Служба без подарков - путь антикоррупционного очищения (А.В. Кудашкин, "Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2012 г.)

Служба без подарков - путь антикоррупционного очищения

К проблеме дарения подарков государственным служащим мы уже обращались неоднократно*(1).

Актуальность настоящей публикации вызвана подписанием 13 марта 2012 г. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым Указа N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции", которым он утвердил новый Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. (далее - Национальный план противодействия коррупции).

Национальным планом противодействия коррупции предусмотрен очередной ряд организационных мероприятий, направленных на исполнение рекомендаций, содержащихся в Докладе Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по итогам первого и второго раундов оценки системы противодействия коррупции в Российской Федерации, выполнение которых в настоящее время организовано под руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации*(2).

В параграфе 289 указанного Доклада рекомендовано Российской Федерации искоренить в сфере государственного управления практику получения ценных подарков в любой форме и рассмотреть возможность устранения правового обоснования для получения таких подарков на основе ст. 575 ГК РФ.

Правовые основы запрещения дарения, прежде всего, должны быть заложены в ст. 575 ГК РФ, исключающей возможность дарения публичным служащим, в том числе и военнослужащим. Именно такого подхода придерживается Генеральный прокурор Российской Федерации, который своим приказом "Об организации работы по реализации рекомендаций Группы государств против коррупции" от 28 августа 2009 г. N 282 утвердил перечень мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО, в числе которых подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в ст. 575 ГК РФ.

Ликвидация благодатной почвы для коррупционных проявлений в связи с возможностью дарения государственным и муниципальным служащим (а в широком плане - всем публичным служащим), по мнению специалистов, к которым автор присоединяется, создаст серьезный плацдарм для противодействия бытовой коррупции на всех уровнях власти. "Кормить" государственного служащего должно только государство, и у него не может и не должно быть цели поступления на публичную службу по материальным интересам. Должны быть сформированы у всех "публичных" служащих иные, нематериальные, интересы для исполнения ими публичных функций. Задача государства - создать условия для надлежащего исполнения государственными служащими своих обязанностей. Это же справедливо и в отношении муниципальных служащих.

Национальным планом противодействия коррупции Правительству Российской Федерации поручено издать до 1 октября 2012 г. типовой нормативный акт, обязывающий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственных служащих, муниципальных служащих, служащих Центрального банка Российской Федерации, работников организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов*(3), сообщать в случаях, установленных федеральными законами, о получении ими подарка в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. В указанном акте должны быть:

- определены такие понятия, как "получение подарка в связи с должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей", "подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями";

- установлен срок, в течение которого необходимо сообщить о получении подарка;

- определен порядок сдачи подарка, порядок его оценки, реализации и зачисления средств, вырученных от его реализации, в соответствующий бюджет, а также порядок выкупа подарка.

Ниже приводятся некоторые комментарии по перечисленным аспектам.

В настоящее время на ведомственном уровне по данным вопросам действуют следующие нормативные правовые акты:

- приказ Казначейства России "Об утверждении Правил передачи подарков, полученных федеральными государственными гражданскими служащими Федерального казначейства в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" от 24 сентября 2010 г. N 245 (в редакции от 21 сентября 2011 г.);

- приказ Минспорттуризма России "О передаче в Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации подарков, полученных федеральными государственными гражданскими служащими Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" от 21 декабря 2011 г. N 1602;

- приказ Росстата "Об утверждении порядка передачи в Федеральную службу государственной статистики подарков, полученных федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной службы государственной статистики в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" от 2 августа 2011 г. N 341;

- распоряжение Роскосмоса "Об утверждении Порядка передачи подарков, полученных государственными гражданскими служащими Роскосмоса в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" от 19 апреля 2010 г. N АП-80;

- приказ Минфина России "Об утверждении Порядка передачи в Министерство финансов Российской Федерации подарков, полученных государственными гражданскими служащими Министерства финансов Российской Федерации в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" от 26 февраля 2010 г. N 136;

- приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации "О порядке организации приема и сохранности подарков, полученных государственными гражданскими служащими Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" от 24 июля 2009 г. N 140;

- приказ ФНС России "Об утверждении порядка передачи подарков, полученных федеральными государственными гражданскими служащими ФНС России в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" от 20 февраля 2012 г. N ММВ-7-10/103@.

