Практика применения механизма АУ на основе функционально-целевой модели управления (Н.Н. Карташова, "Руководитель автономного учреждения", N 6, июнь 2012 г.)

Практика применения механизма АУ на основе функционально-целевой модели управления

Краевой колледж предпринимательства (Пермский край) работает в статусе автономного учреждения с 1 января 2010 года. В настоящее время его деятельность строится на основе функционально-целевой модели, которая внедрена в регионе на всех уровнях управления. Что представляет собой эта модель? Какие задачи в ее рамках ставит перед колледжем учредитель и какие результаты достигнуты?

С момента принятия Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" прошло более пяти лет. За этот период в механизм АУ внесены изменения и дополнения - как на федеральном, так и на региональном уровне. В результате нескольких трансформаций статус автономных и бюджетных учреждений начал сближаться. Будущее же "автономок" зависит сейчас от того, в каком направлении станет развиваться политика в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг - в рыночном или "квазирыночном"*(1). Возможно, поэтому доля автономных учреждений в России остается ничтожно малой: по информации Минфина на начало 2011 года она составляла 3,7% общего числа государственных учреждений регионального и муниципального уровня.

Вместе с тем в практике функционирования АУ накоплен достаточно большой опыт, который представляет безусловный интерес для действующих учреждений. В настоящей статье автор делает попытку раскрыть специфику применения механизма автономных учреждений в Пермском крае и в возглавляемом учреждении.

Модель управления

Практика применения в нашем регионе механизма АУ свидетельствует о том, что процесс создания краевых автономных учреждений идет крайне медленно и неравномерно. Так, в 2008 году в Пермском крае появилось в пилотном режиме первое (и некоторое время единственное) АУ - краевая филармония. В 2009 году работало три автономных учреждения в сфере культуры и ни одного - в сфере образования. В конце 2011 года в различных сферах функционировало 20 АУ, что составило 19,2% общего числа государственных учреждений края. В то же время среди образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования из 64 только шесть являлись автономными (9,4%).

Особенностью управления государственными учреждениями Пермского края является разделение функций заказчика и подрядчика государственной услуги. Оно представлено в таблице:

Субъекты и объекты управления	Функции
Министерство образования Пермского края	1. Выступает заказчиком государственной услуги. 2. Реализует концептуально-законодательную функцию
Агентство по управлению государственными учреждениями Пермского края	1. Выступает генеральным подрядчиком исполнения государственной услуги (главным распорядителем бюджетных средств). 2. Реализует хозяйственно-распорядительную функцию
Государственные учреждения, а именно: - учреждения начального и среднего профессионального образования (НПО и СПО); - учреждения дополнительного профессионального образования, дополнительного образования детей, школы; - учреждения культуры; - учреждения физической культуры и спорта; - архивы, автовокзал; - управление общежитиями	1. Выступают исполнителями государственной услуги. 2. Реализуют функции хозяйствующего субъекта

То есть учредителем государственных учреждений НПО и СПО является агентство по управлению государственными учреждениями.

Отметим, что процесс автономизации госучреждений в Пермском крае проходит исключительно по предложению самих учреждений, а не путем принятия административных решений. Сами методы управления являются достаточно либеральными и базируются главным образом на экономических рычагах. В результате достигается основная цель автономизации: повышается финансовая и административная независимость учреждений, проявляющаяся в возрастании их самостоятельности во всех сферах управления - от кадровой и административно-финансовой политики до планирования государственного задания и определения приоритетных видов деятельности.

Управление госучреждениями осуществляется на основе внедренной в Пермском крае функционально-целевой модели управления регионом*(2). Ее главные элементы - система целеполагания и система функционально-целевых блоков, являющихся центрами ответственности. Основные сферы постановки целей на региональном уровне объединены в следующие блоки*(3):

- развитие человеческого потенциала;

- экономическое развитие;

- развитие инфраструктуры;

- территориальное развитие;

- управление государственной и муниципальной собственностью.

Все задачи управленческого характера, стоящие перед государственными учреждениями НПО и СПО, вписываются в цели и задачи блока по развитию человеческого потенциала. А он, в свою очередь, ставит отдельную цель - повышение эффективности деятельности государственных краевых и муниципальных учреждений социальной сферы.

