Перевод земель сельскохозяйственного значения в земли населенных пунктов (О. Иванихина, "Жилищное право", N 12, декабрь 2012 г.)

Перевод земель сельскохозяйственного значения в земли населенных пунктов

Законодатель допускает возможность перевода земель сельскохозяйственного значения в земли поселений, поставив перед инициаторами такого перевода ряд довольно непростых условий. Тем не менее осуществление подобной процедуры на практике вполне реально, поэтому не стоит пренебрегать такой возможностью.

Помимо очевидных плюсов обладания в собственности земельным участком, относящимся к землям сельскохозяйственного назначения (к таковым плюсам можно в том числе отнести пониженные ставки налогообложения), к основным минусам, по крайней мере, для граждан, относится невозможность зарегистрировать построенное или находящееся на таком земельном участке строение как жилое, предназначенное для проживания граждан с правом их регистрации по месту жительства. Безусловно, речь идет о формальностях, юридических фактах, таких как отражение в свидетельстве о регистрации права возведенного трехэтажного кирпичного коттеджа как жилого дома, а не как "жилого строения без права проживания и регистрации" или "нежилого строения".

Возможно, изложенное является основной причиной, по которой граждане переводят свои земельные участки из категории сельскохозяйственных земель в земли населенных пунктов.

В настоящей статье мы предлагаем рассмотреть особенности перевода земель из земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов.

Согласно ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за границами населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Как следует из указанной статьи, в составе категории земель сельскохозяйственного назначения выделяются две подкатегории:

- сельскохозяйственные угодья. Сельскохозяйственные угодья - это пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (при этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов либо пастбищ и виноградников). В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных, на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается;

- несельскохозяйственные угодья - земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (то есть земли, на которых непосредственно сельскохозяйственное производство не ведется).

Особенностью земель сельскохозяйственного назначения является то, что земля при этом выступает в качестве основного средства производства продуктов питания, кормов для животных и сырья для промышленности. Для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью как охрану и повышение плодородия почв, так и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота.

Особое правовое положение в составе земель сельскохозяйственного назначения занимает фонд перераспределения, который создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота (п. 1 ст. 80 Земельного кодекса РФ). Как следует из указанного, данный фонд может включать как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные угодья.

По общему правилу, в соответствии со ст. 7 ФЗ от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе земель) перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: 1) с консервацией земель; 2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; 3) с установлением или изменением черты населенных пунктов; 4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в ч. 2 на стоящей статьи; 5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; 6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; 7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; 8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; 9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в другую категорию не допускается, за исключением строго определенных случаев.

Тем самым перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов относится к исключительным случаям законодательной возможности перевода путем установления или изменения черты населенных пунктов.

Согласно ст. 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

До утверждения генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов градостроительное законодательство предусматривает возможность включения земельных участков из земель иных категорий в границы населенных пунктов в порядке, установленном ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Также обратим внимание на то, что указанная ст. 7 Закона о переводе земель устанавливает особенности перевода земель только сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения. Такое сужение понятия в этой статье можно отнести либо к упущению (неточности в терминологии) самого законодателя, либо отнесение исключительности перевода именно к сельскохозяйственным угодьям как к имеющим приоритет в использовании и подлежащих особой охране.

При этом Закон о переводе земель не установил никаких запретов или ограничений изменения категории земель так называемых несельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, занятых: внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древеснокустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений; замкнутыми водоемами; зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции*(1).

Общие требования к составу и порядку документов для перевода земель, порядку рассмотрения ходатайства о переводе земель, порядку принятия решения о переводе или об отказе в переводе земель любой категории в любую категорию установлены ст.ст. 2, 3, 4 и 5 Закона о переводе земель.

В дополнение к общим положениям и правилам Закона о переводе земель специфика перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта отражена в ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации".

Так, орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта. К указанному заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, включаемого в границы населенного пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей, или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных указанной статьей, не допускается.

В дополнение к установленным общим требованиям Закона о переводе земель ФЗ "О введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вводит требование о проведении публичных требований по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта при его переводе из земель сельскохозяйственного назначения; конкретизирует поэтапные сроки процедуры перевода земельного участка, а также устанавливает иные особенности перевода земельного участка именно в земли населенных пунктов.

Заметим, что такое четкое регламентирование процедуры и порядка перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов до 1 января 2013 года может иметь двухвариантное решение, когда утверждение или изменение границ населенных пунктов при переводе сельскохозяйственных земель может осуществляться как решениями органов местного самоуправления поселения (округа) об утверждении (изменении) генерального плана, так и решением субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим несколько поподробнее.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона о переводе земель установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земельных участков из других категорий в земли населенных пунктов. Это своеобразное правовое последствие установления или изменения границ на селенных пунктов.

При этом в соответствии со ст. 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования. Согласно ст. 14 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения поселения.

Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию закреплены в ст. 7 Закона о переводе земель, содержание которой более подробно раскрыто выше. Сейчас же обратим внимание на то, что положения указанной статьи также допускают перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Согласно ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации" до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 31 декабря 2012 года, включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, утверждение или изменение границ населенных пунктов (а равно перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию в случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов) до определенного времени могло осуществляться как решениями органов местного самоуправления поселения (округа) об утверждении (изменении) генерального плана, так и решением субъекта РФ в порядке, предусмотренном ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации" (принятие таких решений несколько раз ограничивалось законодателем различными сроками)*(2).

Заметим, что в правоприменительной практике хоть и редко, но встречаются казусные случаи, когда заявитель пытался осуществить перевод земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем подачи заявления в суд об установлении соответствующего факта, имеющего юридическое значение. В удовлетворении заявления было отказано ввиду неподведомственности рассмотрения спора суду*(3).

В заключение отметим, что, несмотря на кажущуюся громоздкость процедуры перевода земельных участков из категории сельскохозяйственных земель в земли населенных пунктов, ее поэтапное прохождение с соблюдением всех предъявляемых законом требований позволяет достигнуть желаемого результата - включения земельного участка в границы населенного пункта с возможностью осуществления на таком земельном участке строительства жилого дома или регистрации уже возведенного (построенного) строения в качестве жилого.

О. Иванихина,

начальник отдела залогового обеспечения Пермского филиала АКБ

"Транскапиталбанк" (ЗАО)

"Жилищное право", N 12, декабрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Указанная точка зрения отражена также в некоторых судебных актах, например, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 27 июля 2009 г. по делу N А13-12443/2008.

*(2) Изложенный анализ положений законов и вывод в том числе отражены в Постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2010 г. по делу N А62-5521/2009, Кассационном определении Брянского областного суда от 28.10.2010 г. по делу N 33-3068/10.

*(3) Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2012 г. по делу N А41-19725/11.