).

Основателем принципа разделения властей считается французский мыслитель XVIII в. Ш.Л. Монтескье. Он утверждал, что для предотвращения злоупотребления властью необходим такой порядок вещей, при котором различные виды власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. При всех разных оценках данной теории она, тем не менее, стала основным принципом осуществления государственной власти, впервые и наиболее последовательно воплощенным в Конституции США 1877 г. В последующем все больше государств стали не только закреплять данный принцип в своих конституциях, но и организовывать государственную власть в соответствии с ним. Подчеркну, что в настоящее время различные европейские региональные организации отмечают важность разделения властей. Так, Парламентская Ассамблея Совета Европы признала принцип разделения властей основной частью общепринятых конституционных традиций Европы, стандартов Совета Европы и "врожденной особенностью демократической институциональной системы"*(2).

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые был предусмотрен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. N 22-1, а затем закреплен в Конституции РСФСР*(3) 1978 г. соответствующими изменениями и дополнениями, внесенными в нее в 1992 г. В действующей Конституции РФ данный принцип сформулирован в ст. 10, согласно которой "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Это вытекает также из многих других положений Конституции Российской Федерации, поэтому он воспроизведен также в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации*(4). Важно отметить, что и в других федеративных государствах данный принцип действует в субъектах Федерации.

Конституционные положения о разделении государственной власти и действии этого принципа на разных ее уровнях рассматриваются и обосновываются в многочисленных научных исследованиях конституционалистов, в том числе в комментариях к Конституции Российской Федерации*(5). Так, в одном из них отмечается, что данный принцип разделения государственной власти распространяется на всю систему государственной власти в Российской Федерации как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ, которые нередко модифицируют его с учетом исторических, национальных и иных особенностей*(6).

Таким образом, в науке конституционного права и законодательстве общепризнано, что принцип разделения государственной власти действует как на федеральном, так и на региональном уровне. Более того, есть решения двух судов высших судебных инстанций России, где также однозначно указано, что данный принцип обязателен для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Так, Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П*(7), подчеркнул, что разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Такую же позицию занял Верховный Суд РФ в своем определении от 11 июля 2003 г. N 11-Г03-24*(8).

Таким образом, речь идет не только о разделении государственной власти по горизонтали, но и по вертикали. В последнем случае, применительно к судебной власти, - о судебном федерализме как форме организации органов правосудия в федеративном государстве. Становление судебной власти, основанное на принципе судебного федерализма, началось после принятия Конституции РФ. Однако кардинальное преобразование институтов судебной власти, как правильно отмечает К.А. Ишеков, началось еще раньше, во время коренной перестройки системы высших органов государственной власти конца 80-х - начала 90-х гг.*(9) В Конституции СССР (в ред. от 1 декабря 1988 г.) и Конституции РСФСР (в ред. от 27 октября 1989 г.) предусматривалось учреждение предшественников судебных органов конституционной юрисдикции - Комитета конституционного надзора СССР и Комитета конституционного надзора РСФСР. Органы конституционного надзора, преобразованные в последующем в органы конституционного контроля, законодательно учреждались также в регионах, а в некоторых из них они были созданы еще раньше по образцу центральных контрольно-надзорных органов Союза ССР и РСФСР. Отмечу, что в некоторых субъектах РФ они начали создаваться еще в 1990 г. Так, Северная Осетия, первая среди субъектов РФ 17 апреля 1990 г. приняла Закон "О конституционном надзоре в Северо-Осетинской АССР", а 23 ноября 1990 г. образовала Комитет конституционного надзора СОАССР. Даже Россия в тот период как одна из республик союзного государства "еще не имела ни постоянно действующего законодательного органа, ни закрепленного на уровне ее Конституции принципа разделения властей, ни соответствующего закона о Конституционном Суде, ни, тем более, самого Суда... Соответствующий закон об этом общефедеральном органе конституционного контроля и практическое формирование Суда состоялись почти год спустя"*(10).

Несмотря на дефекты законодательства, регулирующего статус органов конституционного контроля (надзора), они послужили прообразом современных конституционных (уставных) судов и показали объективную необходимость их учреждения в российских регионах*(11).

