Фрагментация международного права в контексте "права ВТО" (Н.Е. Тюрина, "Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2013 г.)

Фрагментация международного права в контексте "права ВТО"

Фрагментация международного права рассматривается с точки зрения межотраслевого взаимодействия в системе международного права. Автор останавливается на толковании "права ВТО" в контексте международного экологического права и права защиты прав человека и приходит к выводу, что ничто не препятствует предусмотренному Венской конвенцией 1969 г. системному толкованию "охваченных соглашений". Однако прямо не закрепленный "правом ВТО" данный способ толкования не укоренился в практике разрешения споров.

В научной дискуссии, развернувшейся в 80-е гг. прошлого века, активно обсуждалась угроза целостности международного права в связи с ростом числа региональных договоров. Известные американские политологи М. Макдугал и У. Райзман, проводя исследование международной системы с точки зрения существующего в ней правопорядка, пришли к выводу о наличии нескольких международных систем публичного международного права, сложившихся на региональном уровне*(1). В то время в отечественной науке данная позиция рассматривалась как попытка найти оправдание действиям, составляющим нарушение международного права, отрицание его иерархического характера, который исключает автономное региональное право*(2).

В современный период наряду с диверсификацией региональных образований, которая, вне сомнений, имеет место и усиливается благодаря росту числа организаций экономической интеграции, отмечается диверсификация сфер международно-правового регулирования, в связи с чем происходит спецификация международного права, в доктрине международного права появляется разграничение функциональной и региональной спецификации*(3). При этом и та, и другая заявили о себе как о тенденциях развития международного права, поэтому возникают опасения, не приведут ли они к существенному обособлению отдельных систем. Такого рода опасения не беспочвенны. Уже реально существуют системы с автономными правовыми режимами, а также нормативные подсистемы, специализация которых углубляется по мере их развития. Означает ли это, что происходит децентрализация или, иными словами, фрагментация международного права? Как отмечалось в документе ООН 57/21 от 19 ноября 2002 г., проблема фрагментации имеет существенное значение в свете перспектив международно-правовой системы*(4).

Однако подобные опасения разделяются далеко не всеми исследователями этой проблемы, что указано в одной из последних отечественных работ*(5). Таким образом, тема фрагментации является дискуссионной.

Для каждого из двух названных направлений диверсификации можно выделить специфические причины, но общей задачей в этом контексте выступает сохранение целостности международного права, значение которой неуклонно возрастает по мере усиления взаимозависимости государств. Тем не менее при обсуждении данного вопроса в 6-м Комитете Генеральной Ассамблеи ООН был сделан особый акцент на одно из данных направлений, а именно: исследование коллизий между lex specialis в различных сферах международного права*(6), что, по сути, ставит вопрос о межотраслевом взаимодействии в системе международного права.

В теоретическом аспекте межотраслевое взаимодействие подразумевает характеристику международного права как системы, основным свойством которой, как отмечается в общей теории права и отраслевых науках, является обеспечение внутренней юридической согласованности права*(7). С практической точки зрения это условие стабильности международного права, его функционирования и соответствия потребностям развития международного сообщества. В процессе выработки текстов международных договоров научные выводы о межотраслевом взаимодействии позволят избежать появления коллизий в отношении совпадающего объекта регулирования; в правоприменительном процессе - могут служить исходной точкой для разрешения коллизий, толкования международно-правовых норм.

Среди областей международно-правового регулирования особый интерес представляет "право Всемирной торговой организации (ВТО)" как неуклонно расширяющаяся и специализированная правовая система*(8). Вполне очевидно, что сам по себе факт обособления определенной группы норм не может служить поводом для дискуссии, поскольку обособление норм по предмету регулирования - признак любой отрасли международного (и национального) права, являющейся частью (элементом) системы международного (или национального) права.

Проблемы межотраслевого взаимодействия возникают при разрешении споров в рамках ВТО в связи с тем, что в Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров*(9), в качестве применимого права непосредственно названы только положения так называемых охваченных соглашений. В результате возникают вопросы относительно возможности ссылки на неохваченные соглашения в целях толкования положений "охваченных соглашений", обоснования заявленного требования или оспаривания мер, послуживших для него поводом.

Вкладом доктрины в решение данной проблемы может быть установление соотношения "права ВТО", существенной частью которого являются "охваченные соглашения", и международного права.

Возможны следующие варианты соотношения правовых систем с позиции формальной логики. Первый: одна из систем - часть другой, что характерно для отраслей права. Второй: есть самостоятельные (параллельные) национальные правовые системы, взаимодействующие с автономной системой международного права и через международное право - друг с другом.

