Правовой режим земель курортов (С.Р. Багаутдинова, "Законодательство", N 7, июль 2012 г.)

Правовой режим земель курортов

Курорт в соответствии с действующим законодательством признается особо охраняемой природной территорией. Курорты подразделяются на три вида: федерального, регионального и местного значения. От вида курорта зависят порядок его создания и порядок утверждения его границ.

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны является основным способом охраны природных ресурсов лечебно-оздоровительных местностей и курортов от неблагоприятных воздействий. В округе может быть выделено до трех зон охраны. Границы и правовой режим каждой зоны закрепляются в положении о курорте и иных нормативных правовых актах.

Понятие "округ охраны" впервые было введено в России в связи с утверждением императором Александром III мнения Государственного совета "Об охранении источников минеральных вод" от 19 февраля 1885 г.*(1) Округа охраны устанавливались для источников минеральных вод, которые указами императора признавались имеющими общественное значение. Границы округов охраны определялись Министерством государственных имуществ после предварительного исследования геологического строения прилегающей к источникам местности и утверждались Правительствующим Сенатом. В пределах округов охраны запрещались все виды работ, если предварительно не было получено согласие местного горного начальства. Вместо термина "курорт" использовался термин "лечебная местность".

В последующем правовой режим лечебных местностей регулировался в основном Уставом лечебным, пока не был принят Закон от 24 апреля 1914 г. "О санитарной и горной охране лечебных местностей"*(2). В Российской империи все земли лечебных местностей принадлежали государству. Как правило, лечебные местности передавались в арендное пользование городам, земствам, частным компаниям и лицам императорской фамилии*(3). Часто в названии компаний присутствовало слово "курорт" (например, "Общество Лиманного курорта", "Общество черноморских курортов", "Общество "Новороссийский курорт")*(4), т.е. под "курортом" понималось специализированное предприятие*(5).

С принятием Декрета СНК РСФСР от 20 марта 1919 г. N 231 "О лечебных местностях общегосударственного значения"*(6) термин "курорт" начал применяться наравне с термином "лечебная местность".

В соответствии со ст. 54 Общих начал землепользования и землеустройства СССР от 15 декабря 1928 г.*(7) земли курортов были отнесены к категории земель специального назначения. В Земельном кодексе РСФСР от 1 июля 1970 г. их причислили к землям промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения. В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. они были выделены в отдельную категорию земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Курорты подразделялись на категории по их значению на общесоюзные, республиканские и местные и создавались решением соответствующих органов. В Земельном кодексе 2001 г. земли курортов были включены в категорию земель особо охраняемых территорий.

Официальных данных об общем количестве и видах курортов в Российской Федерации нет.

Так, в Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2010 году"*(8) лишь приводятся примеры курортов, содержится немного информации об их состоянии и общей экологической ситуации на их территориях.

В докладах некоторых субъектов Российской Федерации о состоянии окружающей среды имеются данные о видах курортов, расположенных на территории этих субъектов Российской Федерации, названия курортов, сведения о площади и охранных зонах. В частности, в докладе "О состоянии природопользования и об охране окружающей среды Краснодарского края в 2010 году" сказано о количестве и видах курортов, расположенных на территории Краснодарского края (3 курорта федерального значения - Анапа, Сочи, Геленджик; 3 курорта регионального значения; 28 курортов местного значения). При этом отмечается, что границы зон округов охраны отмечены лишь на карте и что большинство проектов округов охраны находятся на стадии разработки*(9). В Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 году" приводится информация о количестве и площади лечебно-оздоровительных местностей и курортов областного значения, причем оговорено, что информация об их площади неполная - определены площади только 10 из 21 этих особо охраняемых территорий*(10). Указывается на частую причину нарушений правого режима зон охраны - расположение охранных зон и курортов не согласованы друг с другом.

В настоящее время территория может быть признана курортом в зависимости от ее значения Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или для курортов местного значения в порядке, установленным законодательством субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"*(11), далее - Федеральный закон о курортах).