Как вполне очевидно, перечисленные акты касаются только подарков, полученных в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Они не охватывают самой проблемной области отношений - получение подарка в связи с должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей.

Прежде всего, следует отметить дифференциацию ситуаций "получение подарка в связи с должностным положением" и "получение подарка в связи с исполнением служебных обязанностей".

Отношения по исполнению служебных обязанностей военнослужащими имеют место в случаях, перечисленных в ст. 37 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". Режим запрета дарения должен действовать во всех перечисленных в указанной статье случаях, которые не ограничены какими-либо временными рамками, т.е. указанный режим должен действовать и за пределами регламента служебного времени. В этом случае важным является факт исполнения именно тех видов обязанностей, которые перечислены в названном Законе.

Отношения в связи с должностным положением военнослужащих охватывают более широкий круг ситуаций, кроме тех, которые относятся к исполнению служебных обязанностей. Они охватывают все иные случаи. Но квалифицирующим признаком являются именно отношения в связи с замещением военнослужащими должности (например, военнослужащий находится где-либо в неслужебное время, в том числе на отдыхе, но вступает в отношения, которые проистекают, следуют из должностного положения военнослужащего).

На практике подарок может считаться принятым в связи с должностным положением лица (даже формально не находящегося при исполнении служебных обязанностей), если:

- в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принявшего;

- даритель прямо или косвенно заинтересован в издании акта, в подписании договора или иного документа, в выдаче специального разрешения (лицензии, патента), в другом действии по реализации воинским или иным должностным лицом органа военного управления своих должностных обязанностей либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший подарок в силу своей должности непосредственно осуществляет соответствующие полномочия организации или органа, в котором он проходит военную службу.

Это лишь некоторые случаи. На практике могут быть и другие. Следует признать, что формы коррупционных проявлений весьма разнообразны и задача антикоррупционных органов их выявлять и полученную информацию доводить до сведения публичных органов и лиц.

В этом смысле положителен опыт Франции. В этой стране создан специализированный центр по вопросам противодействия коррупции, который занимается информационно-аналитической работой по указанным вопросам. Центр готовит обновляемый ежегодно справочник, в котором описываются выявленные на текущую дату коррупционные схемы, которые передаются в соответствующие правоохранительные и иные государственные органы для использования в работе.

Следует отметить, что ст. 5 Закона Республики Беларусь "О борьбе с коррупцией" от 20 июля 2006 г. N 165-3 в качестве одной из системных мер по борьбе с коррупцией предусматривает проведение криминологических исследований коррупционной преступности в целях ее оценки и прогноза для выявления предпосылок и причин коррупции и своевременного принятия эффективных мер по ее предупреждению и профилактике. Следовательно, в Республике Беларусь фактически имеется правовая основа для аналогичной работы. Такой подход заслуживает особого внимания и одобрения.

Нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации по подаркам, предусмотренный Национальным планом противодействия коррупции, должен устанавливать срок, в течение которого необходимо сообщить о получении подарка.

Приведем несколько примеров. Гражданские служащие Федерального казначейства, получившие подарки, обращаются с заявлением о передаче подарков в федеральную собственность на имя начальника Административного управления в течение трех рабочих дней с момента получения подарка и (или) возвращения из служебной командировки, во время которой был получен указанный подарок. Аналогичный срок действует для сотрудников Минспорттуризма России, Росстата, Роскосмоса, ФНС России. В то же время Минфин России, издав соответствующий акт, поступил формально, поскольку срок подачи указанного выше заявления им не определен, что, как вполне очевидно, чревато коррупционными проявлениями.

Нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации должен быть определен:

- порядок сдачи подарка;

- порядок его оценки, реализации и зачисления средств, вырученных от его реализации, в соответствующий бюджет;

- порядок выкупа подарка.

Определение стоимости подарка должно происходить на этапе отчета служащего об официальном мероприятии, поскольку именно исходя из стоимости (более или менее 3000 руб.) возникает обязанность государственного служащего передавать подарок в государственный орган.