В соответствии с главной целью блока определены цели и задачи учредителя и подведомственных учреждений. Для каждой из них установлены показатели деятельности, оценки эффективности работы, цифровые параметры на среднесрочную перспективу. Структура управления, система планирования и контроля эффективности деятельности внутри блока базируются на электронной платформе permregion.wordpress.com. Краевой колледж предпринимательства имеет на этом ресурсе собственный блог (Нина Карташова.wordpress.com) - здесь отражены цели, задачи и показатели повышения эффективности деятельности автономного учреждения. Правилами ведения блогов на данном интернет-ресурсе предусмотрено формирование планов и отчетов о значительных достижениях ("шаг к цели") за неделю, месяц, квартал и год. Таким образом, достигается пересечение пространств целеполагания всех участников регионального развития.

Цели и результаты

Анализируя практику работы Краевого колледжа предпринимательства в статусе автономного учреждения, рассмотрим его цели и задачи, зафиксированные на упомянутом интернет-ресурсе.

Цель (задача)	Целевой показатель
Исполнение государственного задания	Прием обучающихся по программам НПО и СПО, %
Повышение экономической эффективности:
1) рост средней заработной платы работников;	1) размер средней заработной платы работников, руб.;
2) увеличение фот в стоимости услуг учреждения;	2) темп увеличения фот, %;
3) снижение численности работников учреждения при сохранении фот;	3) количество штатных единиц (на 1 января соответствующего года);
4) аутсорсинг непрофильных (профильных) услуг, аутстаффинг;	4) вид непрофильных услуг; штатные единицы, чел.;
5) увеличение доходов от предпринимательской деятельности;	5) объем доходов от предпринимательской деятельности, тыс. руб.;
6) снятие рисков будущих периодов;	6) число предписаний надзорных органов, ед.;
7) снижение расходов на содержание имущественного комплекса	7) экономия энергоресурсов в год по сравнению с предыдущим годом, %

Исполнение государственного задания - основной индикатор деятельности автономных учреждений - отражается в целевых показателях по приему обучающихся и среднегодовому контингенту. Согласно условиям предоставления субсидии выполнение государственного задания не может быть ниже 100% установленного плана.

Госзадание на 2011 год по приему обучающихся выполнено колледжем на 113,2%, по среднегодовому контингенту - на 100%. Этому в значительной степени способствует создание в Пермском крае КГАУ "Управление общежитиями", которому переданы все общежития региона. Каждое образовательное учреждение имеет квоту на заселение иногородних обучающихся (ранее колледж не имел своего общежития). В результате образовательные услуги колледжа стали доступными для жителей Пермского края и других регионов. Это повлияло на изменение структуры приема обучающихся: численность иногородних студентов-первокурсников выросла с 29% в 2009 году до 64% в 2011 году.

Однако наиболее интересным с точки зрения применения механизма АУ представляется анализ показателей экономической эффективности колледжа.

1. Динамика изменений размера среднемесячной заработной платы сотрудников представлена в следующей таблице.

План и факт	Рост	Размер заработной платы, руб.		Доля ФОТ в общей сумме субсидии
		2010 год	2011 год
Учредитель (план)	10%	13 810	15 191	52%
Краевой колледж предпринимательства (факт)	30,3%	24 849	32 379	53,2%

Отметим, что по данным Пермьстата за ноябрь 2011 года среднемесячная заработная плата по экономике в нашем регионе составила 20 тыс. руб. В свою очередь, повышение в 2011 году ФОТ на стимулирование работников образования, произведенное правительством Пермского края, составило:

- с 1 апреля 2011 года (педагогическим работникам) - 3,4%;

- с 1 июня 2011 года (всем работникам) - 6,5%;

- с 1 октября 2011 года (всем работникам) - 3%;

- с 1 сентября 2011 года (кандидатам и докторам наук) - по 10 тыс. руб. в месяц.

В качестве способов повышения средней заработной платы мы использовали:

- оптимизацию кадрового состава;

- увеличение доходов от предпринимательской деятельности;

- внутреннее совмещение функций и расширение зоны обслуживания (функции, присущие имевшимся ранее в штатном расписании должностям, сейчас выполняют штатные работники: диспетчер по расписанию, заведующий архивом, документовед заочного отделения, администратор сайта и др.; мастера производственного обучения работают на нескольких группах).

2. Увеличение доли ФОТ в стоимости услуг учреждения - основа повышения зарплаты работников. Будучи автономным, колледж самостоятельно определяет долю, направленную на формирование ФОТ. Ее увеличение достигнуто за счет сокращения прочих расходов, что происходило путем:

- оптимизации имущественного комплекса, в том числе земельного участка;

- использования упрощенной системы налогообложения;

- нормирования и экономии материальных затрат; и др.