Значительные сложности в становлении судебной власти в субъекте РФ связаны с признанием ее в политико-правовой сфере в качестве самостоятельной ветви государственной власти, ее законодательным урегулированием и организационно-практическим развитием. Судебную власть впервые пришлось создавать на двух уровнях государственной власти. В регионах судебную власть представляют конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Но последние, как показывает комплексный анализ норм федерального законодательства, фактически относятся к федеральным судам, поскольку: основу их организации и деятельности составляют федеральные законы - федеральное материальное и процессуальное законодательство; финансируются они из федерального бюджета; функционируют при федеральных судах, составляя первичное звено судов общей юрисдикции; осуществляют правосудие именем Российской Федерации и т.д. Не случайно Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. указал на возможность передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей. Тогда, естественно, со всей остротой встанет вопрос о наличии судебной власти в субъектах РФ. Да и в настоящее время, в отличие от многих федеративных государств (ФРГ, США и т.д.), где на региональном уровне давно образованы и действуют несколько видов судов, в субъектах РФ, как правильно отмечают в литературе, нет полноценной судебной власти, не срабатывают "принцип разделения властей" и "система сдержек и противовесов"*(12), поскольку из 83 субъектов РФ конституционные (уставные) суды образованы лишь в 18 из них.

В сложившейся ситуации, на мой взгляд, решение проблемы видится в образовании конституционных (уставных) судов в других субъектах РФ. Это вытекает из необходимости обеспечения реализации принципа разделения властей, предусмотренного Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ, решений вышеназванных высших судебных органов и результатов многочисленных научных исследований.

Однако властью, как показывают история и современность, добровольно никто не хочет делиться. Как говорится, "в любви и власти никто охотно не уступит и части". Поэтому вряд ли стоит удивляться тому, что давно состоявшиеся традиционные ветви власти - законодательная и исполнительная - без особого восторга воспринимают становление еще одной ветви власти - судебной, которая в той или иной степени ограничивает их полномочия, поскольку призвана контролировать конституционную законность их решений. Сказанное весьма убедительно подтверждается состоянием региональной конституционной юстиции, которое специалистами правильно охарактеризовано как "эмбриональное", хотя их создание предусматривалось еще Концепцией судебной реформы, одобренной Верховным Советом РСФСР 24 октября 1995 г., а также Федеративным договором. Не зря в постановлении VIII Всероссийского съезда судей от 16 декабря 2012 г. "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития в 2012-2016 годах" совершенно справедливо указывается на то, что незаслуженно вне внимания остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан, в том числе на судебную защиту. Одной из основных причин этого стал Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"*(13), который, с одной стороны, однозначно признал конституционные (уставные) суды, с другой, - вопреки конституционному принципу разделения властей предусмотрел лишь их создания в субъекте РФ (ч. 1 ст. 27). Такая диспозитивная норма, в условиях, когда Россия лишь недавно встала на путь строительства демократического федеративного правового государства и организации власти на основе принципа разделения властей, не могла стать в должной мере правовой базой развития органов конституционной (уставной) юстиции. Наоборот, она стала своеобразной лазейкой для региональных чиновников, не желающих работать в рамках конституции (устава) и законов, породила проблемы и противоречия в федеральном законодательстве.

Так, ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(14), определяющая принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ, предусматривает принцип "разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица". В то же время согласно ст. 2 того же Закона систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Как видно, вопреки ст. 1 Закона в ст. 2 нет ни слова о судебной власти, хотя федерализм как принцип государственного устройства предопределяет разделение между центром и регионами всех властных полномочий, во всех сферах их реализации, а не только законодательной и исполнительной*(15). Тем не менее судебную власть в субъекте РФ федеральный законодатель отнес к "иным органам государственной власти". Здесь можно утверждать если не о противоречии, то уж точно о наличии пробела в федеральном законе в части реализации рассматриваемого принципа на региональном уровне. Видимо, до сих пор еще сказываются рудименты советского времени, когда сама судебная власть явно не признавалась как самостоятельная ветвь государственной власти. Так, например, И.Л. Петрухин рассматривал функцию правосудия как производную и в определенной степени подчиненную по отношению к функции государственной власти*(16).

Другая причина, которая во многом вытекает из первой, заключается в том, что многие законодательные (представительные) органы субъектов РФ не принимают законы об образовании конституционных (уставных) судов, хотя в их конституциях (уставах), как уже было сказано, закреплен принцип разделения государственной власти на три ее ветви. В то же время они оперативно приняли соответствующие законы и образовали новые для России государственные органы: Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Счетную палату. Думается, потому, что эти органы не затрагивают властных полномочий законодательного и высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.

