Требование прокурора об изменении нормативного правового акта при выявлении в нём коррупциогенных факторов (Н. Алешкова, "Законность", N 12, декабрь 2012 г.)

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта при выявлении в нём коррупциогенных факторов

Прокуратура Российской Федерации уполномочена проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) на основании ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Согласно подп. 3, 4 п. 4 приказа Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. N 209 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции" прокурорам предписано усилить надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, включая акты, устанавливающие запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан, и руководствуясь методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, и положениями приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" (далее по тексту - приказ N 400), обеспечить организацию и проведение соответствующей работы, результаты которой анализировать и обобщать не реже одного раза в полугодие.

Согласно действующему законодательству при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта (далее по тексту - требование) с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Форма требования прокурора об изменении нормативного правового акта утверждена приказом N 400. При этом следует отметить несколько принципиальных моментов.

1. Требование прокурора (равно как и обращение в суд об оспаривании акта) может быть направлено только по результатам антикоррупционной экспертизы действующего нормативного правового акта, а не его проекта. При этом приказ N 400 указывает на необходимость продолжения практики информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов (п. 1.10).

Таким образом, прокуроры могут направлять в адрес соответствующих правотворческих органов информацию о коррупциогенности норм, содержащихся в проектах их нормативных правовых актов (далее - информация). При этом прокуроры должны контролировать процесс корректировки проекта, на дефекты которого было обращено внимание в информации, и в случае неустранения коррупциогенных факторов на стадии рассмотрения проекта незамедлительно вносить требования после вступления соответствующего нормативного правового акта в силу (либо обращаться в суд для его оспаривания).

Кроме того, следует отметить, что в каждом случае необходимо комплексно изучать ситуацию и оптимально подходить к выбору мер прокурорского реагирования (не ограничиваясь внесением только требований).

Выбирая конкретные меры прокурорского реагирования при выявлении нарушений исполнения антикоррупционного законодательства, прокурорам надлежит использовать все меры прокурорского реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре, приказами Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов": принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения закона, возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, обращение в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ*(1).

2. Антикоррупционная экспертиза (изучение на предмет выявления коррупциогенных факторов) нормативных правовых актов органами прокуратуры проводится в установленные п. 5 приказа N 400 сроки:

акты федеральных органов и их должностных лиц - в течение двух месяцев со дня принятия;

акты органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц - в течение одного месяца со дня принятия.

Кроме того, п. 1.3 приказа N 400 предписано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.

Однако это требование представляется неактуальным. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - ФЗ N 273) одним из основных принципов противодействия коррупции называет публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Развивает тему информационной открытости органов власти Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", согласно которому все нормативные правовые акты не только должны быть опубликованы в СМИ во исполнение норм Конституции РФ, но и размещены в сети Интернет.

Более того, установление субъектами РФ и органами местного самоуправления отдельного порядка предоставления принимаемых ими нормативных правовых актов в органы прокуратуры не соответствует их правотворческой компетенции и может рассматриваться как коррупциогенный фактор.

3. При наличии оснований, в том числе по результатам анализа практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части (п. 5 приказа N 400).

Эта норма является результатом непрерывности правового регулирования и подтверждением того, что нормативный правовой акт является "живым организмом", требующим постоянного внимания с целью поддержания его в актуальном состоянии. Антикоррупционная экспертиза одного нормативного правового акта не может быть сделана один раз и навсегда. С изменением законодательства, внедрением новых административных регламентов, выработкой правоприменительной практики может возникнуть объективная необходимость в "корректировке" результатов ранее проведённой антикоррупционной экспертизы, а точнее в проведении новой экспертизы.

Согласно приказу N 400 нижестоящим прокурорам необходимо наладить взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность (п. 1.4), организовать учёт и проведение проверок по обращениям, поступившим в органы прокуратуры согласно ч. 5 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ (п. 1.8) и обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе с использованием сети Интернет, организовать информационный обмен с общественными организациями и объединениями (п. 1.9).

В этом случае обозначены те информационные источники, с помощью которых может быть скорректирована или полностью изменена ранее высказанная позиция прокурора по результатам антикоррупционной экспертизы. Более того, все эти ресурсы необходимо использовать в любое время осуществления прокурорского надзора, в том числе при реализации иных антикоррупционных полномочий.

4. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом (ст. 9.1 Закона о прокуратуре).

Подобные ситуации, конечно же, должны носить исключительный характер, поскольку характеризуют, в первую очередь, профессиональную подготовку и принципиальность лиц, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы и устранение коррупциогенных факторов. Это согласуется с одним из принципов проведения антикоррупционной экспертизы - принципом компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов.

Так, согласно абз. 2 п. 1.7 приказа N 400 должно быть обеспечено участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации. Кроме того, абз. 3 п. 1.6 приказа N 400 предписывает нижестоящим прокурорам при рассмотрении требований занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики применения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.