"Право ВТО" не может быть поставлено в один ряд с национальными правовыми системами или на особый уровень, поскольку оно является международным по своей природе: нормы, регулирующие отношения между членами ВТО, закреплены соглашениями, на которые каждый из участников выразил свое согласие. Такие соглашения по определению Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.*(10) (ст. 2) и по сути выступают международными договорами, что позволяет рассматривать "право ВТО" как международное.

Неотделимость "права ВТО" от международного права в совокупности его общих норм (основных общепризнанных принципов) и всех отраслей обусловлена следующими обстоятельствами:

1) субъекты "права ВТО" - это субъекты международного права со всеми присущими им обязанностями, среди которых высшую юридическую силу имеют установленные нормами jus cogens. В отношении коллизий данных норм и иных норм международного права принцип приоритета lex specialis неприменим. "Право ВТО" не только не оспаривает данный правопорядок, но и подтверждает его, устанавливая в ст. XXI(c) ГАТТ*(11), что "ничто в настоящем соглашении не должно быть истолковано... как препятствующее какой-либо Договаривающейся стороне предпринимать действия во исполнение ее обязательств на основании Устава Объединенных Наций для сохранения международного мира и безопасности";

2) нормативные положения "права ВТО" закреплены "охваченными соглашениями", которые, будучи соглашениями между государствами, отвечают основному критерию международных договоров и природе международного права;

3) ряд основополагающих положений "права ВТО" - его принципы, зафиксированные в ГАТТ, - являются одновременно общепризнанными принципами международного экономического права (принцип суверенитета в сфере внешнеэкономических связей, наиболее благоприятствуемой нации, предоставления национального режима, предоставления преференций развивающимся и наименее развитым странам, а также принципы недискриминации и защиты национальной экономики). Указанные принципы служат также базовыми нормами международного торгового права как подотрасли международного экономического права;

4) положения "охваченных соглашений" носят преимущественно публично-правовой характер, а нормы, адресованные лицам (по вопросам охраны интеллектуальной собственности), сформулированы в акте публичного права (ТРИПС);

5) наконец, цели ГАТТ и Марракешского соглашения об учреждении Всемирной торговой организации отвечают целям международного права.

В свете данных обстоятельств "право ВТО" не может быть квалифицировано иначе, чем "международное право", в котором признается приоритет обязательств по Уставу ООН, а его обособленность сродни той, которая характерна для других отраслей международного права. Чем же обусловлено внимание к "праву ВТО" в связи с проблемой фрагментации?

Одной из причин, как представляется, служит то, что место "права ВТО" в структуре международного права, однозначно не определено. Между тем есть достаточно оснований, чтобы рассматривать его как часть международного торгового права. Было бы преждевременным отождествлять международное торговое право с "правом ВТО", но тенденция к тому уже просматривается. На нее указывает высокая и все возрастающая численность государств-участников ВТО и тот факт, что именно благодаря "праву ВТО" получили кодификацию в ГАТТ принципы международного торгового права, международное торговое право оформилось как самостоятельная система. Таким образом, выступая частью международного торгового права, "право ВТО" может рассматриваться в одном ряду с другими отраслями международного права.

Вместе с тем нельзя не признать, что существует проблема взаимодействия "права ВТО" с другими отраслями международного права. Дело в том, что в сферу интересов ВТО входит все больше вопросов, не относящихся непосредственно к торговле. Это происходит потому, что международная торговля не является самоцелью, а служит инструментом решения других жизненно важных задач, которые определены в преамбулах Марракешского соглашения и ГАТТ: повышение жизненного уровня, обеспечение полной занятости населения, непрерывное увеличение реального дохода и эффективное, полное использование мировых ресурсов, расширение производства и обмена товарами. Дополнительно в Преамбуле Марракешского соглашения говорится об оптимальном использовании мировых ресурсов в соответствии с целью устойчивого развития, стремлении к защите и сохранению окружающей среды, обеспечении роста участия развивающихся и наименее развитых стран в международном торговом обороте*(12).

Проблемы, возникающие на пути решения указанных задач, в зарубежных исследованиях получили обозначение "торговля и - ..." ("trade and - ... problems")*(13). В процессе разрешения споров, связанных с указанными проблемами, при толковании прав и обязанностей членов ВТО появляется необходимость обращения к нормам других отраслей международного права. Такими отраслями чаще всего оказываются экологическое право и право защиты прав человека.