Обращает на себя внимание то, что законодательные (представительные) органы некоторых субъектов РФ, приняв соответствующий закон о конституционном (уставном) суде (а таких, по нашим данным, набирается 24 субъекта РФ), не обеспечивают его реализацию, хотя согласно вышеуказанному Федеральному закону N 184-ФЗ они должны "осуществлять контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации" (пп. "а" п. 4 ст. 5).

Приведенный анализ вопросов, связанных с организацией судебной власти в субъектах РФ, свидетельствует о необходимости продолжения судебной реформы в Российской Федерации. Не зря судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров задается вопросом, не буксирует ли судебная реформа в России. В подтверждение того, что это так, он приводит убедительные аргументы и предлагает комплексное решение проблемы. Это возможно осуществить посредством принятия (с предварительной глубокой научной вариантной проработкой проблемы, обеспечивающей определение главных задач, важнейших направлений, этапов, промежуточных и окончательных целей законодательного совершенствования) единого кодифицированного законодательного акта о судах, судьях и органах судейского сообщества в Российской Федерации*(17). Однако разработка и принятие такого важного и нужного закона займут достаточно много времени. Поэтому на данном этапе для организации и развития органов конституционного правосудия по примеру законодательных (представительных) и исполнительных органов, мировых судов, контрольно-счетных органов субъектов РФ необходимо принять федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации", в котором следует урегулировать порядок формирования, полномочия судов, требования, предъявляемые к судье конституционного (уставного) суда, порядок его назначения и срок полномочий судьи конституционного (уставного) суда и др.*(18) Принятие такого закона поддерживается многими практическими и научными работниками. Так, К.А. Ишеков отмечает, что отражение общих принципов организации судов субъектов РФ в федеральном законе представляется вполне логичным и обоснованным*(19). Кроме того, возможность фиксации основ организации и деятельности судебных органов в федеральном законе вытекает из положений п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и субъектов.

Проект такого федерального закона предлагается ниже на суд читателей. Его принципиальные положения разработаны с учетом проблем, обозначенных в настоящей статье, и согласованы с председателями конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Проект

Российская Федерация

Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации"

Статья 1. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации

1. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации (далее - конституционные (уставные) суды) являются судами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и независимо осуществляющими судебную власть посредством конституционного судопроизводства, и входят в единую судебную систему Российской Федерации.

Полномочия, порядок формирования и деятельности конституционных (уставных) судов основываются на Конституции Российской Федерации и устанавливаются Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

1. Конституционные (уставные) суды осуществляют правосудие от имени субъекта Российской Федерации.

2. Вступившие в силу решения конституционных (уставных) судов обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, граждан и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Законные распоряжения, требования, поручения, вызовы, запросы и обращения конституционных (уставных) судов обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, граждан и подлежат неукоснительному исполнению.

Статья 2. Полномочия конституционного (уставного) суда

Конституционный (уставный) суд:

разрешает дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации:

а) законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

б) договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации;

разрешает споры о компетенции:

а) между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации;

б) между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

в) между органами местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод и по запросам судов проверяет соответствие конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, примененных или подлежащих применению в конкретном деле;

дает толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации;

выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

осуществляет иные полномочия, предоставляемые федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации.

Конституционный (уставный) суд решает исключительно вопросы права.

Вне компетенции конституционных (уставных) судов находятся вопросы, рассматриваемые в порядке административного, арбитражного, гражданского и уголовного судопроизводства.

Законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, договоры и соглашения между субъектами Российской Федерации и их отдельные положения, признанные не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, утрачивают силу с момента вступления решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации в силу.

Порядок вступления решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации в силу определяется конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации самостоятельно.

По вопросам своей внутренней деятельности конституционный (уставный) суд принимает Регламент конституционного (уставного) суда.

Статья 3. Пересмотр решений конституционного (уставного) суда

Решения конституционного (уставного) суда могут быть пересмотрены по инициативе сторон в случае изменения конституционной (уставной) нормы, на основании которой было принято решение, либо по вновь открывшимся обстоятельствам, неизвестным конституционному (уставному) суду на момент вынесения решения.