Полагаем, что стоимость подарка должна определяться подразделением, отвечающим за материально-техническое обеспечение государственного органа, на основании представленных документов (кассового или товарного чека или иного документа, подтверждающего оплату товара) или, если таковые отсутствуют, на основании цены, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за аналогичные товары (ст. 424 ГК РФ). Может создаваться специальная оценочная комиссия, как это предусмотрено в Минспорттуризме России и Казначействе России.

В случае если уполномоченное должностное лицо придет к выводу о том, что подарок имеет историческую, художественную, научную или культурную ценность и оценка подарка затруднена вследствие его уникальности или отсутствия на рынке, а также при возникновении спора о стоимости подарка, для его оценки должен привлекаться независимый оценщик в порядке, установленном Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ.

Для исключения злоупотреблений со стороны соответствующих должностных лиц, если не требуется привлечение независимых экспертов, может быть установлен определенный срок для принятия решения о стоимости подарка.

На подразделение, отвечающее за материально-техническое обеспечение государственного органа, целесообразно возложить принятие следующих решений:

- о передаче подарка в государственный орган, в котором лицо, получившее подарок, занимает должность, - в случае, если стоимость подарка превышает 3000 руб.;

- о возвращении подарка получившему его лицу - в случае, если стоимость подарка не превышает 3000 руб.

Сама передача подарка должна оформляться актом с указанием ранее определенной цены с подписанием акта служащим, сдающим подарок, и принимающим должностным лицом, а также руководителем подразделения, отвечающим за материально-техническое обеспечение государственного органа.

Также могут быть установлены сроки обращения служащего, сдавшего подарок, с заявлением о его выкупе по установленной в акте о передаче подарка цене. При этом, по нашему мнению, должен заключаться договор купли-продажи, а типовые формы заявления и договора могут быть утверждены в приложении к акту Правительства Российской Федерации по этому вопросу, т.е. речь идет о приоритетном праве одаряемого на приобретение подарка, которое в случае отказа от такого права, переходит к другим.

Национальным планом противодействия коррупции предписано руководителям федеральных органов исполнительной власти, в том числе входящих в военную организацию государства, и ряду иных государственных органов и должностных лиц обеспечить:

- в трехмесячный срок после издания Правительством Российской Федерации типового нормативного акта, обязывающего лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственных служащих, муниципальных служащих, служащих Центрального банка Российской Федерации сообщать в случаях, установленных федеральными законами, о получении ими подарка в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, издание соответствующих нормативных актов;

- осуществление комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по соблюдению указанными лицами и служащими ограничений, запретов и по исполнению обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в том числе ограничений, касающихся получения подарков;

- проведение мероприятий по формированию в органе или организации негативного отношения к дарению подарков указанным лицам и служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

Также Национальным планом противодействия коррупции предусмотрено, что по каждому случаю несоблюдения ограничений, запретов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, нарушения ограничений, касающихся получения подарков, и порядка сдачи подарка осуществлять проверку в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, и применять соответствующие меры юридической ответственности.

В случае принятия подарка с нарушением установленного запрета на военнослужащего, принявшего подарок, по решению командира (начальника) может быть наложено дисциплинарное взыскание, а при наличии признаков преступлений, предусмотренных ст. 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и ст. 290 (получение взятки) УК РФ, в отношении военнослужащего может быть возбуждено уголовное дело.

Как уже отмечалось, согласно ст. 575 ГК РФ, государственным и муниципальным служащим, врачам и учителям запрещается принимать подарки в связи со служебной деятельностью. При этом, установлено исключение для обычных подарков, стоимость которых не превышает 3000 руб. Положения этой нормы формируют у перечисленных лиц неверное представление о допустимости принятия таких подарков, что предполагает отсутствие умысла на получение взятки. Между тем уголовная ответственность по ст.ст. 290, 291 и 291.1 УК РФ возможна лишь при наличии умысла. Поэтому при наличии доказанности умысла на получение подарка фактически будет иметь место получение взятки в размере менее 3000 руб., что соответственно влечет ответственность, в частности, в виде кратного штрафа, размер которого должен определяться с учетом ч. 1 ст. 290 УК РФ, т.е. в размере от двадцатипятикратной до пятидесятикратной суммы взятки.

