Обеспечение постоянными жилыми помещениями военнослужащих при увольнении: угрозы нарушения права на труд и на жилище (Е.А. Глухов, Д.В. Воронин, "Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2012 г.)

Обеспечение постоянными жилыми помещениями военнослужащих при увольнении: угрозы нарушения права на труд и на жилище

В настоящей статье авторы рассмотрят взаимосвязь процессов увольнения военнослужащих*(1) и обеспечения их жильем. В юридической литературе эти процессы, как правило, рассматриваются самостоятельно, без увязки между собой. Однако в некоторых случаях процесс обеспечения военнослужащего постоянным жильем возможен только в ходе другого процесса - его увольнения с военной службы. И на этом этапе возможны как нарушения права военнослужащего на жилище, так и нарушения его права на труд посредством прохождения военной службы.

Актуальность написания настоящей статьи обусловлена тем, что фактически происходящая в последнее десятилетие "монетизация льгот" военнослужащих привела к повышению их денежного довольствия и отмене привычных для данной категории социальных гарантий (льготного проезда, оплаты коммунальных услуг, получения продовольственного пайка и т.п.). Несмотря на существенное повышение денежного довольствия из них, самыми большими стимулами для прохождения военной службы многими военнослужащими является установленная п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" гарантия предоставления им жилых помещений, а также возможность в сравнительно раннем возрасте претендовать на пенсию. Именно из-за несвоевременного обеспечения жильем многие тысячи военнослужащих находятся в распоряжении командиров (начальников) свыше установленного ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" предельного срока.

Говоря о причинах длительного не решения жилищной проблемы военнослужащих, Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин пояснил: "Во-первых, учет офицеров, нуждающихся в жилье, в Министерстве обороны был поставлен крайне плохо. И, во-вторых, сроки, темпы организационно-штатных мероприятий не были четко увязаны с возможностями по предоставлению квартир*(2)".

Всецело соглашаясь с приведенной выше позицией, авторы хотели бы на ее фоне "высветить" еще несколько проблем и конфликтных ситуаций, чреватых увольнением без жилья военнослужащих, длительное время служивших своей Родине. Причем с формальной стороны такие увольнения не будут противоречить закону.

С точки зрения объема и времени реализации своих жилищных прав военнослужащие разделены на три категории.

Первая категория - это военнослужащие, заключившие первые контракты о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных учебных заведений). Уже после пяти лет прохождения военной службы они имеют право на получение жилых помещений по договору социального найма.

Вторая категория - это военнослужащие, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г. и не являющиеся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения либо проживающие в закрытых военных городках, вне зависимости от даты заключения контракта. Указанные военнослужащие в период военной службы обеспечиваются лишь служебными жилыми помещениями, а при увольнении с военной службы по "льготным" основаниям*(3) при наличии на момент увольнения 10-летней выслуги на военной службе приобретают право на получение жилья в собственность бесплатно или по договору социального найма (далее - постоянное жилье).

Третья категория - это военнослужащие, являющиеся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения, которые в период военной службы имеют право на обеспечение служебными жилыми помещениями и уже через три года участия в данной системе могут самостоятельно осуществлять покупку жилья с помощью выделенных денежных средств. К данной категории относятся военнослужащие, заключившие первые контракты о прохождении военной службы после 1 января 2005 г., а также офицеры, окончившие военные образовательные учреждения в 2005-2008 гг., изъявившие желание стать участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (п. 15 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

Если для первой и третьей из приведенных выше категорий военнослужащих наступление даты начала увольнения с военной службы не является значимым в вопросе получения постоянного жилья, то для второй категории определение конкретного момента времени начала своего увольнения дает основания совершать активные действия (и даже является необходимым) для реализации ими своих жилищных прав. Поэтому ниже в настоящей статье речь будет идти именно о второй категории военнослужащих.

Такая ситуация стала возможна ввиду применения законодателем не однозначно понимаемых и не точно определенных терминов: "увольняемый военнослужащий", "при увольнении с военной службы", "подлежащих увольнению с военной службы".

Законодатель вводит увольнение в число признаков, обладание которыми в совокупности гарантирует военнослужащему обеспечение жильем в процессе увольнения с военной службы. Перечислим все данные признаки:

- наличие статуса военнослужащего;

- наличие общей выслуги лет в календарном исчислении (10 лет и более);

- наличие "льготного" основания увольнения с военной службы;

- наличие нуждаемости в жилых помещениях;

- наличие желания получить жилье в процессе увольнения с военной службы.

Представляется, что отсутствие хотя бы одного из перечисленных признаков уже не позволяет военнослужащему требовать от командира предоставить жилье в процессе увольнения с военной службы*(4).

Прежде всего, следует отметить, что увольнение военнослужащего - это не сиюминутное действие, это процесс, обладающий определенной продолжительностью. В определенный момент времени увольнение начинается, в другой определенный момент времени - заканчивается. Во время процесса по своему увольнению такой военнослужащий является увольняемым.

