Региональное законодательство об общем образовании: пути совершенствования (О.В. Белоусова, "Журнал российского права", N 2, февраль 2013 г.)

Региональное законодательство об общем образовании: пути совершенствования

В связи с активным обсуждением процесса реформирования российского законодательства в сфере образования*(1) представляет интерес вопрос о способах совершенствования норм, касающихся получения общего образования, действующих на региональном уровне. В соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ установлена необходимость соответствия регионального законодательства действующим федеральным законам. Таким образом, можно выделить два направления совершенствования регионального законодательства об образовании: 1) приведение имплементированных в региональные акты федеральных норм в соответствие с действующим законодательством; 2) самостоятельная правотворческая деятельность субъектов в сфере образования, результаты которой также должны соответствовать федеральным законам.

В настоящее время основным действующим актом в сфере образования на федеральном уровне является Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" (далее - Закон РФ об образовании). Вместе с тем в соответствии с приказом Министерства образования и науки РФ от 15 июня 2005 г. N 178 "Об обеспечении выполнения Комплекса мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года" подготовлен проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"*(2) (далее - проект). Безусловно, принятие нового "образовательного" закона окажет непосредственное влияние на региональные нормативные правовые акты в сфере образования.

В связи с этим представляется целесообразным определить принципиальные отличия разработанного документа от действующего Закона РФ об образовании в части регламентации вопросов получения общего образования. При этом необходимо иметь в виду, что принятие проекта может потребовать существенной переработки нормативных правовых актов субъектов Федерации в целях приведения регионального законодательства в соответствие с новым законом, что является одним из направлений совершенствования нормативно-правового регулирования образования в субъектах.

Прежде всего отметим организационно-правовые изменения в системе регулирования образовательных отношений, которые оказывают непосредственное влияние на развитие общего образования. Так, в ст. 10 проекта установлена иная система уровней образования, чем в Законе РФ об образовании, а ст. 63 проекта дошкольное образование, начальное общее образование, основное общее образование и среднее общее образование включены в систему общего образования. В соответствии с Законом РФ об образовании дошкольное образование к системе общего образования не отнесено. Это означает, что региональным законодателям придется вносить изменения в соответствующие статьи законов об образовании.

Кроме того, ст. 10 проекта дополняет структуру системы образования организациями, осуществляющими научно-методическое, методическое, ресурсное и информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования, оценку качества образования. Вопросы структуры системы образования в настоящее время отражены в Законе Московской области от 30 апреля 2009 г. N 41/2009-ОЗ "Об образовании" (ст. 5), Законе Санкт-Петербурга от 16 июля 2007 г. N 381-66 "Об общем образовании в Санкт-Петербурге" (ст. 2), Законе Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 33-ЗСО "Об образовании" (ст. 1), Законе Калининградской области от 5 февраля 1998 г. N 48 "Об образовании" (ст. 3) и др., что означает необходимость внесения в них изменений в соответствии с федеральным законодательством.

В связи с этим следует сказать о таком нововведении проекта, как формирование электронных библиотечных систем, содержащих основную и дополнительную учебную литературу, научную литературу, нотную и иную специальную литературу, официальные, справочно-библиографические и специализированные периодические издания, а также обеспечивающих доступ к современным профессиональным базам данных, информационным справочным и поисковым системам. Библиотечный фонд должен быть укомплектован печатными и (или) электронными учебными и методическими изданиями по всем входящим в реализуемые основные образовательные программы учебным курсам, предметам, дисциплинам, модулям (ст. 17 проекта).

Разумеется, указанные положения являются основой для принятия регионами соответствующих нормативных правовых актов в целях создания условий для осуществления образовательного процесса на должном уровне.

Еще одним новшеством является осуществление экспериментальной и инновационной деятельности. Инновационная деятельность ориентирована на совершенствование научно-педагогического, учебно-методического, организационного, правового, финансово-экономического, кадрового, материально-технического обеспечения системы образования. Она проводится в форме реализации инновационных проектов (программ) организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и иными организациями, действующими в сфере образования, а также их объединениями.

Организациям, реализующим инновационные проекты (программы), имеющие существенное значение для обеспечения развития системы образования и реализации основных направлений государственной политики Российской Федерации в сфере образования, может быть присвоен статус федеральной или региональной инновационной площадки.

