Можно ли обжаловать в судебном порядке представление Росфиннадзора? (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2012 г.)

Можно ли обжаловать в судебном порядке представление Росфиннадзора?

В редакцию поступила просьба одного федерального государственного учреждения разъяснить следующую ситуацию. В апреле 2012 года в данном учреждении территориальным управлением Росфиннадзора была проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности, в ходе которой были выявлены факты нецелевого использования средств федерального бюджета. Учреждение, не согласившись с выводами ревизоров, представило разногласия к акту ревизии, которые впоследствии не были приняты. По истечении определенного периода времени в учреждение поступило представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (далее - Представление). В Представлении руководителю учреждения было предложено принять меры к недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства РФ и в срок не позднее 30 дней с даты получения Представления проинформировать территориальное управление Росфиннадзора о его рассмотрении. Может ли учреждение обжаловать Представление в судебном порядке?

Право государственных (муниципальных) учреждений на судебную защиту установлено в ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Реализация указанного права осуществляется путем подачи заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы государственных (муниципальных) учреждений, может быть признан судом недействительным (ст. 13 ГК РФ).

Напомним, что под нормативным актом понимается официальный документ, выпущенный уполномоченными органами власти в виде закона, положения, правил, постановления.

Основаниями для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно его несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием (п. 6 Постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ").

Как мы только что уточнили, судебный порядок предусматривает оспаривание ненормативных и нормативных актов Росфиннадзора. При этом не может быть обжалован в судебном порядке акт контрольного мероприятия, поскольку он является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний об осуществлении каких-либо властно обязывающих действий, а соответственно, не является ненормативным актом. Обозначенная позиция подтверждается, в частности, постановлениями ФАС СКО от 05.05.2008 N Ф08-1955/2008, ФАС ВВО от 23.07.2010 N А43-1003/2010, Определением ВАС РФ от 16.04.2009 N ВАС-3886/09.

Необходимо отметить, что достаточно долгое время аналогичное мнение высказывалось и в отношении представлений Росфиннадзора. Суды отмечали, что Представление также не носит властно-распорядительного характера, не является ненормативным правовым актом и не подлежит оспариванию в суде (постановления ФАС ПО от 17.04.2009 N А72-6676/2008, ФАС ЗСО от 04.05.2010 N А45-16273/2009 и ФАС ДВО от 20.09.2010 N Ф03-6075/2010).

Вместе с тем в настоящее время сложилась противоположная судебная практика, подтверждающая возможность оспаривания представлений в судебном порядке (постановления ФАС ЦО от 20.04.2012 N А64-8779/2009, ФАС ВВО от 11.03.2012 N А38-1596/2010, ФАС ВСО от 21.02.2012 N А69-612/2011), на основании правовой позиции ВАС, представленной в постановлениях Президиума ВАС РФ от 22.09.2009 N 6720/09, от 25.10.2011 N 7407/11. Посмотрим, на чем она основывается.

Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 N 307-Ф3 "Об аудиторской деятельности" (п. 1 Положения о Росфиннадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278)).

В соответствии со ст. 268 БК РФ Росфиннадзор осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно п. 5.14.3 Положения N 278 Росфиннадзору в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений. Необходимо отметить, что пп. 5.14.7 Положения о территориальных органах Росфиннадзора, утвержденного Приказом Минфина РФ от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Росфиннадзора.

Исходя из ст. 284 БК РФ вынесенное руководителями Росфиннадзора (его территориального органа) Представление отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Напомним, что согласно ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 1 000 до 2 000 руб. (или дисквалификацию на срок до трех лет), а на юридических лиц - от 10 000 до 20 000 руб.

В соответствии с п. 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и порядке, определенных гл. 24 АПК РФ.

Территориальное управление Росфиннадзора, вынося Представление, действовало в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета. В Представлении содержатся выводы о нарушении бюджетного законодательства в виде нецелевого использования средств федерального бюджета, а также требования, обязывающие руководителя учреждения принять меры к недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения Представления.

Тот факт, что Представление адресовано не учреждению, а непосредственно его руководителю, не свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку согласно п. 2 ст. 284 БК РФ представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса при наличии оснований, установленных ст. 283 БК РФ, выносятся именно руководителям получателей бюджетных средств. В данном случае руководитель учреждения является органом управления учреждением, действует от имени юридического лица и в его интересах, следовательно, адресованные ему представления налагают обязанности на само учреждение, а не на руководителя как физическое лицо.

Таким образом, Представление вынесено территориальным управлением Росфиннадзора по результатам проведенной ревизии в качестве меры принуждения, его неисполнение влечет административную ответственность и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с гл. 24 АПК РФ.

В силу ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление об оспаривании Представления может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда учреждению стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Направляемое в арбитражный суд заявление должно содержать следующие сведения (ст. 199 АПК РФ):

- наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;

- наименование проверяемого учреждения, место его нахождения, номера телефонов, факсов, адрес электронной почты;

- наименование территориального управления Росфиннадзора, вынесшего Представление;

- название, номер, дата оспариваемого Представления;

- права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемое Представление;

- законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствует оспариваемое Представление;

- требование заявителя о признании Представления незаконным;

- документы, указанные в ст. 126 АПК РФ, их перечень, а также текст Представления.

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

В соответствии с ч. 3 ст. 125 АПК РФ копии искового заявления и прилагаемых к нему документов должны быть направлены в территориальное управление Росфиннадзора, вынесшего оспариваемое решение, заказным письмом с уведомлением о вручении.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, он примет решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в органы, осуществляющие публичные полномочия, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам (ч. 9 ст. 201 АПК РФ).

В заключение отметим, что Представление может быть оспорено и во внесудебном порядке, путем направления жалобы в вышестоящий орган. Так, в соответствии с п. 182 Административного регламента*(1) руководители проверяемых организаций, иные лица имеют право на обжалование действий (бездействия) должностных лиц Росфиннадзора (территориальных органов) в досудебном порядке. Действия (бездействие) должностных лиц Росфиннадзора обжалуются:

- в Росфиннадзор - в отношении территориальных органов;

- руководителю Росфиннадзора или в Минфин - в отношении Росфиннадзора.

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной

деятельности государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Административный регламент исполнения Росфиннадзором государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н.