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" оперирует понятиями "при увольнении военной службы." в п. 5 ст. 3 в части их правовой и социальной защиты на этом этапе военной службы, в п. 3 ст. 6 в части права выбора ими постоянного места жительства на указанной стадии военно-служебных отношений, в п. 14 ст. 15 в части обеспечения их жилыми помещениями и в п. 3 ст. 23 в части выплаты указанным военнослужащим пособий. Словосочетание "военнослужащих, подлежащих увольнению" использовано в п. 2 ст. 15 и в п. 1 ст. 23 указанного Федерального закона в части гарантирования обеспечения жильем таких военнослужащих. О "военнослужащих, увольняемых с военной службы" говорится в п. 13 ст. 15 названного Закона относительно оставления их в списках очередников на получение жилых помещений.

Поскольку для жилищных правоотношений важен начальный момент наделения военнослужащего статусом увольняемого, то ниже проанализируем нормы законодательства по данному вопросу и попытаемся установить, с какого же именно события начинается увольнение военнослужащего.

Как правило, в нормативных правовых актах, содержащих словосочетание "при увольнении с военной службы", говорится о совершении в указанное время определенных действий или гарантируется возможность их совершения: избирать место жительства, обеспечиваться жильем, получать денежные выплаты и т.д. Анализ правоприменительной (в том числе судебной) практики словосочетания "при увольнении с военной службы" позволяет прийти к выводу о том, что все указанные действия совершаются еще при прохождении военнослужащим военной службы, а не после ее окончания. Такие выводы авторы делают на основании п. 2 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы*(5), который гласит, что в прохождение военной службы включаются, в частности, назначение на воинскую должность, присвоение воинского звания, аттестация, увольнение с военной службы, а также другие обстоятельства (события), которыми определяется служебно-правовое положение военнослужащих. После окончания военной службы, днем окончания которой считается день исключения военнослужащего из списков личного состава воинской части*(6), такой человек уже не может именоваться военнослужащим, а является гражданином, уволенным с военной службы.

Разница в содержании терминов "увольняемый военнослужащий" и "уволенный военнослужащий" представляется весьма значительной, указанные категории лиц обладают различными правами и обязанностями. Так, например, буквальное толкование положений абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" дает основание утверждать, что данный Закон запрещает без их согласия увольнять по "льготным" основаниям до обеспечения жильем по установленным нормам военнослужащих, имеющих более 10 лет выслуги на военной службе в календарном исчислении и нуждающихся в жилых помещениях, и не содержит такого рода запрета на исключение уже уволенных военнослужащих указанной категории из списков личного состава воинской части. Ранее различались в правах увольняемые и уже уволенные военнослужащие в части наличия права на внеочередное обеспечение жильем. Подтверждением тому служат материалы судебной практики. Так, в ноябре 2002 г. окружной военный суд, рассматривая вопрос о праве на внеочередное получение жилья военнослужащими после издания приказа об их увольнении, указал, что такое право ими уже утрачено, поскольку они сами согласились на свое увольнение до обеспечения жилыми помещениями*(7).

В отличие от правоотношений, регулируемых ТК РФ, где увольнение работника означает одновременное прекращение им трудовых отношений с бывшим работодателем, у военнослужащих увольнение и исключение из списков личного состава - это два самостоятельных действия, которые, как правило, осуществляются с разрывом во времени. После издания приказа по личному составу об увольнении военнослужащего последний уже не может быть назначен на воинские должности, ему не могут присваиваться воинские звания, его участь предрешена - прекращение военной службы. Однако, несмотря на существующую норму права (п. 24 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы), согласно которой военнослужащий, уволенный с военной службы, должен быть исключен из списков личного состава воинской части в день истечения срока его военной службы и не позднее чем через месяц со дня поступления в воинскую часть выписки из приказа об увольнении военнослужащего с военной службы*(8), нередко исключение военнослужащего из списков личного состава происходит гораздо позднее, иногда через годы после его увольнения.

Военнослужащий может оспорить в суде как оба указанных действия, так и каждое из них по отдельности. Но здесь важно помнить, что пропуск таким военнослужащим без уважительной причины установленного ст. 256 ГПК Российской Федерации срока оспаривания действий и решений должностных лиц является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении судом заявленных требований.

Таким образом, процесс увольнения можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле увольнение заканчивается прекращением увольняемым военнослужащим военной службы в день исключения его из списков личного состава воинской части. В узком, буквальном смысле увольнение заканчивается именно изданием приказа об увольнении военнослужащего, после которого начинается относительно самостоятельный процесс исключения военнослужащего из списков личного состава воинской части; т.е. процесс окончания военной службы можно условно разделить на два последовательных этапа: увольнение военнослужащего и выполнение мероприятий по исключению его из списков личного состава воинской части. Иногда дата увольнения и дата исключения военнослужащего из списков личного состава воинской части могут совпадать (например, в отношении военнослужащих из состава солдат и сержантов), но это, скорее, исключение из правил.