Порядок присвоения статуса региональной инновационной площадки устанавливается органами государственной власти субъектов РФ (ст. 19 проекта). Исходя из этого нормативное урегулирование указанного вопроса необходимо осуществлять на региональном и муниципальном уровне.

Закон РФ об образовании (ч. 1 ст. 3) к системе законодательства об образовании акты органов местного самоуправления не относит, из чего можно сделать неверный вывод о невозможности урегулирования отдельных вопросов, касающихся получения общего образования на муниципальном уровне. В связи с этим следует обратить внимание на положение ст. 4 проекта, которое расширяет круг источников правового регулирования отношений в сфере образования за счет включения в эту категорию муниципальных правовых актов. Большинство региональных законов об образовании воспроизводят положения действующего федерального акта в этой области. Поэтому необходимо, чтобы соответствующие законы субъектов были дополнены актами органов местного самоуправления, входящими в систему источников правового регулирования отношений в сфере образования. Указанное замечание относится к Закону Чеченской Республики от 14 декабря 2006 г. N 52-РЗ "Об образовании в Чеченской Республике" (ст. 2), Закону Республики Татарстан от 19 октября 1993 г. N 1982-XII "Об образовании" (ст. 2), Областному закону от 16 июля 1998 г. N 26-ОЗ "Об образовании в Свердловской области", Закону Республики Башкортостан от 29 октября 1992 г. N ВС-13/32 "Об образовании" (ст. 4), Закону Красноярского края от 3 декабря 2004 г. N 12-2674 "Об образовании" (ст. 2), Областному закону Ленинградской области от 20 июня 2005 г. N 47-оз "О правовом регулировании деятельности системы образования Ленинградской области" (ст. 3) и др.

Статья 66 проекта предусматривает сохранение обязательности получения основного общего и среднего общего образования применительно к конкретному обучающемуся до достижения им возраста 18 лет, если соответствующее образование не было получено им ранее.

В то же время Закон РФ об образовании допускает оставление обучающимся общеобразовательного учреждения до получения общего образования по достижении 15-летнего возраста при наличии согласия родителей (законных представителей), комиссии по делам несовершеннолетних и соответствующего органа местного самоуправления (ст. 19).

В случае исключения обучающегося, достигшего 15 лет, из образовательного учреждения Закон РФ об образовании возлагает на родителей (законных представителей) и уполномоченные органы обязанность по принятию в месячный срок мер, обеспечивающих трудоустройство несовершеннолетнего и (или) продолжение его обучения в другом образовательном учреждении.

Вместе с тем проект предусматривает только один вариант поведения для родителей (законных представителей) и уполномоченных органов - в месячный срок принять меры, обеспечивающие продолжение его обучения (ст. 44), что согласуется с его ст. 66. Это необходимо учесть в названных законах об образовании в Чеченской Республике (ст. 19), Республике Башкортостан (ст. 19), Республике Татарстан (ст. 18), Законе Ямало-Ненецкого автономного округа от 31 января 2000 г. N 6-ЗАО "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе" (ст. 11) и в актах других субъектов.

Особый интерес представляет исследование вопроса о гарантиях, предоставляемых государством для получения обязательного общего образования. Так, ст. 3 проекта предусматривает расширение перечня принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, включая наряду с указанными в Законе РФ об образовании следующие:

признание приоритетности сферы образования;

обеспечение права каждого на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;

академические права и свободы педагогических работников и обучающихся; информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций;

равенство прав и свобод участников отношений в сфере образования;

сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.

На основании изложенного представляется целесообразным внести соответствующие поправки в законы об образовании тех субъектов, которые содержат аналогичный перечень принципов правового регулирования, установленный Законом РФ об образовании. В частности, это касается вышеназванных законов об образовании в Свердловской области (ст. 4), Республике Татарстан (ст. 4), Чеченской Республике (ст. 1) и др.

Статья 5 проекта расширяет перечень оснований для реализации права на получение образования, оставляя его открытым. В проекте отмечено, что установление различий, исключений, предпочтений, преимуществ, ограничений права на образование, которые определяются свойственными образованию данного уровня и направленности, форме обучения требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, не является дискриминацией.

