Налогообложение добычи природного газа в РФ: к новым правилам (В.В. Понкратов, "Финансы", N 10, октябрь 2012 г.)

Налогообложение добычи природного газа в РФ: к новым правилам

России принадлежит лидирующее место в мире как по добыче газа (более четверти от мировой), так и величине разведанных запасов (около трети мировых). Российская Федерация является крупнейшим экспортером и потребителем (второе место после США) природного газа. В настоящее время 30% добываемого природного газа экспортируется, 70% потребляется внутри страны, причем 58% приходится на электроэнергетический сектор [1]. В разработке находятся около половины всех разведанных запасов газа, главным образом в экономически развитых и географически более или менее доступных месторождениях. При этом 75% от суммарных запасов сконцентрировано в пределах Ямало-Ненецкого округа. Если говорить об объемах текущей добычи, то на Западно-Сибирский регион приходится около 550 млрд. или более 90%, но здешние месторождения в значительной мере выработаны, добыча на них падает.

Освоение и ввод в эксплуатацию уже разведанных месторождений, расположенных главным образом в районах Крайнего Севера, на арктическом шельфе, в Восточной Сибири и на больших глубинах в традиционных газодобывающих районах требуют несоизмеримо более крупных инвестиций, чем для месторождений, введенных в эксплуатацию в 70-е и 80-е годы прошлого столетия. Проблема инвестиций обостряется еще и ввиду необходимости обновления основных фондов газовой отрасли, а также выполнения масштабных геологоразведочных работ с целью поддержания объемов добычи после 2015 г.

К числу основных проблем развития газовой промышленности относятся:

- истощение основных газовых месторождений Надым-Пур-Тазовского района Тюменской области и, следовательно, необходимость освоения новых центров газодобычи на полуострове Ямал, континентальном шельфе арктических морей, в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке;

- нерациональное недропользование (низкий коэффициент извлечения газа) и отсутствие комплексных технологий добычи углеводородов (сжигание попутного нефтяного газа);

- увеличение доли трудноизвлекаемых запасов в структуре минерально-сырьевой базы газовой промышленности;

- удорожание добычи и транспортировки природного газа;

- высокий износ основных фондов транспортной и газоперерабатывающей промышленности;

- наличие инфраструктурных ограничений в сфере трубопроводной транспортировки газа;

- недостаточный уровень развития газоперерабатывающей и газохимической промышленности.

В данном контексте Энергетическая стратегия России предполагает в сфере недропользования установить такой режим налогообложения, который способствовал бы наращиванию добычи на новых газовых месторождениях, в том числе малых и средних, эксплуатации месторождений на поздних стадиях разработки и с трудноизвлекаемыми запасами газа.

Одной из основных проблем в части минерально-сырьевой базы, с которой российской газовой отрасли предстоит столкнуться уже в ближайшие годы, является исчерпание запасов "сеноманских" залежей газа, и, как следствие, необходимость масштабного перехода к разработке газоконденсатных месторождений и, соответственно, добыче "сухого отбензиненного газа" (или "газа сепарации"). По своим потребительским свойствам указанные виды углеводородного сырья являются идентичными. Но с точки зрения налогового законодательства необходима дифференциация объекта обложения в зависимости от видов месторождений углеводородного сырья и используемых технологий добычи.

Минимальная себестоимость газа, добываемого на новых месторождениях, будет не менее по сеноманским залежам и свыше - по нижнемеловым и ачимовским отложениям. Цена добычи и транспортировки до европейской части России вырастет с в 1997 г. и в 1998 г. (спад из-за резкой девальвации рубля) до к 2013 г. и к 2020 году. Исходя из этих ценовых параметров, для увеличения добычи сухого отбензиненного газа необходимо уже сейчас повысить экономическую привлекательность разработки газоконденсатных месторождений (а большинство из них относятся к категории труднодоступных и низкорентабельных) - и в первую очередь посредством введения налоговых преференций.

Между тем Федеральным законом от 28.11.2011 г. N 338-ФЗ предусматривалось повышение ставки НДПИ при добыче углеводородного сырья. В частности, если в текущем году налог при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья составляет 509 руб., то в 2013 г. он, согласно ФЗ, должен был возрасти до 582 руб., а в 2014 г. до 622 руб. за газа. При этом для налогоплательщиков, не являющихся прямо или косвенно собственниками объектов Единой системы газоснабжения, применялся понижающий коэффициент к ставке НДПИ в размере 0,493 (на 2012 г.), 0,455 (в 2013 г.) и 0,447 (в 2014 г.), то есть и в данном секторе налогообложение должно было расти, хотя и медленными темпами.