Как было отмечено, защита и сохранение окружающей среды - отправные посылки в определении правил взаимоотношений между членами ВТО. Однако они не получили необходимой детализации в текстах "охваченных соглашений", поэтому соотношение экологических интересов и интересов либерализации торговли вызывает много вопросов. Так, остается неясным перечень мер, относящихся к охране окружающей среды. Совершенно очевидно, что мерами, указанными в ст. ХХ(b) ГАТТ (меры, необходимые для охраны животных и растений) и ст. ХХ(g) ГАТТ (меры, относящиеся к предотвращению истощения природных ресурсов), с учетом сходных положений ГАТС (ст. XIV) и Соглашения о санитарных и фитосанитарных мерах (ст. 3) данный перечень не может быть исчерпан. Для уточнения этого перечня целесообразно исходить из таких понятий, как "окружающая среда", "угроза окружающей среде", "деятельность, представляющая угрозу", "меры по предотвращению угрозы", которые не раскрываются в правовых текстах ВТО, но могут быть выявлены исходя из содержания других международных договоров.

В связи с совпадением целей "права ВТО" и международного экологического права при толковании положений "охваченных соглашений" в отношении мер, применяемых в целях охраны окружающей среды, необходимо и вполне логично обращение к нормам международного экологического права. Однако подобное обращение не предусмотрено ни Договоренностью о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, ни другими "охваченными соглашениями". И хотя запрета на указанные действия тоже не установлено, трудно рассчитывать на их совершение в данных обстоятельствах, даже несмотря на то, что тому можно найти достаточные причины.

Следует прежде всего сослаться на ст. 3.2 Договоренности, устанавливающую, что вносить ясность в положения "охваченных соглашений" надлежит путем толкования их в соответствии с обычными правилами толкования публичного права*(14). Далее, поскольку упомянутые обычные правила получили закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и в соответствии со ст. 5 данной Конвенции она применяется "к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации", толкование положений "охваченных соглашений" должно осуществляться по правилам, установленным в этой Конвенции. Наконец, в силу п. 3(с) ст. 31 Конвенции при толковании "охваченных соглашений" как актов, отвечающих критериям международного договора и, следовательно, являющихся таковыми, должны учитываться "любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками".

Несмотря на то что полученный в результате вывод опровергает представления о "праве ВТО" как изолированной от международного права системе, возникают сомнения относительно следования выстроенной логической цепочке всякий раз в процессе толкования положений "охваченных соглашений". При этом надо заметить, что вопросам охраны окружающей среды в ВТО уделяется повышенное внимание. Так, Комитет по торговле и окружающей среде уполномочен решать вопросы взаимосвязи между механизмами урегулирования споров в многосторонней торговой системе и аналогичными механизмами, существующими в рамках многосторонних соглашений по охране окружающей среды*(15). Однако ничего подобного не предусмотрено в связи с принятием торговых мер, необходимых для охраны здоровья человека или социальной защиты населения, по другим вопросам, урегулированным международным правом.

Управление верховного комиссара ООН по правам человека подготовило в 2005 г. обширную публикацию, посвященную одному из перспективных направлений увязки правил торговли с соблюдением прав человека. В ней идет речь об использовании в целях защиты прав человека общих исключений из правил торговли, выработанных на многосторонней основе*(16). Во введении отмечается, что публикация имеет целью стимулировать обсуждение вопроса об использовании указанных исключений в качестве инструмента обеспечения необходимой гибкости торговых соглашений, чтобы члены ВТО имели возможность выполнять свои обязательства по международному праву защиты прав человека. Несмотря на различие целей, стоящих перед системой многосторонней торговли и международным гуманитарным правом в широком смысле, в исследовании был сделан вывод о том, что поскольку международные торговые правила распространяются на новые области государственного регулирования, то ключевым вопросом в контексте правил и принципов торговли становятся правозащитные императивы.

В публикации рассматриваются положения об общих исключениях, содержащиеся в четырех соглашениях ВТО: ст. ХХ ГАТТ, ст. XIV ГАТС, ст. XXIII Соглашения по правительственным закупкам (СПЗ) и ст. 27.2 Соглашения по торговым аспектам интеллектуальной собственности (ТРИПС). Из общих исключений, устанавливаемых приведенными статьями, три могут быть применены к весьма широкому диапазону прав человека. Это меры, необходимые для защиты общественной морали, для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений, защиты публичного порядка.

При трактовке данных положений в целях защиты прав человека предлагается использовать следующие основные средства толкования:

оценку общепринятого смысла, вкладываемого в понятия и термины;

контекст, в котором применяются эти термины, в том числе преамбулы договоров и прецедентную практику ВТО;

любые применимые нормы международного права, регулирующие взаимоотношения участников;

при необходимости - дополнительные средства толкования, в том числе подготовительные материалы для разработки договора.