Общие нормы о правовом режиме округов охраны для курортов федерального значения утверждены в постановлении Правительства от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения"*(12) (далее - Положение об округах охраны курортов федерального значения). Так как Положение об округах охраны курортов федерального значения распространяет свое действие только на курорты федерального значения, в субъектах Российской Федерации должны быть приняты свои нормативные акты, посвященные регулированию правового режима курортов регионального и местного значения и округов санитарной и горно-санитарной охраны. В большинстве субъектов Российской Федерации такие нормативные акты приняты. Чаще всего их нормы практически идентичны нормам, содержащимся в постановлении Правительства РФ об округах охраны курортов федерального значения. В некоторых субъектах Российской Федерации эти нормы немного конкретизируются*(13) или разрабатываются отдельные положения для курортов регионального и местного значения*(14).

В отношении каждого курорта должно быть принято специальное положение, конкретизирующее порядок и особенности его функционирования. Большое значение для создания курорта имеет утверждение его границ.

Границы и режим округов охраны для курортов федерального значения должны утверждаться Правительством РФ по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Если округ расположен на территории двух и более субъектов Российской Федерации, предложения об определении его границ и о режиме функционирования согласовываются в установленном порядке с соответствующим органом исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 16 Федерального закона о курортах). Однако в законодательстве не уточняется, должны ли порядок организации округов охраны, их границы и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования утверждаться в положении о курорте или могут быть закреплены в другом нормативном акте.

Анализ изученных нами положений о курортах показывает, что в них содержатся общие нормы о курорте и его деятельности. Границы утверждаются в другом нормативном акте. Если положение о курорте было принято взамен положения, действовавшего в советский период, то порой (очень редко) встречаются отсылки к актам, утверждавшим границы курорта в то время. В связи с этим возникают ситуации, когда принимается новое положение о курорте, а нового нормативного акта о его границах нет, при этом не подтверждается действие в отношении этого курорта акта, устанавливавшего его границы ранее.

Рассмотрим курорт федерального значения Светлогорск-Отрадное. В советский период он был отнесен к курортам республиканского значения. Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 мая 1982 г. N 325 "Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Аршан в Бурятской АССР, Светлогорск-Отрадное и Пионерск в Калининградской области, Озеро Карачи в Новосибирской области и Ундоры в Ульяновской области"*(15) были определены его границы. Постановлением Правительства РФ от 29 марта 1999 г. N 359 "О признании курортов Зеленоградск и Светлогорск-Отрадное, расположенных в Калининградской области, курортами федерального значения"*(16) он был признан курортом федерального значения. Положение о курорте Светлогорск-Отрадное было утверждено постановлением РФ от 26 августа 2000 г. N 633 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное"*(17). Однако границы курорта установлены не были, как не было и отсылки к другим актам, в том числе к указанному постановлению Правительства РСФСР от 31 мая 1982 г. N 325.

В судах встает вопрос о правовом режиме земельных участков, находящихся на территории старых курортов, и о возможности признания их ограниченными в обороте в связи с тем, что в отношении многих курортов не были приняты новые положения. В постановлении ФАС Северо-Западного округа от 25 мая 2005 г. по делу N А44-8852/04-С5*(18) был сделан вывод о том, что придание курорту того или иного статуса решением советских органов власти не означает автоматического сохранения за ним этого статуса.

Также сведения об утвержденных границах курортов могут быть не внесены в реестр. Например, границы курорта Анапа были определены постановлением Совета Министров РСФСР от 30 января 1985 г. N 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае", но сведения о границах зон в реестре не содержатся, на местность границы не вынесены (см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 марта 2012 г. по делу N А32-9273/2010*(19)). Подобная ситуация, несомненно, влечет за собой большие риски для существующих и потенциальных пользователей.

В субъектах Российской Федерации нормативные акты, регулирующие правовой режим того или иного курорта, могут приниматься разными органами власти, например, положение о курорте может быть принято правительством субъекта Российской Федерации, а границы утверждены его высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти). Так, Положение о курорте Кисегач Челябинской области было утверждено постановлением Правительства Челябинской области от 18 декабря 2008 г. N 408-П*(20), а границы и режим округа горно-санитарной охраны курорта - постановлением губернатора Челябинской области от 5 июня 2008 года. N 185 "Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта Кисегач Челябинской области"*(21).

Отметим, что практически всегда курорт располагается на землях населенных пунктов. Поэтому правовой режим земельных участков, располагающихся в границах таких курортов, зависит также от документов территориального планирования муниципального образования.

