Что мешает предпринимательской деятельности? (М.В. Семенов, "Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения", N 18, сентябрь 2012 г.)

Что мешает предпринимательской деятельности?

Согласитесь, вопрос достаточно прозаический, ибо любой бизнесмен найдет массу причин, почему его дело приносит недостаточно прибыли. Автор предлагает уделить внимание одной из них, вернее, источнику возникновения препятствий для ведения предпринимательской и инновационной деятельности. Речь пойдет о нормативных документах, нуждающихся в доработке. Главным экспертом выступило Министерство экономического развития, которое уже рассмотрело восемь правовых актов и не без помощи профессионального сообщества выявило в них серьезные недочеты.

Почему именно Минэкономразвития?

Потому что Правительство РФ Постановлением от 29.07.2011 N 633 уполномочило данное ведомство проводить экспертизу правовых актов на предмет выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Экспертиза проводится не просто так, а чтобы по ее результатам Минэкономразвития внесло в Минюст предложения об отмене или изменении нормативных актов (их отдельных положений - "барьеров для бизнеса") либо направило в Правительственную комиссию предложения по внесению изменений в федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ.

Чтобы "процесс шел", Минэкономразвития было дано поручение разработать порядок проведения экспертизы правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и чиновники справились с поручением, утвердив соответствующий порядок Приказом от 09.11.2011 N 634. Документом предусмотрено планирование проведения экспертиз, которые включают публичные консультации, исследования нормативного правового акта на предмет наличия положений - "барьеров для бизнеса", запросы авторам того или иного правового акта и итоговое мотивированное заключение. При этом сначала составляется проект заключения, отправляемый всем заинтересованным лицам, затем от них принимаются отзывы, замечания и предложения, учитываемые в окончательной редакции заключения о проведенной Минэкономразвития экспертизе нормативного акта.

Примечательно, что согласно данному документу заключение направляется в федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный правовой акт, и (или) в орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности. Это дает надежду, что совершенствование документов - "барьеров для бизнеса" не заставит себя ждать.

Препятствия для транспортников

Первым документом, в отношении которого была проведена экспертиза, стало Распоряжение Минтранса России от 14.03.2008 N АМ-23-р "О введении в действие методических рекомендаций "Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте" (далее - Методические рекомендации, Распоряжение N АМ-23-р).

Нормы правового документа	Неудобства и препятствия
Нормы расхода топлив и смазочных материалов предназначены в том числе для расчетов по налогообложению (п. 3 Методических рекомендаций)	Нормирование приводит к невозможности учета фактически понесенных расходов при уменьшении базы по налогу на прибыль, что ухудшает положение налогоплательщиков
Нормы расхода топлив и смазочных материалов используются в том числе для экономии и энергосбережения (п. 3 Методических рекомендаций)	Эффективное энергосбережение осложнено тем, что нормативы установлены для многих марок и моделей авто отечественного и зарубежного производства, снятых с производства
Нормы расхода топлив и смазочных материалов могут использоваться в том числе для ведения статистической отчетности (п. 3 Методических рекомендаций)	В Росстате при составлении сводной отчетности по отраслям топливные затраты учитываются в полном объеме независимо от установленных Минтрансом норм расхода ГСМ

Отдельно остановимся на налогообложении: больно щекотливый вопрос. Уже несколько лет налогоплательщики спорят с чиновниками, нужно ли нормировать затраты на ГСМ при расчете налога на прибыль по "минтрансовским" документом. Любопытно, что разработчик нормативов - Минтранс поясняет: альтернативных механизмов нормирования расхода топлива в настоящее время не создано. Здесь нужно отметить, что Минтранс не относится к органам исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов (ст. 4 НК РФ). Для этого есть финансовое ведомство, но оно в экспертизе Минэкономразвития активного участия не принимало.

В НК РФ отсутствуют нормы, устанавливающие обязанность налогоплательщиков нормировать расходы на топливо и смазочные материалы при эксплуатации автотранспорта. Лимитируются лишь затраты по выплате компенсации за использование личного авто. Что же касается служебных машин, кроме указания на экономическую оправданность расходов, НК РФ не содержит положений о необходимости нормирования затрат на топливо.