3. Оптимизация штатной численности персонала характеризуется следующими данными:

Целевой показатель	Периоды
	2009 год	2010 год	2011 год
Численность персонала на 1 января, чел.,	76	66	53
в том числе:
- административно-управленческий;	5	5	3
- основной;	49	47	32
- учебно-вспомогательный;	21	13	17
- младший обслуживающий	1	1	1

В 2011 году количество обучающихся на бюджетной основе на одного работника составило 15,7 человека. Оптимизация кадрового состава в колледже проходила несколькими путями:

- аутсорсинг*(4) непрофильных услуг;

- аутсорсинг основных услуг;

- аутстаффинг*(5) непрофильных услуг;

- привлечение основных работников на условиях договора гражданско-правового характера.

4. Аутсорсинг непрофильных (профильных) услуг, аутстаффинг, уже давно применяемые на Западе, начали все чаще использовать организации нашей страны. Вывод вспомогательных, обслуживающих функций из направлений деятельности колледжа является одним из целевых показателей эффективности. За 2009-2011 годы на аутсорсинг и аутстаффинг выведены все виды непрофильных услуг.

Целевой показатель	Периоды
	2009 год	2010 год	2011 год
Виды непрофильных услуг	1. Клининг учебных и служебных помещений. 2. Охрана	1. Техническое обслуживание зданий. 2. Уборка территории. 3. Юридические услуги	1. Столовая. 2. Бухгалтерия. 3. IT-услуги. 4. Услуги гардероба
Сокращенные штатные единицы, чел.	14	6	7

Можно назвать следующие выгоды от использования аутсорсинга: экономия денежных средств и времени, получение услуг гарантированного качества и передача данных зон ответственности.

5. Внебюджетная деятельность. Увеличение поступлений от иной приносящей доход деятельности является одной из важных целей автономных учреждений. За два года функционирования в автономном статусе колледж заработал 22,233 млн. руб., более 80% из них - доходы от реализации дополнительных образовательных услуг. Доходы направляются на уставные цели, в том числе на увеличение зарплаты работников, укрепление учебно-материальной базы.

6. Снятие рисков будущих периодов или приведение всех сторон деятельности учреждения в полное соответствие действующей нормативной базе учредитель оценивает по показателю "Полное отсутствие предписаний учреждению со стороны надзорных органов". В частности, на момент перехода колледжа в автономию мы имели 34 предписания органов Роспотребнадзора и МЧС. В течение 2010, 2011 годов работаем без предписаний.

7. Снижение расходов на содержание имущественного комплекса достигается прежде всего экономией всех видов энергоресурсов: в соответствии с действующим законодательством колледж должен обеспечить снижение их расхода не менее чем на 3% в год от базового уровня 2009 года. В 2011 году за счет проведения энергосберегающих мероприятий мы сэкономили электроэнергию в объеме 6,3%, тепловую энергию - 10,2%, воду - 13,5%.

Заключение

Следует понимать, что механизм автономных учреждений является лишь инструментом модернизации существующей системы предоставления государственных услуг. Его эффективность зависит от совокупности используемых экономических рычагов.

Применение в качестве таковых функционально-целевой модели управления, поддержанной системой оплаты и стимулирования труда руководителей автономных учреждений, обеспечивает быстрое достижение необходимых показателей эффективности учреждений и системы образования в целом. Так, должностной оклад руководителя АУ устанавливается в размере, кратном среднемесячной заработной плате сотрудников, а сама кратность зависит от отношения размера субсидии учреждению к величине доходов, полученных им от иной, приносящей доход деятельности за предыдущий календарный год. Показатели премирования руководителей включают целевые показатели эффективности, при этом при невыполнении госзадания в полном объеме остальные показатели не рассматриваются.

Н.Н. Карташова,

к.п.н., директор КГАОУ СПО "Краевой колледж предпринимательства"

"Руководитель автономного учреждения", N 6, июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее - в статье К.Г. Чагина "Автономность" автономных учреждений: прошлое, настоящее и будущее", N 1, 2012.

*(2) Функционально-целевая модель - управление по функциям, в процессе которого каждый руководитель отвечает за исполнение определенного круга работ в соответствии с заданной целью.

*(3) В соответствии с Программой социально-экономического развития Пермского края на 2009-2012 годы и на период до 2017 года (размещена на официальном сайте правительства региона - www.permkrai.ru).

*(4) Аутсорсинг (от англ. outsourcing) - передача организацией на основании договора определенных бизнес-процессов или производственных функций другой организации, специализирующейся в соответствующей области.

*(5) Аутстаффинг (от англ. out - "вне" и staff - "штат") - вывод сотрудника за штат организации-заказчика и оформление его в штат организации-провайдера. При этом сотрудник продолжает работать на прежнем месте и выполнять свои прежние обязанности.