Представляется разумным отразить эти положения в ряде региональных законов об образовании, в которые имплементированы указанные нормы федерального законодательства. В частности, это касается названных законов об образовании в Чеченской Республике (ст. 4), Республике Татарстан (ст. 3), Республике Башкортостан (ст. 6), Закона г. Москвы от 20 июня 2001 г. N 25 "О развитии образования в городе Москве" (ст. 4) и др.

Важной гарантией обеспечения реализации права на получение образования является ограничение возможности для реорганизации и ликвидации образовательных учреждений. Как следует из положений ч. 5 ст. 21 проекта, принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации не допускается без предварительной экспертной оценки последствий принимаемого решения для обеспечения прав граждан на образование в порядке, установленном ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

Реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы и расположенных в сельской местности, допускается только с согласия населения сельских поселений, обслуживаемых данной организацией, выраженного представительными органами соответствующих сельских поселений (в сельском поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, - сходом граждан).

Указанные нормы проекта потребуют внесения соответствующих изменений в названные законы об образовании Свердловской области (ст. 9.1), Республики Татарстан (ст. 35) и др.

Особое внимание следует обратить на регулирование вопросов, касающихся формы получения общего образования, а также статуса образовательных (общеобразовательных) учреждений. Так, проект предусматривает более конкретную дифференциацию форм получения образования (ст. 16):

в организациях, осуществляющих образовательную деятельность - в очной, очно-заочной или заочной формах;

вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность - в форме семейного образования и самообразования с правом последующего прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации в организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Статья 10 Закона РФ об образовании предусматривает экстернат как одну из форм образования наряду с перечисленными выше. Проект не выделяет отдельно экстернат; под экстернами понимаются лица, осваивающие образовательные программы в форме самообразования или семейного образования (в том числе посредством индивидуальной педагогической деятельности) либо обучавшиеся в не имеющей государственной аккредитации образовательной организации, зачисленные в имеющую государственную аккредитацию образовательную организацию для прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации (ст. 34).

Это означает, что в те законы об образовании, которые включили положения федерального законодательства относительно форм получения образования, необходимо внести соответствующие изменения. В частности, это касается названных законов об образовании в Свердловской области (ст. 15), Чеченской Республике (ст. 10), Республике Татарстан (ст. 9), Республике Башкортостан (ст. 10), Ямало-Ненецком автономном округе (ст. 7), Закона г. Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" (ст. 8), Закона Курской области от 17 февраля 2000 г. N 13-ЗКО "Об образовании в Курской области" (ст. 26) и др.

В зависимости от статуса учредителя проект предусматривает классификацию образовательных учреждений на государственные, муниципальные или частные (ст. 21). Закон РФ об образовании выделяет государственные и негосударственные образовательные учреждения (ст. 12).

В целях использования единой классификации и употребления единообразной терминологии на федеральном и региональном уровне представляется разумным имплементировать нормы проекта в законы субъектов РФ об образовании.

Второе направление совершенствования регионального законодательства об общем образовании связано с собственной правотворческой деятельностью субъектов и использованием опыта отдельных регионов.

Несомненно, развитию образования в субъектах РФ способствует принятие долгосрочных целевых программ, разрабатываемых на основе федеральной целевой программы развития образования с учетом социально-экономических, культурных, демографических, экологических и других региональных особенностей. Такие программы выступают организационной основой для развития образования в Московской, Магаданской, Курской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и других субъектах.

Интерес представляет опыт г. Москвы в части разработки и реализации московского регионального компонента государственных образовательных стандартов общего образования. В соответствии со ст. 2 Закона г. Москвы "Об общем образовании в городе Москве" региональный компонент государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, являясь составной частью государственных образовательных стандартов общего образования, определяет дополнительные к установленным федеральным компонентом государственных образовательных стандартов требования к обязательному минимуму содержания основных общеобразовательных программ, максимальному объему учебной нагрузки обучающихся и уровню подготовки выпускников образовательных учреждений г. Москвы с учетом социально-экономических, географических, культурных и исторических особенностей г. Москвы и направлен на развитие и духовно-нравственное становление личности обучающихся, приобщение их к историческому и культурному наследию, формирование навыков жизненного самоопределения, действий в чрезвычайных ситуациях техногенного, социального и природного характера.