В начале мая 2012 г. Правительство РФ одобрило решение о более значительном повышении НДПИ для газового сектора, при котором ставки налога для ОАО "Газпром" и независимых производителей будут постепенно выравниваться [2]. Предполагалось, что ставки НДПИ для ОАО "Газпром" в первом полугодии 2013 г. составят те же 582 руб. за газа (для независимых производителей 265 руб.), но во втором полугодии поднимутся сразу до 679 руб. (445). На последующие периоды намечен следующий график движения цен: в первом полугодии 2014 г. - 717 руб. (456), во втором - 859 руб. (726); в первом полугодии 2015 г. - 886 руб. (726), во втором - 1062 руб. (1049). По расчетам Минфина, принятое решение позволяет рассчитывать в 2013 г. на дополнительное поступление в бюджет 36 млрд. руб., в 2014 г. - 134,3 млрд. руб., а в 2015 г. - 270,3 млрд. руб. [3]. Можно считать, что Правительство РФ выбрало путь увеличения налоговой нагрузки на газодобывающую отрасль, хотя некоторые считают этот рост умеренным.

26.09.2012 Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект N 142654-6 Федерального закона "О внесении изменения в статью 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" с уточненными по сравнению с майскими наметками (в сторону повышения) показателями НДПИ. Согласно данному документу, при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья налоговая ставка по НДПИ составит 622 рубля (на период с 1.07. по 31.12.2013 года включительно), 700 руб. в 2014 г. и 788 руб. (начиная с 1.01.2015) за газа при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья. При этом налогообложение будет производиться по ставке, умноженной на коэффициент 0,646 (во втором полугодии 2013), 0,673 (2014), 0,701 (начиная с 1.01.2015), для налогоплательщиков, не являющихся прямо или косвенно собственниками объектов Единой системы газоснабжения [4].

По расчетам Минфина, при реализации вышеозначенного сценария повышения ставок НДПИ на газ дополнительные доходы федерального бюджета составят в 2013 г. - 17 млрд. руб., в 2014 г. - 60,3 млрд. руб., а в 2015 г. - 98,8 млрд. руб.

На момент подготовки настоящей статьи законопроект обсуждается в профильных комитетах Государственной Думы. Следует отметить, что на прошедших 3.10. 2012 в Совете Федерации Федерального Собрания РФ Парламентских слушаниях по теме "Налогообложение газовой отрасли в 2013 году и плановом периоде 2014-2015 годов. Принцип установления ставки НДПИ" законопроект получил поддержку. Участники слушаний отметили, что какое бы значение ни придавалось стабильности налоговой системы, в том числе для реализации газовых проектов, условия формирования федерального бюджета на 2013-2015 гг. диктуют необходимость принятия мер, направленных на повышение доходов бюджетной системы. По мнению участников слушаний, повышение ставки НДПИ учитывает планируемый рост выручки газовых компаний от повышения внутренних регулируемых цен на газ. Правительству рекомендовалось также рассмотреть вопрос об установлении дифференцированных ставок НДПИ по природному газу в зависимости от ряда критериев [5].

Надо признать, что предлагаемые изменения не меняют сути действующей системы ресурсных налогов ни в фискальном, ни в регулирующем плане. Полагаем, что эта система нацелена на изъятие текущих сверхдоходов, вызванных благоприятной ценовой конъюнктурой на рынках углеводородного сырья. Такой подход может быть оправдан в отношении проектов, не связанных с крупными капиталовложениями. Но он не пригоден при капиталоемкой разработке газовых месторождений в новых нефтегазовых провинциях, на шельфах северных морей. Отсутствуют стимулы для разработки малодебитных скважин, множественность налоговых платежей не решает в целом проблемы изъятия в бюджет природной ренты. Не создано также условий для привлечения инвестиций в поиск, разведку и разработку месторождений углеводородного сырья. Не решается и задача обеспечения рационального ресурсопользования. Единый подход к взиманию платежей удорожает себестоимость добычи на низкорентабельных месторождениях, ограничивает добычу на них, что, в свою очередь, ведет к снижению общего сбора налогов. Плоская шкала НДПИ, ставки которого одинаковы для всех месторождений, поощряет выборочную отработку лучших запасов. В то же время более сложные и дорогие в разработке участки выводятся из производства.

Таблица 1

Поступление доходов от добычи нефти и газа в бюджетную систему Российской Федерации в 2007-2011 гг., млрд. руб.