Вместе с тем, как справедливо заметил С.С. Алексеев, "...нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий"*(9). Поэтому, по мнению авторов настоящей статьи, под увольнением военнослужащего необходимо понимать именно комплекс мероприятий по прекращению военной службы до момента издания приказа об увольнении военнослужащего, так как после издания упомянутого приказа начинается уже процесс исключения уволенного военнослужащего из списков личного состава воинской части.

Далее перейдем к рассмотрению вопроса об установлении даты начала увольнения военнослужащего. Военнослужащий является увольняемым в период осуществления мероприятий по его увольнению. Вместе с тем, необходимо отметить, что точное время начала увольнения в законодательстве не определено. Попытаемся установить его по началу проведения мероприятий, связанных с увольнением военнослужащих.

В соответствии с п. 14 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы перед представлением военнослужащего к увольнению с военной службы в обязательном порядке проводятся следующие мероприятия:

а) уточняются данные о прохождении им военной службы, при необходимости документально подтверждаются периоды его службы, подлежащие зачету в выслугу лет в календарном исчислении и отдельно на льготных условиях, исчисляется выслуга лет. Об исчисленной выслуге лет объявляется военнослужащему. Возражения военнослужащего по исчислению выслуги лет рассматриваются командиром (начальником) и до представления военнослужащего к увольнению с военной службы по ним принимаются решения;

б) с ним проводится индивидуальная беседа, как правило, командиром воинской части. Содержание проведенной беседы отражается в листе беседы. Лист беседы подписывается военнослужащим, увольняемым с военной службы, а также должностным лицом, проводившим беседу, и приобщается к личному делу военнослужащего.

Означает ли вышесказанное, что процесс увольнения должен начинаться именно с подсчета выслуги лет или с проведения беседы? Наверное, не всегда, так как указанные мероприятия проводятся только тогда, когда вопрос об увольнении военнослужащего уже однозначно решен его непосредственным командиром (начальником) воинской части. А для этого у командира воинской части должны быть веские основания: ведь военнослужащий, не достигший предельного возраста пребывания на военной службе, не может быть уволен без его согласия до приобретения им права на пенсию за выслугу лет, за исключением случаев досрочного увольнения (п. 18 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы). Поэтому более ранней стадией увольнения можно считать выбор его основания (с учетом желания военнослужащего или без его учета*(10)).

Военнослужащий увольняется по одному из оснований, предусмотренных ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", при наличии нескольких оснований для увольнения выбирается одно из них. Право выбора основания увольнения может принадлежать как военнослужащему, так и командованию воинской части, в зависимости от сложившихся юридических фактов.

Поскольку в вопросах жилищного обеспечения "льготными" основаниями увольнения являются увольнение по организационно-штатным мероприятиям, состоянию здоровья и по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, то ниже остановимся более подробно на установлении начала увольнения по указанным основаниям. Прежде всего, следует отметить, что каждому из названных оснований увольнения с военной службы соответствует собственный, индивидуальный порядок его реализации.

1. Увольнение в связи с проведением организационно-штатных мероприятий (далее - ОШМ) относится к категории не обязательных для осуществления, условных. В п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" указывается, что военнослужащий может быть уволен по данному основанию. Использование законодателем формулировки "может быть уволен" означает, что такое увольнение не обязательно, оно может и не произойти при проведении ОШМ. В этом случае независимо от желания военнослужащего уволиться с военной службы он может быть назначен на иную воинскую должность (должность) и продолжить военную службу. И наоборот, даже без желания военнослужащего увольняться по данному основанию такой военнослужащий все равно может быть уволен с военной службы в случае, например, сокращения занимаемой им воинской должности, невозможности назначения его на иную воинскую должность и при истечении максимально возможного срока нахождения в распоряжении*(11).

Возвращаясь к вопросу об определении даты начала увольнения военнослужащего в связи с ОШМ (подп. "а" п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"), можно указать различные варианты ответа на данный вопрос, расположенные ниже в хронологическом порядке:

1) с момента начала указанных мероприятий (поступления в воинскую часть директивы или указаний об их проведении);

2) с момента волеизъявления военнослужащего о своем увольнении по данному основанию путем написания рапорта;

3) в момент проставления резолюции о согласии с просьбой на увольнение на вышеуказанном рапорте командиром части;

4) с момента доведения военнослужащему о его планируемом увольнении в связи с проведением ОШМ;

5) с момента начала реализации процедуры увольнения (подсчет выслуги лет, проведение беседы, направление на ВВК и т.п.);

6) с даты направления компетентному на издание приказа по личному составу об увольнении должностному лицу представления на увольнение данного офицера или прапорщика (мичмана).