Однако при этом необходимо учитывать общие принципы назначения наказания (ст. 60 УК РФ), согласно которым лицу, признанному виновным в совершении преступления, назначается наказание в пределах, предусмотренных соответствующей статьей Особенной части УК РФ, с учетом положений Общей части УК РФ. Таким образом, наказание подсудимому назначается в пределах санкции соответствующей статьи УК РФ, с учетом положений ч. 2 ст. 46 УК РФ, согласно которой штраф, назначаемый в виде суммы, кратной взятке или коммерческому подкупу, не может быть менее 25 000 руб., независимо от того, назначается он в качестве основного или дополнительного к лишению свободы наказания.

В постановочном плане речь также может идти и о гражданско-правовой ответственности, поскольку при действующем режиме запрета дарения публичным служащим дарение в таком случае подпадет под действие ст.ст. 166 и 168 ГК РФ. Согласно последней статье "сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения".

Общие последствия недействительной, в том числе ничтожной, сделки предусмотрены п. 2 ст. 167 ГК РФ, согласно которому при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах - если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Однако учитывая, что запрет подарков должен вводиться в качестве меры по противодействию коррупции, учитывая ее системный характер для России, что неоднократно признавалось руководством России, вполне возможно введение более жесткого режима, предусмотренного ст. 169 ГК РФ ("Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности"), согласно которой сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна. Коррупция нарушает, прежде всего, порядок управления в государстве, она дискредитирует власть и именно исходя из этого даже такие "невинные" формы коррупционных проявлений, как дарение публичным служащим подарков, должны строго пресекаться.

Какие в данном случае возможны последствия?. При наличии умысла у обеих сторон такой сделки - в случае исполнения сделки обеими сторонами - в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими по сделке, а в случае исполнения сделки одной стороной с другой стороны взыскивается в доход Российской Федерации все полученное ею и все причитавшееся с нее первой стороне в возмещение полученного. При наличии умысла лишь у одной из сторон такой сделки все полученное ею по сделке должно быть возвращено другой стороне, а полученное последней либо причитавшееся ей в возмещение исполненного взыскивается в доход Российской Федерации.

Какие еще проблемы правового регулирования следует отметить?

Прежде всего, установленный для военнослужащих запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей от третьих лиц вознаграждения не распространяется на членов их семьи и иных аффилированных с ним лиц (других родственников, друзей и т.д.). Тем самым создается предпосылка для обхода соответствующего законодательного запрета. Ничто не мешает военнослужащему получать подарки косвенным путем. Целесообразно соответствующую законодательную норму сформулировать таким образом, дабы ограничить как личное, так и опосредованное получение вознаграждения*(4).

Как быть с подарками ко дню рождения, различным праздникам и т.д.? Вопрос возникает, прежде всего, именно по поводу подарков военнослужащим, исходя из вышеуказанной императивной нормы, запрещающей им любые подарки в связи с исполнением обязанностей военной службы, а также должностным положением. Разрешенным подарком военнослужащему является подарок, сделанный официально, т.е. в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации, или подарок вне связи с исполнением им обязанностей военной службы (например, родственниками, друзьями). Правда, при этом опять же возникает вопрос: а если указанные лица также являются участниками военно-служебных отношений (хотя бы и в качестве гражданских служащих)?

Наша позиция остается неизменной - полный запрет подарков в связи с исполнением не только военной, но и иной государственной, а также муниципальной службы наиболее адекватно отвечает интересам государственной и муниципальной службы, основное предназначение которой - выполнение самых разнообразных публичных функций. Однако за выполнение таких функций и вознаграждение (т.е. денежное довольствие, содержание) должно быть адекватным, чтобы совершение коррупционных правонарушений было не выгодно, прежде всего, экономически.

Когда же разрешается делать подарки военнослужащим? Военнослужащие в порядке поощрения могут быть награждены ценными подарками (в том числе именными) и денежными суммами в соответствии с общевоинскими уставами.