N п/п	Наименование показателя	2007	2008	2009	2010	2011	2011/2010, %
1	Администрируемые ФНС доходы консолидированного бюджета РФ	7 360,2	7 948,9	6 288,3	7 695,8	9 720,0	126,3
2	НДПИ, в том числе:	1 194,7	1 708,0	1 053,8	1 406,3	2 046,9	145,2
2.1	Нефть	1 070,9	1 571,6	934,3	1 266,8	1 845,8	145,7
2.2	природный газ	96,3	90,5	75,0	85,1	136,3	160,2
2.3	газовый конденсат	8,1	8,8	6,9 9,4		6,4	68,2

Новации по НДПИ 2008-2011 гг. повлекли за собой резкое доминирование фискальной функции этого налога. В консолидированный бюджет Российской Федерации в 2011 г. НДПИ генерировал 2046,9 млрд. рублей, на 45,2% больше, чем в 2010 г., что обусловлено исключительно благоприятной ценовой конъюнктурой на мировых рынках углеводородов при том, что был достигнут лишь небольшой прирост физического объема добычи нефти.

Как видим, доля одного лишь НДПИ в консолидированном бюджете России весьма велика. Однако надо учитывать еще и такое слагаемое бюджетного уравнения, как экспортная пошлина на вывоз нефти, нефтепродуктов и газа. Напомним, что в 2005 г. она была исключена из состава налогов и теперь учитывается в разделе "Доходы от внешнеэкономической деятельности". В 2011 г. сумма вывозной таможенной пошлины на нефть сырую составила 2332,4 млрд. руб., на газ природный - 384,4 млрд. руб., вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти, принесли в федеральный бюджет 936,5 млрд. руб. За тот же период прочие вывозные таможенные пошлины (на экспорт металлов, вооружений, древесины, продукции машиностроения, легкой промышленности, сельского хозяйства и прочих отраслей российской промышленности) составили лишь 57 млрд. руб.

Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 и плановый период 2014-2015 гг., доля нефтегазовых доходов на этот период заложена на уровне 47%, что соответствует докризисным показателям и свидетельствует о продолжающейся критической зависимости бюджета от ценовой конъюнктуры на рынках углеводородного сырья. Ситуация на рынке при этом остается в высшей степени неопределенной и трудно прогнозируемой.

В данном контексте особенно важно создавать стимулы для освоения новых месторождений, характеризующихся высокими операционными и капитальными затратами, сложными геологическими условиями, отсутствием необходимой инфраструктуры, большей удаленностью от рынков сбыта. Расчеты проектных нефтегазовых институтов показывают, что для их рентабельного освоения недостаточно льгот по НДПИ.

Учитывая эти моменты, Правительство Российской Федерации приняло 3.05.2012 постановление N 700-р, вводящее градацию проектов по сложности, исходя из геологических условий и понижением ставок НДПИ в зависимости от категории сложности, а также пониженную ставку экспортной пошлины для сверхвязкой нефти [6]. Конечной целью налоговых новаций является вовлечение в активную разработку дополнительно 2,5 млрд. т запасов. Еще ранее, 12.04.2012 г. для стимулирования новых шельфовых проектов было принято постановление Правительства N 443-р, предусматривающее градацию проектов по сложности, исходя из географического расположения и освобождающее компании, добывающие углеводороды на новых морских месторождениях от вывозной таможенной пошлины. Также в указанном постановлении было прописано введение адвалорных ставок НДПИ в зависимости от категории сложности. Цель таких налоговых новаций - активизация геологоразведки в регионе с прогнозными ресурсами углеводородов до 100 млрд. т условного топлива [7].

Министерство энергетики Российской Федерации предлагает подготовить единую методику предоставления льгот по вывозным таможенным пошлинам на нефть, добываемую как на морских месторождениях углеводородов, в рамках которых промышленная добыча начнется до 1.01.2016 г., так и на суше, уточнив критерии отнесения месторождений к новым, для дальнейшего рассмотрения на Правительственной комиссии по вопросам ТЭК.

Заметим, что указанные новации касаются главным образом налогообложения твердых полезных ископаемых и жидкого углеводородного сырья - нефти и стабильного газового конденсата. В отношении добычи природного газа вопрос ставится о применении нулевой ставки при добыче попутного нефтяного газа. Надежность поставок газа на российский рынок и экспорт, как известно, обеспечивается за счет реализации инвестиционных проектов, которые носят долгосрочный характер и имеют длительные сроки окупаемости. Газовая отрасль может стабильно развиваться только при наличии четких сценарных параметров, определяющих ее финансово-экономическое состояние на период минимум 5-6 лет. В условиях ежегодного пересмотра ставки НДПИ на газ предприятия газовой отрасли не имеют возможности формировать инвестиционные планы и планировать свою деятельность даже на среднесрочную перспективу. Современный этап реформирования газового рынка России предполагает изменение системы государственного участия в управлении газовой отраслью экономики РФ и смещение акцентов с преимущественно административного регулирования к использованию инструментов бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики. Но того, что делается, явно недостаточно.