Ранее, до признания утратившим силу приказа Министра обороны Российской Федерации "О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 15 февраля 2000 г. N 80*(12), определение начала увольнения и наделение в связи с этим военнослужащего статусом увольняемого было актуальным еще и потому, что с этого момента такой военнослужащий, нуждающийся в жилых помещениях, наделялся правом внеочередного получения жилых помещений (п. 12 Инструкции, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80). В целях разъяснения положений данного приказа были изданы указания начальника Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации "О порядке обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, увольняемых (уволенных) с военной службы, нуждающихся в улучшении жилищных условий" от 29 августа 2000 г. N 147/3/4/42811*(13). Согласно п. 3 данных указаний военнослужащий включался в списки на получение жилья во внеочередном порядке с даты подачи рапорта с приложением выписки из директивы Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации о сокращении должности, на которой находился военнослужащий, а также при наличии подтверждения управления кадров о невозможности его использования по специальности в Вооруженных Силах Российской Федерации; т.е. для приобретения права на внеочередное получение жилья военнослужащему, чья должность подверглась сокращению (или изменению), требовалось выполнение сразу двух из приведенных выше процедур: а) согласие кадровых органов (командования) на увольнение военнослужащего в связи с ОШМ и б) его собственное на то волеизъявление. Как видно, увольнение в связи с ОШМ становилось реальным только при согласии двух сторон: самого военнослужащего и командования (в лице кадровых органов).

Авторы в целом согласны с рекомендованным Главным квартирно-эксплуатационным управлением Министерства обороны Российской Федерации алгоритмом определения увольняемых военнослужащих, однако в современных условиях он имеет несколько изъянов.

Во-первых, возможны случаи увольнения по ОШМ военнослужащих вопреки их желанию, например, по истечении шести месяцев нахождения их в распоряжении командиров (начальников) и при невозможности использования таких военнослужащих в соответствии с их квалификацией. В анализируемых ситуациях алгоритм Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации работать не будет по причине отсутствия рапорта военнослужащего на свое увольнение. А не считая себя увольняемым, добросовестно заблуждаясь в этом вопросе, такой военнослужащий (имеющий в период прохождения военной службы право лишь на служебное жилье) не будет принимать меры по постановке на учет нуждающихся для получения постоянного жилья. Следовательно, неожиданно начавшаяся для такого военнослужащего процедура увольнения застанет его врасплох, на момент проведения с ним беседы он при все своем желании не будет обладать статусом нуждающегося в постоянном жилье, в связи с чем формально у командования не будет законодательных запретов для увольнения его с военной службы вообще без жилья.

Во-вторых, рапорт военнослужащего о своем желании уволиться в связи с проведением ОШМ, даже с приложением к нему подтверждения (справки) кадрового органа воинской части о невозможности использования по специальности такого военнослужащего, не обязателен для реализации тем должностным лицом, которое полномочно увольнять такого военнослужащего.

Согласно приказу Министра обороны Российской Федерации "О приказах по личному составу" от 5 октября 2011 г. N 1818 право подписи приказов по личному составу принадлежит только Министру обороны Российской Федерации. Увольнение офицеров и прапорщиков (мичманов) оформляется приказами по личному составу. Соответственно никто, кроме Министра обороны Российской Федерации, не имеет права издавать приказы об увольнении офицеров и прапорщиков (мичманов) независимо от занимаемых ими должностей и места прохождения военной службы. Кадровым органом, который правомочен выдавать подтверждения о невозможности использования военнослужащего по специальности, является Главное управление кадров Министерство обороны Российской Федерации. Иные кадровые органы не имеют полной информации о наличии и планированном введении воинских должностей за все Вооруженные Силы Российской Федерации, а потому не компетентны в данном вопросе.

В связи с вышесказанным представляется неверной выдача таких справок командирами воинских частей, где проходят военную службу военнослужащие. Между тем именно от командиров своих воинских частей вынуждены получать такого рода справки военнослужащие для реализации ими своего права на предоставление жилого помещения в собственность, так как требование о предоставлении таких справок содержится в п. 3 Правил признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно" от 29 июня 2011 г. N 512. Кроме того, в связи с таким положением дел практически невозможно получение военнослужащими, проходящими военную службу вдали от столицы, такого рода справок в принципе. Во-первых, вряд ли рапорты большинства военнослужащих о выдаче справок о планируемом увольнении дойдут до Главного управления кадров Министерства обороны Российской Федерации именно по команде, т.е. с ходатайствами об истребовании таких справок всех прямых начальников такого военнослужащего. Многие из них, по мнению авторов, просто не захотят подписывать такого рода рапорт из опасения отрицательной оценки своих действий со стороны старшего командования и должностных лиц Главного управления кадров Министерства обороны Российской Федерации. А во-вторых, в связи с постоянно меняющимися тенденциями и намерениями относительно увольнения или неувольнения военнослужащих, находящихся в распоряжении командиров (начальников) руководства Министерства обороны Российской Федерации, выдача таких справок представляется неудобной для самого Главного управления кадров Министерства обороны Российской Федерации.

