Пояснительная записка к проекту федерального закона N 218532-6 "О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 218532-6 "О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины"

Досье на проект федерального закона

Цель проекта Федерального закона - установление дисциплинарной ответственности к лицам, занимающим должности государственной гражданской службы (соответственно - федеральной и субъекта Российской Федерации), государственные должности, соответственно: в Российской Федерации и в субъекте Российской Федерации, должности муниципальной службы и муниципальные должности (за исключением выборных должностей), что обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной и муниципальной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала по причине, как ротации, так и предлагаемой дисквалификации,), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности, государственной гражданской службе, муниципальной службе.

Государственная служба отнесена во всех государствах мира, в том числе и в Российской Федерации, к профессиональной служебной деятельности и органично связана не только с деятельностью органов государственной власти, от имени которых государственные гражданские служащие реализуют свои функции, но и с деятельностью гражданского общества по всем вопросам его жизнедеятельности и жизнеобеспечения. В аналогичных отношениях с обществом и гражданами, государственными органами находится и профессиональная муниципальная служба, где граждане исполняют соответствующие функции от имени муниципальных образований.

Гражданская служба и муниципальная служба в Российской Федерации представляет собой, соответственно, профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, муниципальных задач и функций, и осуществляются лицами, находящимися на штатных должностях гражданской службы в государственных органах, на штатных должностях в муниципальных органа, оплачиваемых соответственно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, где каждый государственный гражданский служащий, муниципальный служащий обязан осуществлять строго определенные задачи и функции, на которые он уполномочен в соответствии с должностными обязанностями согласно категорий должностей ("руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп, "обеспечивающие специалисты").

Профессионализм и компетентность государственных служащих являются законодательно установленными принципами государственной службы (см. статью 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", с изм.). Эти же качества относятся и к муниципальным служащим. То есть, и государственная служба и муниципальная служба, прежде всего характеризуются тем, что это высокая профессиональная деятельность, предполагающая наличие у лица соответствующего профессионального образования и соответствующей специализации.

Государственные и муниципальные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении соответственно только государству, муниципальному образованию в лице их органов, в особом порядке назначении на должность и возможностях соответствующими должностными лицами осуществлять организационно-распорядительные и административные меры, в предоставлении им особых государственно-правовых и муниципально-правовых властных полномочий для выполнения публичных функций.

Несмотря на то, что в условиях российской демократии Конституция Российской Федерации (часть 4 статьи 32) обеспечивает равный доступ к государственной и муниципальной службе, соблюдению прав и интересов граждан, в то же время при формировании персонала государственных и муниципальных органов осуществляется конкурсный принцип подбора кадров (в ряде случаев в порядке исключения конкурс не проводится: см. статью 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 03.02.2009 г. N 2-П часть вторая статьи 22, предусматривающая случаи, в которых конкурс для замещения должности государственной гражданской службы не проводится или может не проводиться, признана соответствующей Конституции Российской Федерации), где не последнее место имеют и нравственные признаки лиц (служащих), при этом следует отметить, что в настоящее время многочисленные нормативные правовые и индивидуальные акты обязывают служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности, следовать правилам "добропорядочности", твердо стоять на позициях честности, не поддаваться коррупциогенным "искушениям" и др., то есть иметь не только профессионализм и компетентность, стаж и опыт работы, способность к самообучению, но и иметь высокие моральные качества, соблюдать дисциплину, следовать строгому соблюдению законности, добросовестному исполнению своих служебных обязанностей.

Данные требования к работе и поведению государственных и муниципальных служащих были отмечены еще в 2005 году в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации, указавшим, что "чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию".

В своем Послании от 12 декабря 2012 года Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин принципиально поставил конкретную задачу о недопустимости "нерадивого чиновника на государственной и муниципальной службе", указав, что "Адекватная мотивация государственных и муниципальных служащих: конкурентная оплата их труда, система моральных, материальных, карьерных поощрений, стимулирующих непрерывное улучшение работы госаппарата. При этом должна быть кардинально повышена персональная ответственность, вплоть до временной дисквалификации.