Сегодня налоговая нагрузка (доля налогов в выручке) на компании газовой отрасли составляет 29-36%. Рентабельность их деятельности находится на уровне 17-21%. Сегодня в условиях государственно регулируемых цен на газ (они на 40-60% ниже свободных рыночных цен) государство фактически перераспределяет получаемую им горную ренту в пользу отраслей - потребителей газа [8].

Для изъятия ресурсной ренты и создания благоприятного инвестиционного климата необходимо дифференцировать НДПИ по природному газу, основываясь на базовых критериях. Цель дифференциации - стимулирование наиболее полного извлечения углеводородного сырья, изменение газового баланса страны в соответствии со структурой запасов, стимулирование разработки трудноизвлекаемых залежей углеводородов. Идея в том, чтобы уравнять шансы компаний, разрабатывающих низкорентабельные месторождения, и компаний, эксплуатирующих наиболее продуктивные участки недр.

Целесообразно дифференцировать налогообложение добычи газа горючего природного посредством механизмов, аналогичных примененным ранее при дифференциации НДПИ в отношении добычи нефти. Первым этапом дифференциации может стать применение льготной ставки для новых месторождений слабо освоенных территорий, на которых отсутствует необходимая инфраструктура, например Ямала и ряда регионов Восточной Сибири (Красноярский край, Иркутская область), а также на шельфах северных и дальневосточных морей [9].

Вторым этапом дифференциации НДПИ по природному газу может стать введение следующих поправочных коэффициентов к ставке НДПИ:

- коэффициент выработанности запасов газа горючего природного на конкретном участке недр;

- коэффициент удаленности месторождения от транспортной инфраструктуры и локальных потребителей;

- коэффициент, характеризующий состав добываемого углеводородного сырья и учитывающий наличие неуглеводородных примесей в добываемом сырье, например, гелия и серы;

- - коэффициент, характеризующий глубину залегания

- конкретного участка недр.

Таким образом, формула для определения ставки НДПИ по газу горючему природному в 2012 году будет иметь вид:

При определении коэффициента, характеризующего глубину залегания конкретного участка недр, необходимо учитывать, что затраты на добычу и доведение до требований ГОСТа газа сеноманских залежей и сухого отбензиненного газа различаются в 1,6-1,9 раза. Для добычи газа на месторождениях с глубиной залегания свыше 1900 метров ставка НДПИ может быть снижена в 1,67 раза (т.е. коэффициент, характеризующий глубину залегания конкретного участка недр, принимаем равным 0,6). Начатое с января 2011 года ступенчатое повышение базовой ставки НДПИ по природному газу позволит избежать выпадения доходов бюджета.

Предложенные меры позволят перераспределить налоговую нагрузку внутри газовой отрасли, несколько сблизив экономическую эффективность добычи углеводородного сырья на разных типах месторождений.

Статья подготовлена в рамках НИР по гранту Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых МК-2038.2012.6.

Список литературы:

1. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. Генеральная схема развития газовой отрасли на период до 2030 года.

2. Основные направления налоговой политики РФ на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов.

3. Стенограмма и материалы заседания парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на тему: "Основные направления налоговой политики в Российской Федерации". 30 мая 2012 г.

4. Стенограмма и материалы заседания парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на тему: "Основные направления налоговой политики в Российской Федерации". 30 мая 2012 г.

5. Проект N 142654-6 Федерального Закона "О внесении изменения в статью 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации".

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. N 700-р "О предложении Минэнерго России о классификации проектов по разработке участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти, определенных на основе показателей проницаемости коллекторов и вязкости нефти".

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года N 443-р "О стимулировании новых шельфовых проектов".

8. Понкратов В.В. Базовые критерии дифференциации ставки НДПИ по природному газу // Журнал "Финансы". 2006. N 2.

9. Понкратов В.В. Налогообложение добычи нефти и газа в Российской Федерации: ретроспективный анализ, действующая система, направления совершенствования. Ижевск: Институт компьютерных исследований, 2011. 118 с.

В.В. Понкратов,

зам. директора Центра налоговой политики

Финансового университета при Правительстве РФ,

кандидат экономических наук

"Финансы", N 10, октябрь 2012 г.