Рассматривая гражданское дело по спору об ОШМ без учета возможности его размещения в иных военных организациях, Верховный Суд Российской Федерации признал увольнение такого военнослужащего незаконным*(14).

Положение осложняется еще и тем, что структурные подразделения Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации рассматривают документы о признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях по договорам социального найма с существенным превышением сроков, установленных для указанной процедуры ч. 5 ст. 52 ЖК РФ (30 рабочих дней). К примеру, направленный одним из авторов пакет документов в октябре 2011 г. в адрес Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации не рассмотрен до момента написания настоящей статьи (март 2012 г.), по нему не принято ни положительного, ни отрицательного решения. Следовательно, несмотря на наличие фактических оснований быть нуждающимся в жилых помещениях для постоянного проживания, несмотря на преодоление всех трудностей, связанных со сбором документов для представления в Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, автор и подобные ему военнослужащие де-юре числятся не нуждающимися в жилых помещениях. И значит, увольнение в связи с проведением ОШМ не связывается с необходимостью предоставления им постоянного жилья, а может быть произведено без задержек.

Здесь под угрозой нарушения оказывается не только право военнослужащего на жилище, но и право на труд посредством прохождения военной службы до момента обеспечения его постоянным жильем. И если в такой ситуации право на жилище военнослужащему защитить еще более-менее реально, поскольку правоотношения по жилищному обеспечению начинаются с момента представления документов для признания нуждающимся в жилых помещениях, то право на прохождение военной службы (право быть не уволенным) до момента обеспечения жильем, по мнению авторов, вряд ли будет восстановлено судебными органами. Подтверждением такого мнения служит и позиция Верховного Суда Российской Федерации, который в одном из своих определений указал: "без их согласия не могут быть уволены и исключены из списков личного состава части лишь военнослужащие, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий..."*(15).

2. Что касается увольнения военнослужащего по состоянию здоровья, то следует отметить, что указанное основание в зависимости от категории военнослужащих и степени годности к военной службе может быть условным и безусловным, как зависящим от волеизъявления военнослужащего, так и не зависящим от него. Согласно подп. "в" п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащий подлежит увольнению с военной службы по состоянию здоровья в связи с признанием его не годным к военной службе; согласно подп. "г" указанной статьи подлежит увольнению и военнослужащий, проходящий военную службу на воинской должности, для которой штатом предусмотрено воинское звание до старшины или главного корабельного старшины включительно, при признании его ограниченно годным к военной службе. Согласно подп. "б" п. 3 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащий имеет право на досрочное увольнение с военной службы по состоянию здоровья в связи с признанием его ограниченно годным к военной службе (за исключением лиц, указанных выше, увольнение которых обязательно).

В случаях когда увольнение военнослужащего по состоянию здоровья является безусловным и не зависит от желания военнослужащего (подп. "в", "г" п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"), датой начала такого увольнения следует считать дату утверждения заключения ВВК о степени годности военнослужащего к военной службе.

В случае когда увольнение военнослужащего по состоянию здоровья поставлено в зависимость от его желания, датой начала увольнения с военной службы следует считать день подачи рапорта военнослужащего с просьбой о своем увольнении. Однако если в таком рапорте военнослужащий, уже признанный нуждающимся в постоянном жилье, одновременно будет просить о своем увольнении и предварительном обеспечении его постоянным жильем, то такой рапорт не будет подлежать удовлетворению*(16).

Как ни странно, но военнослужащие, имеющие право на увольнение по состоянию здоровья, оказались в лучшем положении по сравнению с военнослужащими, подлежащими увольнению по указанному выше основанию, в части наличия у них большего времени и возможностей для признания нуждающимися в постоянных жилых помещениях и соответственно реализации своего права на жилище. Располагая некоторым запасом времени с момента утверждения заключения ВВК до написания рапорта об увольнении, они имеют больше возможностей для предварительного признания себя нуждающимися в жилых помещениях, тогда как военнослужащие, подлежащие увольнению по данному основанию в безусловном порядке, такой форы не имеют. Получается, что военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы по состоянию здоровья, на момент освидетельствования не являющиеся нуждающимися в жилых помещениях, но фактически имеющие право обладать таким статусом, также могут быть уволены совсем без предоставления жилья формально без нарушения закона.

3. Третье "льготное" основание увольнения - увольнение по возрасту - наступает по достижении военнослужащим предельного возраста пребывания на военной службе (подп. "а" п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"). Такое основание увольнения по общему правилу является безусловным, так как по достижении предельного возраста пребывания на военной службе военнослужащий подлежит увольнению. Однако у данного правила есть исключения: 1) при наличии своего желания и согласия компетентного должностного лица военнослужащий вправе заключить контракт на прохождение военной службы сверх предельного возраста (ст. 10 Положения о порядке прохождения военной службы); 2) при наличии 10 и более лет выслуги на военной службе, обладании статусом нуждающегося в постоянных жилых помещениях и отсутствии своего согласия на увольнение без жилья такой военнослужащий также считается проходящим военную службу в добровольном порядке.