Статья 4. Состав конституционного (уставного) суда

Число судей конституционного (уставного) суда устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, но не может быть менее пяти.

Статья 5. Требования, предъявляемые к судье конституционного (уставного) суда

1. Судья конституционного (уставного) суда обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации.

2. Статус судьи конституционного (уставного) суда определяется Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Статья 6. Требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи конституционного (уставного) суда

Судьей конституционного (уставного) суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.

Статья 7. Порядок назначения (избрания) на должность судьи конституционного (уставного) суда

Судья конституционного (уставного) суда назначается (избирается) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Статья 8. Срок полномочий судьи конституционного (уставного) суда

Судья конституционного (уставного) суда назначается (избирается) на должность на срок, устанавливаемый законом субъекта Российской Федерации, но не менее 10 лет и может быть назначен (избран) на новый срок.

Предельный возраст для пребывания в должности судьи конституционного (уставного) суда 70 лет.

Статья 9. Гарантии статуса судей конституционных (уставных) судов

На судей конституционных (уставных) судов и членов их семей распространяются гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты, установленные Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и иными федеральными законами.

Законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные гарантии для судей конституционных (уставных) судов.

Статья 10. Прекращение, приостановление полномочий судьи конституционного (уставного) суда

Полномочия судьи конституционного (уставного) суда прекращаются или приостанавливаются в случаях, установленных Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Статья 11. Применение законов и иных нормативных правовых актов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона

Впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Статья 12. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Библиографический список

1. Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах РФ. Саратов, 2010.

2. Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17.

3. Клеандров М.И. Буксует ли судебная реформа в России? // Конституционный контроль: доктрина и практика: Материалы Международной конференции, посвященной 20-летию Конституционного Суда РФ (Санкт-Петербург, 28-29 октября 2011 г.) / под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2012.

4. Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. М., 2007.

5. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина М., 2011.

6. Конституция Российской Федерации. Комментарий / под ред. В.В. Лазарева. М., 2004.

7. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ). М., 2010.

8. Петрухин И.Л. Правосудие в системе государственных функций // Правоведение. 1983. N 3.

9. Судебная система России. М., 2001.

10. Терехин В.А. К вопросу о возможности передачи мировой юстиции на федеральный уровень // Российская юстиция. 2009. N 2.

А.М. Цалиев,

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный

юрист Российской Федерации, Председатель

Конституционного суда Республики Северная Осетия-Алания

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. М., 2007. С. 11.

*(2) Резолюция ПАСЕ N 1407 (204) "О новых концепциях оценки состояния демократического развития" // www.assembly.coe.int.

*(3) В п. 13 Декларации предусматривается, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.

*(4) См.: Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ). М., 2010. С. 206.

*(5) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина М., 2011. С. 117-119.

*(6) См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / под ред. В.В. Лазарева. М., 2004. С. 72.

*(7) СЗ РФ. 1996. N 4. ст. 409.

*(8) Документ опубликован не был.

*(9) См.: Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17. С. 36-39.

*(10) См.: Судебная система России. М., 2001. С. 87.

*(11) См.: Ишеков К.А. Указ. соч. С. 38.

*(12) См.: Терехин В.А. К вопросу о возможности передачи мировой юстиции на федеральный уровень // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 27-31.

*(13) СЗ РФ. 1997. N 1. ст. 1.

*(14) СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005.

*(15) См.: Терехин В.А. Указ. соч. С. 18-19.

*(16) См.: Петрухин И.Л. Правосудие в системе государственных функций // Правоведение. 1983. N 3. С. 42.

*(17) См.: Клеандров М.И. Буксует ли судебная реформа в России? // Конституционный контроль: доктрина и практика: Материалы Международной конференции, посвященной 20-летию Конституционного Суда РФ (Санкт-Петербург, 28-29 октября 2011 г.) / под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2012. С. 350.

*(18) Тем более, что в таких централизованных федеративных государствах, как Россия, организация и функционирование органов государственной власти субъекта РФ подробно регулируются федеральным законодателем. Об этом свидетельствуют федеральные законы России об органах государственной власти субъектов РФ.

*(19) См.: Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах РФ. Саратов, 2010. С. 67.