В итоге сложилось две позиции: нужно нормировать налоговые затраты на ГСМ (письма Минфина России от 22.06.2010 N 03-03-06/4/61, от 10.06.2011 N 03-03-06/4/67, УФНС по г. Москве от 03.11.2009 N 16-15/115253) и этого делать не стоит (Определение ВАС РФ от 14.08.2008 N 9586/08).

От редакции. Дополнительно см. статью С.Н. Зайцевой "Нормировать или нет?" этого номера журнала.

Чтобы раз и навсегда прекратить бесконечные споры, Минэкономразвития в своем Заключении от 20.04.2012 указало на запрет использования документа Минтранса для налогообложения, а заодно и для ведения статистической отчетности. Кроме этого, автомобильному министерству указано на рекомендательный характер Распоряжения N АМ-23-р, в которое нужно добавить базовые нормы по целому списку новых марок автомобилей, при этом не забыв утвердить порядок обновления норм расхода ГСМ по используемому в настоящее время парку автотранспортных средств. Все предложения направлены разработчику документа, который, возможно, в скором времени его "доведет".

Проблемы связистов

В сфере связи и массовых коммуникаций проведены экспертизы сразу двух приказов Мининформсвязи от 08.08.2005: N 97, в котором прописаны требования к построению телефонной сети связи общего пользования, и N 98, которым утверждены требования к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования (далее - Приказ N 97, Приказ N 98). Высказанные по документам замечания обобщим в таблице.

Нормы правового документа	Неудобства и препятствия
Приказом N 97 не предусмотрена возможность построения узла связи с территориально распределенной архитектурой и централизацией функции управления коммутацией и услугами	Операторы вынуждены приобретать дорогостоящее оборудование, обладающее избыточным функционалом, чего можно было бы избежать в случае применения иерархической модели построения сетей связи
Базовые станции и точки присоединения размещены во всех регионах и районах оказания услуг связи (п. 16 и 18 приложения к Приказу N 97)	Это не дает возможности оператору связи самостоятельно определять наиболее эффективные решения построения своих сетей и предоставления услуг абонентам
Требования к пропуску трафика Приказа N 98 таковы, что абонентов сотовых операторов с абонентами стационарной сети приходится связывать через сети фиксированной зоновой связи	В результате операторы подвижной связи платят значительные суммы своим "коллегам" - операторам фиксированной зоновой связи при установлении соединения между абонентами подвижной и фиксированной связи

В итоге в Приказ N 97 нужно внести изменения, направленные на обеспечение возможности построения узлов связи с территориально распределенной архитектурой и централизацией функции управления коммутацией и услугами. Это позволит снизить затраты операторов по построению сети, а также обеспечит поступательное развитие перспективных технологий в области. В то же время внесение изменений в Приказ N 98 пока нецелесообразно. Это возможно только после внесения в правовые акты более высокого уровня новых принципов построения сетей электросвязи, учитывающих внедрение сетей нового поклонения, для чего потребуется предусмотреть новую классификацию сетей и требования к размещению точек присоединения к сетям электросвязи. Заметим, Минкомсвязью не были представлены необходимые материалы по запросу Минэкономразвития, поэтому за последним остается право внести предложения об изменениях в Минюст или вынести вопрос на рассмотрение Правительственной комиссии, которая может принять меры к необязательным чиновникам (заключения Минэкономразвития России от 27.04.2012, от 11.05.2012).

Трудности строителей

В данной сфере проведена экспертиза Приказа Минрегиона России от 30.12.2009 N 624, изданного во исполнение ч. 4 ст. 55.8 Градостроительного кодекса. Приказом утвержден перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов (далее - Перечень). При осуществлении указанных в Перечне работ обязательно вступление в СРО, что приводит к необоснованным расходам строителей. Замечания к Перечню приведены в таблице.