По сравнению с рассмотренными выше двумя другими "льготными" основаниями увольнения (в связи с проведением ОШМ и по состоянию здоровья) увольнение по возрасту не является неожиданным как для командования, так и для военнослужащего. Поэтому обе стороны контракта о прохождении военной службы имеют возможность заранее, в плановом порядке выполнить предписанные им мероприятия по увольнению такого военнослужащего.

Согласно указаниям начальника Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации от 29 августа 2000 г. N 147/3/4/42811 вышеназванные военнослужащие включались в списки на получение жилья во внеочередном порядке за год до достижения предельного возраста пребывания на военной службе при наличии выписки из утвержденного плана увольнения. С применением аналогии права за год до наступления предельного возраста пребывания на военной службе данные военнослужащие и признавались увольняемыми с военной службы.

Общими качествами для рассмотренных выше "льготных" оснований увольнения является невозможность осуществления такового при надлежащем подтверждении факта наличия у увольняемого военнослужащего статуса нуждающегося в жилых помещениях по договору социального найма или в собственность.

Почему же проиллюстрированная авторами проблема неопределенности в моменте наделения военнослужащего статусом увольняемого стала актуальной именно сейчас? По мнению авторов, из-за разделения органа, принимающего решение о признании военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях, и органа, увольняющего такого военнослужащего.

До ноября 2011 г. по ранее действовавшему приказу Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 постановка военнослужащего на жилищный учет осуществлялась по месту прохождения им военной службы. Указанная функция была возложена на жилищную комиссию той военной организации, в которой проходил военную службу военнослужащий. В свою очередь, данная жилищная комиссия была подконтрольна руководителю военной организации, без утверждения которым решения жилищной комиссии не имели юридической силы. Таким образом, вопросами жилищного учета и вопросами увольнения подчиненных военнослужащих до конца 2010 г. ведало одно и то же должностное лицо - командир воинской части.

Согласно действующим приказам Министра обороны Российской Федерации "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" от 30 сентября 2010 г. N 1280 и "Об уполномоченном органе Министерства обороны Российской Федерации и специализированных организациях Министерства обороны Российской Федерации по вопросам жилищного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 3 ноября 2010 г. N 1455 военнослужащие признаются нуждающимися в жилых помещениях Департаментом жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и его структурными подразделениями. Работа же по проведению мероприятий, обеспечивающих увольнение военнослужащих, проводится непосредственными командирами (начальниками) при активном участии кадровых, военно-медицинских и финансово-экономических органов с привлечением аттестационных комиссий и начальников родов войск и служб (п. 22 Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации*(17)).

При этом, право обратиться в Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации с заявлением о признании нуждающимся в постоянном жилом помещении появляется у рассматриваемой категории военнослужащих только после начала увольнения с военной службы и получения ими статуса увольняемых. В соответствии с ч.ч. 3 и 4 ст. 52 ЖК РФ принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях происходит на основании заявлений последних. Решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет должно быть принято по результатам рассмотрения указанного заявления и приложенных к нему документов (ч. 5 ст. 52 ЖК РФ). Для запуска в жизнь механизма реализации права на жилище военнослужащему необходимо обладать статусом нуждающегося в жилых помещениях (абз. 10 и 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"), т.е. быть в установленном порядке признанным таковым, поставленным в очередь на получение жилья*(18).

Сравнительно недавно, в январе 2012 г., Московский окружной военный суд, рассматривая дело по заявлению военнослужащей З. об оспаривании приказа о ее увольнении в связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе и без обеспечения жильем, установил следующее:

"Военнослужащая З. достигла предельного возраста пребывания на военной службе 7 марта 2011 года, ее общая выслуга лет составляет более 19 лет. В ходе проведения перед увольнением с военной службы беседы 29 июня 2011 года она возражала против увольнения с военной службы и высказала просьбу об увольнении после обеспечения жильем.

30 июня 2011 года З. в установленном порядке направила в ДЖО МО Российской Федерации пакет документов для признания нуждающейся в получении жилья и в своем рапорте от 1 июля 2011 года сообщила командиру войсковой части о том, что с вышеуказанной даты документы, подтверждающие ее право состоять на жилищном учете, находятся на рассмотрении в ДЖО МО Российской Федерации.

Приказом командира войсковой части 0000 от 4 июля 2011 года З. уволена с военной службы по возрасту и исключена из списков личного состава воинской части со 2 сентября 2011 года.

Решением руководителя ДЖО от 30 сентября 2011 года З. с членами семьи с 30 июня 2011 года была принята на жилищный учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, в г. Москве.