В статье 7 Закона г. Москвы "О развитии образования в городе Москве" в целях определения максимального объема учебной нагрузки обучающихся и распределения учебного времени, отводимого на освоение федерального и московского регионального компонентов государственного образовательного стандарта, предусматривается разработка базисного учебного плана общеобразовательных учреждений. Базисный учебный план состоит из двух частей: инвариантной и вариативной. В инвариантной части полностью реализуется федеральный компонент государственного образовательного стандарта, вариативная часть обеспечивает реализацию московского регионального и школьного компонентов.

Важное значение для максимально полной реализации общеобразовательных программ имеет нравственное воспитание учащихся. В соответствии со ст. 7 Закона Чеченской Республики "Об образовании в Чеченской Республике" в общеобразовательных, начальных, средних и высших профессиональных образовательных учреждениях в учебные программы введены специальные дисциплины, направленные на глубокое изучение и развитие культурных и духовно-нравственных ценностей, а также национальной литературы и фольклора коренных и других народов Чеченской Республики. Внедрение представленных норм и их развитие в законах об образовании других субъектов также представляется оправданным.

Отдельно следует отметить принятие специальных законов об общем образовании в ряде субъектов, в частности в Москве и Санкт-Петербурге, которые устанавливают особенности функционирования, развития и финансирования системы общего образования. Подобная практика принятия специальных законов является весьма полезной для использования в законах об образовании других регионов.

Обязательность и гарантированность получения общего образования предопределяет необходимость создания условий для отдельных категорий граждан в целях реализации возложенных на государство задач в сфере образования. Разумеется, закрепление на федеральном уровне социальных и иных гарантий для отдельных категорий лиц не обеспечивает в полной мере создания необходимых условий, подобные меры должны приниматься и на региональном уровне. В частности, представляется целесообразным с учетом социальной и демографической специфики каждого конкретного региона принятие соответствующих положений и иных нормативных правовых актов в указанной сфере, касающихся:

образовательных программ для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи; обучающихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа и др.;

создания специальных учебно-воспитательных учреждений;

условий получения общего образования детьми-инвалидами и детьми, нуждающимися в длительном лечении, которые по состоянию здоровья временно или постоянно не могут посещать образовательные учреждения, а также гражданами, содержащимися в воспитательно-трудовых и исправительно-трудовых учреждениях, несовершеннолетними подозреваемыми и обвиняемыми, которые находятся под стражей;

учета детей, в том числе в зависимости от возможностей их здоровья.

Примером для региональных законодателей могут служить положения следующих нормативных правовых актов:

постановление Правительства Москвы от 14 июня 2005 г. N 429-ПП "Об утверждении Положения о комиссиях по соблюдению гарантий прав несовершеннолетних на получение общего образования";

постановление Правительства Москвы от 6 декабря 2005 г. N 973-ПП "Об утверждении Положения об организации учета детей";

распоряжение Правительства Москвы от 5 мая 2003 г. N 725-РП "Об организации обучения детей с ограниченными возможностями здоровья с применением дистанционных образовательных технологий";

приказ Министра образования Правительства Московской области от 12 декабря 2011 г. N 3703 "Об утверждении методических рекомендаций по организации деятельности по созданию условий для дистанционного образования детей-инвалидов, нуждающихся в обучении на дому, в Московской области";

приказ Комитета общего и профессионального образования Ленинградской области от 10 августа 2005 г. N 560 "Об утверждении регионального базисного учебного плана общеобразовательных учреждений Ленинградской области";

приказ Комитета общего и профессионального образования Ленинградской области от 16 июня 2005 г. N 477 "Об утверждении порядка организации обучения детей, находящихся на длительном лечении";

постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 марта 2007 г. N 116-А "О социальной поддержке детей из числа коренных малочисленных народов Севера при получении образования";

постановление Правительства Свердловской области от 17 января 2006 г. N 15-ПП "О региональном (национально-региональном) компоненте государственного образовательного стандарта дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования Свердловской области";

постановление Правительства Свердловской области от 15 декабря 2005 г. N 1070-ПП "Об утверждении Положения о порядке организации начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования детей, находящихся на длительном лечении в организациях здравоохранения".