Круг возможных субъектов и видов прав на земельные участки в границах курортов зависит прежде всего от зоны охраны, на территории которой находится участок. Исходя из ст. 96 Земельного кодекса РФ физические и юридические лица могут обладать земельными участками в составе земель курортов на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, праве пожизненного наследуемого владения или аренды, за исключением участков, отнесенных к первой зоне охраны.

Также круг собственников зависит от того, включен ли курорт в перечень приграничных территорий. Если земельный участок находится на территории курорта, включенного в данный перечень, то иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать им на праве собственности (ч. 3 ст. 15 ЗК РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 января 2011 г. N 26 "Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками"*(22) города-курорты Геленджик, Сочи, Новороссийск отнесены к приграничным территориям.

Земельные участки, находящиеся в первой зоне охраны, подлежат выкупу у собственников для государственных или муниципальных нужд. Такие участки впоследствии предоставляются в пользование на основании лицензии для недропользования и использования природных ресурсов для лечения, профилактики заболеваний и отдыха.

Перечень запрещенных и разрешенных видов деятельности для курортов федерального значения содержится в постановлении Правительства РФ о курортах федерального значения, для курортов регионального и местного значения этот перечень должен быть закреплен в нормативных актах субъектов Российской Федерации. От месторасположения земельного участка (первая, вторая или третья зона охраны) зависят конкретные виды деятельности, которые может осуществлять владелец.

Для размещения объектов на территории курорта необходимо проведение экологической экспертизы. Но, как было отмечено О.В. Садовской, "в законодательстве не предусмотрены гарантии соблюдения требований о реализации объектов на территории курортов после вынесения положительного заключения обязательной государственной экологической экспертизы"*(23).

Норм, запрещающих или ограничивающих совершение договоров купли-продажи, мены, дарения, аренды и иных сделок с земельными участками, находящимися в частной собственности и расположенными в границах второй или третьей зоны охраны, нет. Публичные образования не обладают преимущественным правом их покупки.

Приватизация земельных участков в границах курортов запрещена. Федеральный закон от 21 января 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(24) прямо запрещает приватизацию земельных участков в составе земель особо охраняемых природных территорий (абз. 1 п. 8 ст. 28). ЗК РФ относит земли курортов к ограниченным в обороте, т.е. запрещает их передачу в собственность физических или юридических лиц независимо от статуса курорта (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Если курорт является населенным пунктом, то земельные участки, входящие в его границы, должны согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ использоваться в соответствии с требованиями, установленными ст. 94-100 ЗК РФ, т.е. положениями об особо охраняемых природных территориях. Следовательно, все нормы, касающиеся правового положения курортов, распространяются на такие населенные пункты или их части в полном объеме.

Суды признают сделки по передаче участков в составе земель курортов из государственной или муниципальной собственности в частную недействительными (ничтожными) в силу их прямого противоречия федеральному законодательству, указывая, что эти участки не могут быть предоставлены частным лицам на праве собственности (см., напр., постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 октября 2011 г. по делу N А63-9542/2010*(25)).

Кроме того, могут возникнуть ситуации, когда на земельный участок в границах курорта ничье право собственности не зарегистрировано и на нем расположен объект недвижимости, принадлежащий физическому или юридическому лицу. Если курорт относится к курортам федерального значения, то земельный участок, на который не зарегистрировано ничье право, в силу закона является федеральной собственностью. Если курорт регионального или местного значения, то участок является собственностью субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно (ст. 2 Закона об охраняемых территориях). Соответственно и органы, имеющие право распоряжаться земельными участками на курортах, будут определяться в зависимости от уровня курорта. Поэтому часто суды указывают не только на недействительность договоров о передаче права собственности на земельный участок в силу его ничтожности, но и на то, что органы местного самоуправления не имеют права распоряжаться всеми земельными участками, расположенными в границах поселения (см. решение арбитражного суда Алтайского края от 7 мая 2007 г. по делу N А03-209/07-11*(26)).

В то же время в локальных нормативных актах муниципальных образований часто встречаются положения, предусматривающие возможность передачи таких участков в частную собственность. Так, в них закрепляется возможность предоставления участков, находящихся в публичной собственности, в частную собственность*(27). Также определены цели, для реализации которых могут предоставляться земельные участки. Часто эти цели прямо противоречат федеральному законодательству.