Это означает, что нерадивый чиновник не только может и должен быть отстранен от занимаемой должности, но ему должно быть запрещено какое-то время заниматься этим видом деятельности. _Это особая ответственность для тех, кто берет на себя ряд правовых, этических обязательств и ограничений. Об этом тоже не нужно забывать. Но если человек выбрал госслужбу, он должен быть готов к этим ограничениям, к общественному контролю, к выполнению специальных требований, как это принято практически во всех странах мира".

Общеизвестно и уже выше сказано, что служебная дисциплина на гражданской и муниципальной службе в субъективном смысле - это соблюдение конкретным служащим обязательного служебного распорядка государственного органа, муниципального органа и соответствующих должностных регламентаций, при этом служебная дисциплина проявляется и в обязанности служащих добросовестно исполнять функции по замещаемой должности и соблюдать установленные в государственном (муниципальном) органе правила осуществления служебной деятельности. В то же время, в объективном смысле служебная дисциплина представляет собой систему правовых норм, устанавливающих должностные обязанности гражданских служащих и обязанности представителя нанимателя по созданию условий для надлежащего осуществления служебной деятельности, служебный распорядок, меры поощрения за безупречную и эффективную гражданскую (муниципальную) службу и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Настоящий проект Федерального закона предусматривает исполнение поставленной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным задачи о повышении дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих.

В этой связи данным законопроектом предлагается ввести новый институт ответственности - дисквалификационный дисциплинарный запрет на занятие государственных (муниципальных) должностей и должностей гражданской (муниципальной) службы на срок - 3 года для лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы и лиц, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы (в том числе по контракту) по основаниям и в случаях:

- при увольнении лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы в случаях, указанных в статье 13.1., а также при нарушении запретов, ограничений и обязанностей, установленных частями 1 - 4 статьи 12.1. Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (с изм.);

- при увольнении лиц, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в случаях, указанным в статье 37 (кроме части 2 статьи 37), статье 59.2. "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

- при увольнении лиц, замещающих должности муниципальной службы (в том числе по контракту), в случаях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Учитывая, что служебные отношения являются особыми трудовыми отношениями и регулируются нормами права, закрепленными в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации", предлагаемая мера дисциплинарной (служебной) ответственности будет выступать правовым препятствием поступления на государственную и муниципальную службу за нарушения, которые, как известно, имеют особый резонанс в обществе и за которые население, общественность активно "критикует" чиновников всех уровней.

Реализация предлагаемого законопроектом правового неадминистративного института усиления ответственности будет соответствовать и общей тенденции, закрепленной законодательством Российской Федерации в отношении судей, прокурорских работников, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации (см. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ, собрание законодательства Российской Федерации от 28.11.2011, N 48, ст. 6730), так как эффективность деятельности любого государственного и муниципального органа напрямую зависит не только от профессионализма персонала, исполняющего службу, но и от его морального и этического имиджа.

Также следует отметить о применяемой дисквалификации (в том числе в отношении муниципальных служащих, как основания увольнения - см. п. 4 части 1 статьи 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации") в рамках административного законодательства, предусмотренного статьей 3.11 КоАП РФ (в редакции 17 июля 2009 года N 60-ФЗ) - применяется на срок от 6 месяцев до трех лет в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, и возможной к применению к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы. Однако такая дисквалификация является не дисциплинарно-служебной мерой ответственности, а предусмотрена как мера административного наказания и другими статьями КоАП РФ (статьи 5.27, часть 2, 5.57, часть 3, 6.18, 7.23 и другие, где различны сроки дисквалификации - 1 год, два года и т.п.), и назначается исключительно судьей как вид административно-правового наказания, влекущего последующее увольнение физических лиц, занимающих различные должности в бизнес структурах и организациях.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "в редакции 17 июля 2009 года N 60-ФЗ" следует читать "в редакции 17 июля 2009 года N 160-ФЗ"

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины"

Принятие Федерального закона "О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утративших силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины"

Принятие Федерального закона "О дисквалификации в сфере государственной и муниципальной гражданской службы за нарушение служебной (трудовой) дисциплины" не потребует признания утративших силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства. Однако в соответствии с нормами данного Федерального закона и в порядке требований, предъявляемых к содержанию служебных контрактов (договоров) в сфере государственной и муниципальной службы, на уровне индивидуальных кадровых актов, потребуется внесение соответствующих дополнений указанием на применение дисквалификационного запрета в случаях, указанных в статье 1 данного Федерального закона.