Полагая свои права нарушенными, З. обратилась в военный суд с заявлением, в котором просила признать незаконными действия командира войсковой части 0000, связанные с увольнением ее с военной службы, исключением из списков личного состава воинской части без обеспечения жильем, бездействие руководителя ДЖО, связанное с необеспечением жильем, и просила обязать командира войсковой части 0000 отменить вышеуказанные приказы в части увольнения ее с военной службы и исключения из списков личного состава воинской части, восстановить ее на военной службе и в названных выше списках в ранее занимаемой должности.

Московским гарнизонным военным судом в удовлетворении заявления З. отказано.

Рассмотрев материалы дела в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, и обсудив указанные доводы, судебная коллегия находит оспариваемое решение законным и обоснованным.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащий подлежит увольнению с военной службы по возрасту - по достижении им предельного возраста пребывания на военной службе. При этом, согласно п. 12 ст. 34 Положения увольнение военнослужащего по данному основанию производится командованием без рапорта и согласия военнослужащего.

Таким образом, с учетом вышеизложенного, вопреки доводу кассационной жалобы, согласия на увольнение с военной службы по возрасту от заявителя не требовалось.

Довод заявителя в жалобе о том, что она не могла быть уволена с военной службы по возрасту без предоставления жилья, является несостоятельным, поскольку статья 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" запрещает без согласия увольнять с военной службы по этому основанию военнослужащих, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (выделено авторами).

Поскольку решение о признании З. нуждающейся в получении жилья с 30 июня 2011 года принято руководителем ДЖО только 30 сентября 2011 года, то есть после увольнения ее с военной службы, а до этого заявитель нуждающейся в жилом помещении признана не была, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что командир войсковой части 0000, исполняя свою обязанность и реализуя право на увольнение З. с военной службы, правомерно издал обжалуемый приказ от 4 июля 2011 года N 15, в соответствии с параграфом 1 которого З. уволена с военной службы по возрасту. При этом оснований для удержания заявителя на военной службе сверх предельного возраста не имелось.

На данный вывод суда не влияет то обстоятельство, что З. 1 июля 2011 года направила документы в ДЖО, поскольку направление документов не подтверждало факт признания заявителя нуждающейся в получении жилья и не наделяло командира части полномочиями по отложению издания приказа до принятия решения ДЖО.

При таких обстоятельствах действия должностного лица, связанные с увольнением заявителя с военной службы, вопреки утверждению заявителя в жалобе, основаны на нормах действующего законодательства, а поэтому прав и законных интересов заявителя не нарушают.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о правомерности оспариваемого приказа об увольнении заявителя с военной службы".

Как видно, две судебные инстанции посчитали такое увольнение законным и не нарушающим прав заявительницы, что для авторов является весьма странным. Таким образом, в Вооруженных Силах Российской Федерации созданы предпосылки для "безболезненного" увольнения многих военнослужащих без жилья даже при наличии у них необходимой выслуги лет на военной службе, "льготных" оснований и фактической нуждаемости в жилых помещениях.

В чем причина такой ситуации?

Жилищные правоотношения по вопросу обеспечения жилыми помещениями по договору социального найма начинаются только после признания гражданина нуждающимся в таких жилых помещениях. Но так как право на жилище носит заявительный характер, а заявить о нем военнослужащему необходимо ранее окончания его увольнения, то при таких обстоятельствах существует довольно реальная угроза лишения увольняемого военнослужащего права на жилище.

В то же время в случае обращений военнослужащих в судебные органы для отстаивания своих нарушенных жилищных прав они сталкиваются с ситуацией, согласно которой суды удовлетворяют их требования, как правило, частично (практика Московского гарнизонного военного суда)*(19): признают бездействие Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, в вопросе несвоевременного рассмотрения обращения военнослужащего и приложенных документов и обязывают Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством рассмотреть обращение военнослужащего. Однако, в части возложения обязанности на Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации поставить военнослужащего на жилищный учет нуждающихся в жилых помещениях отказывают. При этом, суды исходят из того, что они не могут своим постановлением подменять решения уполномоченных органов*(20).

Таким образом, поскольку вопросами жилищного учета военнослужащих занимается Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, а вопросами увольнения главным образом руководители военных организаций (прямые командиры и начальники), а также кадровые органы, т.е. независимые друг от друга органы военного управления, то указанные процессы проходят параллельно, практически не пересекаясь. Тем самым конструкция правовой нормы абз. 1 п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" на практике в Вооруженных Силах Российской Федерации оказалась трудновыполнимой. Такое положение стало возможным из-за того, что вопросы обеспечения постоянным жильем в данной правовой норме поставлены в зависимость от процесса увольнения, т.е. объединены по времени, должны проводиться лишь совместно.