Например, в п. 1.2 Положения о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, утвержденного решением Думы г. Пятигорска Ставропольского края от 29 ноября 2007 г. N 149-22 ГД*(28), указываются цели, для которых земельные участки, находящиеся в государственной собственности или в собственности города-курорта Пятигорска, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам. В данный перечень включено предоставление земельных участков для садоводства, огородничества и дачного хозяйства на праве собственности. Это положение прямо противоречит подп. 1 п. 7 ст. 95 ЗК РФ, в котором содержится запрет на предоставление земель особо охраняемых природных территорий для садоводческих и дачных участков, и абз. 1 п. 8 ст. 28 Федерального закона о приватизации, запрещающему отчуждать такие земельные участки.

В настоящее время лицо может стать собственником участка в составе земель курортов в нескольких случаях:

- во-первых, если лицо обладало участком до его перевода в состав земель курортов;

- во-вторых, как было отмечено, в законодательстве не содержится никаких ограничений на совершение сделок передачи права собственности на такие участки между частными лицами, а значит, подобный договор может быть основанием для приобретения права собственности.

Список литературы

1. Горовой Н.К. Становление и развитие курортного законодательства России: с начала XVIII до начала XX в.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010.

2. Садовская О.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

3. Самарина Т.В. История и правовое регулирование отечественного курортного дела: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

С.Р. Багаутдинова,

аспирантка кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 7, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) ПСЗ-2. Т. 5. Ст. 2755.

*(2) Собр. узак. 1914. 24 апр. Ст. 1212.

*(3) Горовой Н.К. Становление и развитие курортного законодательства России: с начала XVIII до начала XX в.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010. С. 15.

*(4) Самарина Т.В. История и правовое регулирование отечественного курортного дела. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

*(5) Там же. С. 41.

*(6) Известия ВЦИК. 1919. 15 мая.

*(7) СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 64 2.

*(8) http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=128153.

*(9) Доклад "О состоянии природопользования и об охране окружающей среды Краснодарского края в 2010 году". Краснодар, 2011. С. 121 (http://www.dprgek.ru/additional/section/381/detail/324/).

*(10) Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 году". Екатеринбург, 2011. С. 135-136 (http://www.mprso.ru/ohrana_ap.htm).

*(11) СЗ РФ. 1995, N 9. Ст. 713.

*(12) СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798.

*(13) См., напр.: постановление Правительства Челябинской области от 22 января 2009 г. N 4-П "О Положении об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов Челябинской области" и Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов Челябинской области // Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области. 2009. N 1.

*(14) См., напр.: постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 10 октября 1997 г. N 224 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения" // Чаваш ен. 1997. N 45; постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 10 октября 1997 г. N 225 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов республиканского значения" // Там же.

*(15) http://oopt.aari.ru/doc/Постановление-Совета-Министров-РСФСР-от-31051982- N 325/.

*(16) СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1745.

*(17) СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3657.

*(18) http://www.lawmix.ru/szo_jude/8369.

*(19) http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/bd6deeab-2d56-4874-80f4-0c45cf11395e/A32 -9273-2010_20120306_Postanovlenie%20kassacii.pdf.

*(20) Южноуральская панорама. 2008. 26 декабря (спецвыпуск).

*(21) Там же. 2008. 11 июня.

*(22) СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 268.

*(23) Садовская О.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 14.

*(24) СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

*(25) СПС "Гарант".

*(26) http://kad.arbitr.ru/Card/397a8942-d67a-4277-b347-41f7b14ce91e.

*(27) См., напр.: решение Совета г. Ессентуки от 29 апреля 2008 г. N 36 "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков на территории муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки" // Ессентуки сегодня. 2008. 15 мая; решение Думы города-курорта Кисловодска от 23 декабря 2009 г. N 208-39 "Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или права на заключение договоров аренды таких земельных участков на территории городского округа города-курорта Кисловодска" // Кисловодская газета. 2009. 30 декабря.

*(28) См.: решение Думы г. Пятигорска от 29 ноября 2007 г. N 149-22 ГД "О предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством" (вместе с "Положением о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством") // Пятигорская правда. 2007. 1 декабря.