Нормы правового документа	Неудобства и препятствия
Нормы п. 3.3 разд. 3 Перечня обязывают строительную организацию иметь в штате профильного специалиста для организации строительства, реконструкции, ремонта объекта	Наличие подобного специалиста не может повысить качество строительства: все работы выполняются субподрядными организациями, имеющими свидетельство СРО о допуске к ним
Раздел 3 Перечня включает работы по снижению риска возникновения пожара, монтажу оборудования для ликвидации пожара	Компании, выполняющие эти работы, вынуждены получать и лицензию МЧС, и допуск СРО, что ведет к необоснованным финансовым затратам
Подготовительные работы разд. 3 Перечня включают работы по строительству временных площадок, инженерных сетей, сооружений	Подготовительные работы перед строительством опасного объекта не отличаются от таких работ на иных объектах и на эксплуатацию не влияют
Раздел 1 Перечня включает такой вид работ, как физическое и математическое моделирование взаимодействия зданий и сооружений с геологической средой	Как правило, этим занимается проектная организация, состоящая в СРО в области архитектурно-строительного проектирования. Поэтому вступление еще в одну СРО излишне

По итогам проведенной экспертизы сделаны следующие выводы. Во-первых, необходимо исключить выполнение работы профильным специалистом по организации строительства отдельных объектов отдельных отраслей. Трудоустройство высвободившихся специалистов не должно стать проблемой, так как различные специализированные организации заинтересованы в кадрах узкой специализации. Во-вторых, следует рассмотреть возможность комплексного изменения градостроительного законодательства с целью закрепления "равнозначности" лицензий МЧС и свидетельства о допуске СРО при выполнении "пожарных" видов работ на стадии строительства, реконструкции, капитального ремонта. В случае невозможности устранения "двойного" регулирования данным способом нужно оставить для "пожарных" работ что-либо одно: лицензирование или контроль со стороны СРО. В-третьих, исключение строительства временных сооружений из перечня работ, которые влияют на безопасность объекта, избавит компании от необходимости вступления в СРО. В свою очередь, доступ на рынок строительства временных сооружений будет открыт, что создаст конкуренцию, а вместе с ней появятся стимулы повысить качество работ. В-четвертых, следует определиться, к какому виду работ относится физическое и математическое моделирование взаимодействия зданий с окружающей средой: к инженерным изысканиям или подготовке проектной документации. Оптимально данное моделирование отнести к обоим направлениям, чтобы изыскателям и проектировщикам не нужно было менять членство, а можно было продолжать состоять в своем профессиональном СРО.

Все предложения доведены до сведения Минюста, Правительственной комиссии по проведению административной реформы, а также до непосредственного разработчика документа - Минрегиона (Заключение Минэкономразвития России от 29.06.2012).

Головная боль работодателей

Главным барьером, который устанавливает Приказ Минздравсоцразвития России от 26.04.2011 N 342н для бизнеса, является требование о проведении аттестации рабочих мест. По идее, заложенной в ТК РФ, аттестация рабочих мест является одним из инструментов в системе охраны труда для обеспечения безопасных условий труда для работников. Но дело в том, что проведение аттестации предусмотрено для всех предприятий независимо от того, есть у них вредное производство или нет, а ряд замеров параметров, контролируемых Роспотребнадзором, повторяют измерения, нужные для аттестации. В итоге работодатель дважды оплачивает одни замеры, правда, выполненные разными ревизорами. Но от этого бремя необоснованных расходов предприятий не уменьшается: аттестации подлежат все рабочие места при отсутствии дифференциации по специфическим особенностям условий труда различных рабочих мест. В Минэкономразвития согласны с представителями работодателей, считающих излишним распространять обязательное требование по проведению аттестации на те рабочие места, по которым не доказаны (на основе статистики) случаи возникновения ущерба и вреда работникам. Аттестация - это дорогостоящая процедура, полностью безопасности работников не гарантирующая, поэтому проведение ее не реже раза в пять лет в отношении всех рабочих мест необоснованно. Данные требования следует исключить, а сами правила аттестации - доработать с учетом предложений представителей бизнеса (Заключение Минэкономразвития России от 12.05.2012).

* * *

В статье рассмотрены экспертизы наиболее интересных, с точки зрения автора, документов. При этом о результатах можно будет говорить лишь после того, как замечания профессионального сообщества и чиновников-экспертов будут не только взяты на карандаш разработчиками нормативных документов, но и воплощены в их обновленных редакциях. Автор предлагает читателям поставить наиболее актуальные документы на контроль и проследить, как скоро они будут доработаны в соответствии с замечаниями и предложениями.

М.В. Семенов,

эксперт журнала "Актуальные вопросы

бухгалтерского учета и налогообложения"

"Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения", N 18, сентябрь 2012 г.