Однако прокуроры не должны слепо отстаивать свою позицию, изложенную в требовании, если есть достаточные основания считать её ошибочной или требующей корректировки. Именно для таких случаев и предусмотрена возможность отзыва требования.

Следует обратить особое внимание на то, что отозвать можно только то требование, которое ещё не было рассмотрено соответствующим правотворческим органом и по нему не принято совершенно определённое решение (согласно ст. 9.1 Закона о прокуратуре о результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внёсшему требование).

5. Обязательность рассмотрения подразумевает, что согласно ст. 9.1 Закона о прокуратуре требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

Однако обязательность рассмотрения не означает обязательное согласие с доводами, изложенными в требовании, и безусловную реализацию содержащихся в нём предложений. Для разрешения спорных ситуаций абз. 1 п. 1.7 приказа N 400 предусматривает необходимость, в случае отклонения требований, использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

6. В требовании согласно п. 1.5 приказа N 400 должны быть указаны конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в нормативный правовой акт, отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм), разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор, и др.

Все предложения и требования, содержащиеся в правовых актах прокуроров, должны соответствовать фактически установленным обстоятельствам и требованиям закона. Особенность правового акта прокурора заключается в том, что каждый акт индивидуален, обращён к конкретному органу или должностному лицу, содержит указания на нарушенный закон и предложения по устранению выявленных правонарушений, восстановлению нарушенных прав граждан.

К прокурорскому реагированию предъявляются определённые требования. Оно должно быть своевременным и по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, комплексным, манёвренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны*(2).

Таким образом, есть объективная необходимость во всестороннем и полном изучении коррупциогенности правовых норм, что не может быть достигнуто без чёткого представления о способе их "нейтрализации".

7. Рассмотрение требований прокурора должно осуществляться с участием представителей прокуратуры.

Так, в соответствии с абз. 1 п. 1.6 приказа N 400 руководителям органов прокуратуры необходимо лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований.

В этом случае указанная норма оправданна и вполне реализуема, поскольку коллегиальные органы принимают свои решения на соответствующих заседаниях с предварительным обсуждением изложенной в требовании прокурора позиции и различных мнений относительно приведённых им обоснований.

Однако в абз. 2 п. 1.6 речь идёт об иных органах власти: нижестоящим прокурорам надлежит обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры.

На практике это представляется весьма проблематичным, так как в случае принятия решения должностным лицом от имени органа власти единолично (например, руководителем структурного подразделения органа государственной власти, главой муниципального образования и др.) никакой единой процедуры рассмотрения требований прокурора (равно как и иных мер прокурорского реагирования) не существует. Как правило, предварительное рассмотрение требований прокурора осуществляется последовательно теми структурами правотворческого органа, к которым это требование имеет отношение (юридическими или кадровыми службами, отраслевыми структурными подразделениями, заместителями руководителя правотворческого органа) и может занимать несколько дней. В связи с этим не представляется возможным определить дату и место рассмотрения требования прокурора. Даже если предположить, что это дата подписания ответа прокурору, то не ясно, в чём будет состоять рассмотрение требования с участием представителя прокуратуры.

При этом, если в органе власти предусмотрено существование каких-либо постоянно действующих коллегиальных органов (например, комиссий по урегулированию конфликта интересов, штатных комиссий, градостроительных комиссий и др.), то на их заседаниях возможно рассмотрение требований прокурора по вопросам, относящимся к их деятельности.

Так, согласно подп. 5 п. 4 приказа от 15 мая 2010 г. N 209 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции" при осуществлении прокурорского надзора надлежит уделять особое внимание деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, а также работе подразделений кадровых служб территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений.

8. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

Эта норма закреплена в ст. 9.1 Закона о прокуратуре. Однако её существование не имеет особого правового смысла, поскольку орган власти не заинтересован тратить время и силы на обжалование акта прокурорского реагирования, если он может просто не выполнять соответствующее требование прокурора, а правильность или неправильность подобных действий будет определена в ходе судебного разбирательства, инициированного не согласным с ними органом прокуратуры.

Борьба с коррупцией невозможна без участия правоохранительных и надзорных государственных органов. При этом органам прокуратуры в этом процессе в соответствии с законодательством отведена одна из наиболее серьёзных ролей. А это, в свою очередь, налагает на них огромную ответственность за принимаемые решения в указанной сфере. Тем важнее представляется профилактика коррупционных правонарушений, к которой относится и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Своевременная корректировка правотворческой деятельности с участием органов прокуратуры является результатом их конструктивного диалога с органами государственной власти и местного самоуправления и может принести гораздо более значимый результат, чем устранение самих коррупционных деяний, совершённых на основе дефектных нормативных правовых актов.

Н. Алешкова,

заместитель главы администрации г. Сургута,

кандидат юридических наук

"Законность", N 12, декабрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Маслова С.В. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью // http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/1243-2012-02-13-14-08.

*(2) См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005.