Так, при толковании понятия "общественная мораль" следует рассматривать его как включающее международные нормы и стандарты в области прав человека, поскольку в современном мире "сама идея общественной нравственности неразрывно связана с заботой о сохранении человеческой индивидуальности, достоинства человека, развития его способностей и возможностей... Любая концепция общественной морали или нравственности, которая не включает в себя основные права человека, заведомо противоречила бы современному пониманию этой категории"*(17).

Понятие "жизнь и здоровье человека" в силу широты своего общепринятого значения может также включать целый ряд прав человека, в частности право на жизнь и право на здоровье. Кроме того, его следует толковать в соответствии с п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, который гласит: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам". Таким образом, концепция "жизни и здоровья" связана с широким кругом экономических, социальных и культурных прав, составляющих благосостояние человека.

Однако анализ прецедентной практики, проведенный в рамках рассматриваемой публикации, показывает, что применение государствами общих исключений крайне редко обосновывается ссылками на нормы о правах человека, когда речь идет о собственном населении. Столь же редко они используются государствами в качестве санкций в отношении других стран, со стороны которых наблюдаются нарушения международных стандартов в области прав человека. Между тем еще в практике группы экспертов ГАТТ имело место указание на то, что, в частности, ст. ХХ(b) ГАТТ (о допустимости мер, необходимых для охраны жизни и здоровья человека, животных и растений) недвусмысленно разрешает ставить здоровье людей выше целей либерализации торговли*(18).

Таким образом, можно констатировать, что "правозащитный" потенциал заложен в общих исключениях из правил "охваченных соглашений" и даже имеет однократное подтверждение в форме их авторитетного толкования. Однако устойчивая практика толкования соответствующих положений в контексте норм международного права о правах человека, благодаря которой данный потенциал может быть реализован, еще не сложилась, апелляции к международному праву носят эпизодический характер.

Проведенное исследование показывает, что проблема межотраслевого взаимодействия не является сугубо коллизионной проблемой. Большое значение с точки зрения сохранения целостности международного права, обеспечивающей его эффективность, имеет универсальное применение п. 3(с) ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров, в котором получило закрепление положение о системном толковании международных договоров. Данное правило как непреложный принцип должно быть положено в основу межотраслевого взаимодействия, выступающего антиподом и препятствием фрагментации международного права в функциональном аспекте.

Н.Е. Тюрина,

кандидат юридических наук, доцент

Казанского (Приволжского) федерального университета

(Казань)

"Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) McDougle M.S., Reisman W.M. International Law in contemporary perspective: The public order of world community. N.Y., 1981. P. 148.

*(2) Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 265.

*(3) Флек Д. Международное право между фрагментацией и интеграцией: вызовы для теории и практики // Рос. юрид. журн. 2011. N 6. С. 9.

*(4) URL: http://www.un.org/law/cod/sixth/58/summary.htm.

*(5) Кислицына Н.Ф. Развитие системы международного права на современном этапе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 83-85.

*(6) URL: http://www.un.org/law/cod/sixth/58/summary.htm.

*(7) Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 10; Челышев М.Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань, 2008. С. 10.

*(8) Флек Д. Указ. соч. С. 8, 18.

*(9) Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 344-367.

*(10) Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Ведомости ВС СССР. 1986. N 37. Ст. 722.

*(11) Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ-1994) // Результаты Уругвайского раунда многосторонних переговоров. Правовые тексты: в 2 т. М., 2001. Т. 1. С. 156-183.

*(12) Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 4-15.

*(13) Charnovitz S. Trade Law and Global Governance. L., 2002. P. 539; Leebro D.W. Lincages // AJIL. 2002. Vol. 96. N 1. P. 5-28; Van Dijck P. Introduction // Challenges to the New World Trade Organisation / ed. by P. Van Dijck, G. Faber. The Hague, 1996. P. 1-23.

*(14) Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров. С. 344-367.

*(15) Решение по торговле и окружающей среде от 14 апреля 1994 г. // Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Правовые тексты. М., 2002. С. 403.

*(16) URL: http://www.ohchr.org.

*(17) Howse R. Back to court after Shrimp/Turtle? Almost but not quite yet: India's short lived challenge to labor and environmental exceptions in the European Union's generalized system of preferences // American University International Law Review. 2003. Vol. 18. N 6. P. 1368.

*(18) Thiland-Restrictions on importation of and internal taxes on cigarettes. Report onthePanel(DS10/A - 37S/200), 7 November 1990, par. 72-73, 78.