Для обеспечения реализации права на получение образования некоторые субъекты РФ принимают соответствующие меры. Так, названный Закон Саратовской области "Об образовании" предусматривает создание муниципальных методических служб в сфере образования в целях повышения профессионального уровня педагогических и руководящих работников муниципальных образовательных учреждений, мониторинга качества образования в муниципальных образовательных учреждениях и т.п.

Законом Калининградской области "Об образовании" организованы опорные школы - образовательные учреждения, имеющие филиалы в населенных пунктах, являющиеся "ресурсным центром" по одному или нескольким направлениям образования для других школ данной территории. Основная задача опорной школы - обеспечение предоставления общеобразовательных услуг, по разнообразию и качеству превышающих набор образовательных услуг, предоставляемых остальными образовательными учреждениями данной территории (ст. 6). На старшей ступени получения общего образования для реализации программ профильного обучения создаются профильные школы, профильные классы, профильные группы, обучение в которых осуществляется с применением индивидуальных образовательных программ (ст. 8).

Кроме того, особое внимание в Калининградской области уделяется развитию на селе образовательных учреждений, укреплению их учебно-материальной базы и комплектованию педагогическими кадрами. В случае организации единого на несколько населенных пунктов образовательного учреждения общего образования органы местного самоуправления обеспечивают доставку учеников на занятия и обратно (ст. 23).

Закон Курской области "Об образовании в Курской области" предусматривает создание логопедических служб и психолого-медико-педагогических комиссий. Первые организуются в целях оказания помощи детям, имеющим различные нарушения речи и обучающимся в образовательных учреждениях общего назначения. Исходя из количества детей, нуждающихся в логопедической помощи, эта помощь может осуществляться посредством введения в штат образовательного учреждения общего назначения должности учителя-логопеда либо путем создания логопедического центра - учреждения с правами юридического лица.

Психолого-медико-педагогические комиссии осуществляют функции по диагностике физических и (или) психических недостатков детей, установлению их прав на специальное образование и созданию специальных условий для получения образования, а также консультированию родителей по всем вопросам о физических и (или) психических недостатках детей. Практику использования подобных институтов необходимо внедрять и в другие законы субъектов об образовании.

Таким образом, региональное законодательство может успешно развиваться при условии взаимодействия органов государственной власти субъектов в сфере образования. Опыт многих регионов эффективен и должен использоваться другими регионами, а также может служить основой для принятия соответствующих мер на федеральном уровне.

Вместе с тем региональным законодателям необходимо стремиться к использованию такой юридической техники, которая позволила бы избежать нежелательного дублирования положений федеральных актов, не ограничиваясь при этом исключительно разделением полномочий органов государственной власти субъектов в сфере образования.

Библиографический список

Зиберова Л.В. Социокультурные аспекты модернизации российского образования в контексте европейской интеграции // Общество и право. 2010. N 5.

Кирилловых А.А. Законодательство об образовании: современная действительность и концептуальное развитие // Законодательство и экономика. 2011. N 11.

Козырин А.Н. Школа и современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Реформы и право. 2009. N 1.

Пуляева Е.В. Концепция развития законодательства об образовании // Журнал российского права. 2010. N 8.

Фрумин И.Д. Качества образования не достигнуть без реформы // Руководитель автономного учреждения. 2011. N 8.

О.В. Белоусова,

младший научный сотрудник

отдела международного частного права ИЗиСП

"Журнал российского права", N 2, февраль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Фрумин И.Д. Качества образования не достигнуть без реформы // Руководитель автономного учреждения. 2011. N 8. С. 17-21; Козырин А.Н. Школа и современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Реформы и право. 2009. N 1; Пуляева Е.В. Концепция развития законодательства об образовании // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 5-15; Зиберова Л.В. Социокультурные аспекты модернизации российского образования в контексте европейской интеграции // Общество и право. 2010. N 5. С. 241-244; Кирилловых А.А. Законодательство об образовании: современная действительность и концептуальное развитие // Законодательство и экономика. 2011. N 11. С. 40-58.

*(2) URL: http://mon.gov.ru/.