В процессе увольнения между сторонами контракта о прохождении военной службы - между увольняемым военнослужащим и командованием, военной организацией возникают особые правоотношения (в том числе жилищные), присущие именно этой стадии прохождения военной службы. При этом, одна из сторон указанных правоотношений - командование (военная администрация) находится в более выгодном положении по отношению к военнослужащему, поскольку именно должностные лица военного ведомства принимают решения об увольнении военнослужащих, от начала их действий отсчитывается момент начала увольнения.

С учетом вышеизложенного моментом начала увольнения по "льготным" основаниям следует считать момент принятия решения командованием о таком увольнении и доведение этого решения до военнослужащего. Однако такое доведение не предписано ни одним нормативным правовым актом Российской Федерации.

На практике возможны ситуации, когда военнослужащий, уже находящийся в стадии увольнения, умрет, так и не получив статуса нуждающегося в постоянном жилом помещении. Сказанное означает, что и члены его семьи не являлись совместно с ним нуждающимися в жилье на момент его смерти, а потому не будут впоследствии обеспечены жильем.

В связи с вышесказанным авторы полагают целесообразным дополнить Инструкцию о порядке прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации положением о необходимости доведения военнослужащему под роспись не менее чем за полгода до оформления документов для реализации увольнения указанного военнослужащего решения о предстоящем увольнении. Шестимесячный срок "зазора" между доведением решения об увольнении и началом процедуры увольнения необходим военнослужащему для сбора всех необходимых для признания нуждающимся в постоянном жилье документов и представления их в структурные подразделения Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, а также для получения от них ответа по представленным документам. Необходимо на нормативном уровне ввести запрет на увольнение военнослужащих по "льготным" основаниям до момента принятия окончательного решения подразделениями Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по вопросу признания их нуждающимися в постоянных жилых помещениях. Кроме того, отдельного рассмотрения требует вопрос обеспечения жильем членов семьи умершего (погибшего) военнослужащего, не успевшего реализовать свое право на признание нуждающимся в постоянном жилье.

Е.А. Глухов,

кандидат юридических наук

Д.В. Воронин,

майор юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее в тексте настоящей статьи под военнослужащими будут пониматься лишь военнослужащие - граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту.

*(2) Путин В.В. Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России // Рос. газ. 2012. 20 февр.

*(3) К таким основаниям принято относить увольнение по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями. Кроме того, теми же правами и социальными гарантиями пользуются военнослужащие, увольняемые в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении их условий контракта; в связи наделением их полномочиями высших должностных лиц субъекта Российской Федерации или членом Совета Федерации; в связи с избранием их депутатами или главами муниципальных образований для работы на постоянной основе.

*(4) Тараненко В.В. Влияние содержания рапорта военнослужащего на получение им жилого помещения по месту прохождения им военной службы до издания приказа об увольнении с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 3. С. 13-16.

*(5) Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237.

*(6) Пункт 4 статьи 3 Положения о порядке прохождения военной службы.

*(7) Определение 3 окружного военного суда от 11 ноября 2002 г. N 729-К [Электронный ресурс]. URL: http://voensud.ru/post25702.html?hilit=%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%82%D1%83%D1% 81%20%D1%83%D0%B2%D0%BE%D0%BB%D1%8C%D0%BD% D1%8F%D0%B5%D0%BC%D0%BE%D0%B3%D0%BE#p25702.

*(8) Исключения из данного правила предусмотрены п. 11 ст. 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".

*(9) Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 35-36.

*(10) Более подробно данный вопрос раскрыт в статье: Глухов Е.А., Корякин В.М. Справедливость в законе или узаконенная несправедливость? (Комментарий к Указу Президента Российской Федерации от 21 марта 2011 года N 337) // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 10. С. 2-8.

*(11) По данному вопросу см. определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2010 г. N 203-В10-7 (URL: http://sudbiblioteka.ru/vs/text_big3/verhsud_big_45623.htm).

*(12) Документ утратил силу в связи с изданием приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1297.

*(13) URL: http://www.voenprav.ru/doc-3797-1.htm.

*(14) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2010 г. N 203-В10-7.

*(15) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2009 г. N 6н-333/09.

*(16) Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 322-О (по делу В.В. Францына) "при отсутствии письменного согласия военнослужащего на увольнение до улучшения его жилищных условий и при истечении срока, указанного в контракте, такого военнослужащего следует считать проходящим военную службу в добровольном порядке до дня обеспечения жилым помещением". С тех пор по сложившейся судебной практике отсутствие согласия на увольнение военнослужащего без жилья расценивается судебными органами как желание военнослужащего проходить службу далее.

*(17) Приказ Министра обороны Российской Федерации "Об организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 30 сентября 2002 г. N 350.

*(18) Более подробно данный вопрос раскрыт в статье: Глухов Е.А. Тернистый путь к признанию военнослужащего нуждающимся в служебном жилом помещении // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 3.

*(19) URL: http://moskovskygvs.msk.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_nu m=1&id=77300011112051919333431000209146.

*(20) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2008 г. N 18-В08-44.