Ранее в Вооруженных Силах Российской Федерации порядок награждения был установлен приказом Министра обороны Российской Федерации "Об упорядочении расходования наградного фонда и фонда единовременных денежных пособий" от 24 июля 2004 г. N 233, который утратил силу в связи с изданием приказа Министра обороны Российской Федерации "О порядке оказания единовременной денежной помощи в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 6 марта 2010 г. N 205. Однако согласно ст. 19 ДУ ВС РФ одним из видом поощрений является награждение деньгами. В условиях нормативного регулирования механизма применения данного вида поощрения вполне очевиден коррупциогенный потенциал указанной нормы.

Награждение именным холодным и огнестрельным оружием в соответствии с ДУ ВС РФ является почетной наградой для особо отличившихся офицеров за их воинские подвиги и заслуги перед государством и Вооруженными Силами Российской Федерации.

ДУ ВС РФ предусмотрено, что указанный выше вид поощрения в отношении военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации применяется в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с п. 6 Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1997 г. N 1314, награждение оружием оформляется приказом руководителя государственной военизированной организации*(5).

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 6 марта 2006 г. N 80 "О награждении оружием в Вооруженных Силах Российской Федерации" утвержден Порядок награждения гражданским, боевым короткоствольным ручным стрелковым и холодным оружием в Вооруженных Силах Российской Федерации.

А как быть с сувенирами, имеющими символическое значение и соответственно символическую стоимость (например, вымпелы, значки и т.д. и т.п.)? Возникает также вопрос с традиционными подарками к праздникам (например, женщинам к 8 марта). В любом случае ограничения должны вводиться в разумном пределе, т.е. не нарушать традиций, но и не должны быть истолкованы как материальное вознаграждение, т.е. они должны носить символическое значение и смысл. Вполне очевидно, что сувенир в виде значка, выполненный из драгоценных металлов, не может расцениваться как имеющий чисто символическое значение.

Как быть с самодельными подарками (например, макетами боевой техники - кораблями, самолетами и т.п.), что характерно для военных организаций? Довольно часто представители предприятий промышленности в порядке взаимодействия и к памятным датам дарят такие "сувениры" должностным лицам органов военного управления. Стоимость таких подарков не вполне очевидна, хотя определенные образцы на рынке, конечно же, можно найти. В данном случае должен действовать общий режим запрета таких подарков.

В настоящей статье высказана точка зрения автора. Но надеюсь, что отдельные моменты могут быть использованы при подготовке ведомственных нормативных правовых актов по освещаемой тематике, что приобретает актуальность в ближайшее время.

* * *

P.S.

Зачем так много уделяется внимания вроде бы незначительному в масштабе коррупционных правонарушений, и особенно взяточничества, факту дарения подарков?

Да потому, что "подарочная система" стимулирования исполнения служебных обязанностей искажает суть и смысл публичной (считай государственной и муниципальной) службы. Данная система является, образно говоря, тем самым "бульоном", в котором "варятся" коррупционные проявления. Они формируют неправовое сознание публичных служащих, а в условиях не противодействия такой системе, они развиваются до совершения коррупционных правонарушений. Вот почему так важно разработать и внедрить ранние формы антикоррупционного поведения, а за их нарушение привлекать к юридической ответственности.

А.В. Кудашкин,

доктор юридических наук,

профессор

"Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кудашкин А.В., Дмитриев Д.А. Конфликт интересов начинается с... подарка!? // Гражданин и право. 2010. N 7; Кудашкин А.В. Подарок или взятка: вот в чем вопрос?! (вопросы квалификации при совершении военнослужащими коррупционных правонарушений) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3.

*(2) Перечень мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО, подготовленный Генеральной прокуратурой Российской Федерации, приведен в приложении N 1 к приказу Генерального прокурора Российской Федерации "Об организации работы по реализации рекомендаций Группы государств против коррупции" от 26 августа 2009 г. N 282. Поскольку с 2007 г. Россия является членом Группы государств против коррупции, постольку следует иметь в виду, что ее рекомендации не могут быть проигнорированы, т.е. они должны быть учтены при совершенствовании законодательства или на них должны быть представлены в ГРЕКО аргументированные возражения, которые должны быть рассмотрены.

*(3) Так, например, Федеральным законом "О Государственной корпорации "Ростехнологии" создана Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ.

*(4) Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". М., 2008.

*(5) Перечень государственных военизированных организаций, руководители которых имеют право награждать оружием, определен в ст. 5 Федерального закона "Об оружии".