О пищевой продукции и не только (С.В. Булаев, "Пищевая промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2012 г.)

О пищевой продукции и не только

Не секрет, что развитию реального сектора экономики мешает ряд административных барьеров. Одним из них являются требования нуждающихся в доработке нормативных документов, создающие препятствия предпринимательской и инновационной деятельности. Правительство РФ своим Постановлением от 29.07.2011 N 633 уполномочило Минэкономразвития на проведение "Пищевая промышленность: экспертиз подобных затрудняющих бизнес правовых актов различного уровня. В свою очередь, уполномоченное ведомство спланировало и провело несколько экспертиз, которые включают публичные консультации и исследования нормативного правового акта на предмет наличия положений - "барьеров для бизнеса". Мы предлагаем читателю ознакомиться с экспертизами, которые имеют отношение к отдельным предприятиям пищевой промышленности и этому бизнесу в целом.

О требованиях к безопасности продуктов

Для производителей пищевой продукции требования к ее безопасности очень важны, так как некачественная продукция не допускается к обращению и использованию. Практика показывает, что какими бы обоснованными ни были условия о безопасности, с течением времени их нужно пересматривать. Сказанное подтверждают устаревшие, но действующие сейчас СанПиН 2.3.2.1078-01. 2.3.2, утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 06.11.2001. В ходе экспертизы документа были проведены консультации, в которых приняли участие представители российских масложирового, мясного союзов, национальной мясной ассоциации, союза предприятий рыбного хозяйства, союза производителей соков, союза пекарей.

Рассматриваемый нормативный акт начал действовать с 1 июля 2002 года, чуть более 10 лет назад. Срок действия документа не был установлен. Между тем срок действия санитарных правил должен быть установлен при их утверждении, но не более чем на 10 лет, с возможностью его продления не более чем на пять лет - см. п. 10 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании*(1). Нормативный акт содержит положения рекомендательного характера, но исходя из статуса документа они на практике применяются как обязательные.

Нормативный акт содержит положения, противоречащие принятым в 2008 году федеральным законам от 12.06.2008 N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", от 24.06.2008 N 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую продукцию", от 27.10.2008 N 178-ФЗ "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей". Дальше - больше. Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ отменяется обязательность оформления удостоверения качества и безопасности (с 21 октября 2011 года) и санитарно-эпидемиологического заключения (с 1 июля 2010 года). Однако в тексте рассматриваемых санитарных правил данные понятия применяются.

В конце 2010 года вступили в силу ряд нормативных актов Таможенного союза, определяющие требования к обращению в том числе пищевой продукции. В санитарные правила никаких изменений по этому поводу внесено не было. Кроме того, в 2012 году прекращена выдача свидетельств о государственной регистрации, подтверждающих безопасность пищевой продукции и соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям РФ. Дело в том, что согласно принятым в декабре 2011 года техническим регламентам Таможенного союза обращение пищевой продукции, соответствующей национальным требованиям, должно прекратиться с 15 февраля 2015 года. Проще говоря, после этой даты (внимание!) вся пищевая продукция, находящаяся в обращении на территории РФ, может быть признана не соответствующей требованиям СанПиН 2.3.2.1078-01. 2.3.2. Причем уже с 1 января 2012 года возросла вероятность того, что продукцию, соответствующую требованиям нормативных правовых актов РФ или документов Таможенного союза, при проведении государственного контроля (надзора) признают не соответствующей рассматриваемым санитарным правилам. В связи с этим отметим, что ст. 6.3 КоАП РФ установлен административный штраф за нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, а также за продажу товаров, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов. Вряд ли такой штраф в указанной ситуации будет законным и обоснованным...

По мнению экспертов и представителей профессионального сообщества, приводить устаревшие санитарные правила в соответствие с законодательством Таможенного союза нецелесообразно, поскольку количество изменений соизмеримо с разработкой нового документа, а также в связи с тем, что весь перечень требований для обеспечения безопасности пищевой продукции есть в документах Таможенного союза. В частности, в настоящее время действует Технический регламент Таможенного союза 021/2011 "О безопасности пищевой продукции"*(2), а в дополнение к нему - еще ряд специализированных по конкретной продукции регламентов. (Автор не приводит все замечания, сделанные по результатам экспертизы в отношении устаревших санитарных правил, поскольку полный перечень занял бы несколько страниц, а выделяет то, что стало первопричиной проведения экспертизы документа.)

В итоге Минэкономразвития пришло к выводу о том, что в устаревших санитарных правилах содержатся положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, касающиеся наличия избыточных требований по подготовке и (или) предоставлению документов и информации. Нормативный акт согласно представленным позициям создает возможность неоднозначного толкования норм законодательства РФ в области обеспечения безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов. Замечания были направлены разработчику санитарных правил. В ответ Роспотребнадзор указал, что в связи со вступлением в силу с 1 августа 2011 года Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ полномочия по утверждению и введению в действие санитарных правил переданы Министерству здравоохранения. Чиновники Роспотребнадзора также сообщили, что до сих пор Минздравсоцразвития не определило порядок разработки (пересмотра), экспертизы, введения в действие санитарных правил. Мешает Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное Постановлением N 554. В нем черным по белому написано: государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора (в частности, Роспотребнадзором). Таким образом, по мнению тех же самых чиновников Роспотребнадзора, до внесения изменений в названное постановление поправить устаревшие санитарные правила невозможно. Поэтому эксперты Минэкономразвития направили в установленном порядке в Правительственную комиссию по проведению административной реформы предложения по внесению изменений в Постановление N 554 в части определения порядка разработки (пересмотра), экспертизы, введения в действие санитарных правил по безопасности пищевой продукции. После можно будет ждать либо новых санитарных правил, либо доработки действующего документа в соответствии с требованиями законодательства Таможенного союза и Российской Федерации, касающегося обеспечения безопасности и качества пищевой продукции. Советуем поставить СанПиН "на контроль".

Об алкогольной и спиртосодержащей продукции

Читатель, вероятно, знает, что технические условия в области производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции в части хранения алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, расфасованной в потребительскую тару, утверждены Приказом Росалкогольрегулирования от 26.10.2010 N 59н. Оснований для экспертизы данного документа на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, было несколько.

Одним из требований Приказа N 59н является хранение алкогольной и спиртосодержащей продукции в стационарных конструктивно обособленных помещениях, предназначенных исключительно для осуществления приемки, хранения, отпуска и учета продукции (складское помещение). У производителей эти склады есть, но не всегда оборудованные так, как требует Приказ N 59н. У организаций, занимающихся реализацией рассматриваемой продукции, вопрос со складами решается еще хуже. Выполнение требований нормативного акта для получения лицензии на продажу алкогольной и спиртосодержащей продукции обходится дорого.

Нельзя не упомянуть ограничения по непосредственному размещению алкогольной и спиртосодержащей продукции. Например, на площади складского помещения лицензиата (соискателя лицензии) не допускается "хранение продукции, не являющейся алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукцией, расфасованной в потребительскую тару". "Торговыми" санитарными правилами *(3) определены ограничения лишь в отношении совместного хранения продовольственных и непродовольственных товаров, а также продовольственных товаров отдельных категорий, например мясных полуфабрикатов. В силу ч. 8 ст. 17 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" не допускается ее хранение совместно с пищевой продукцией иного вида и непищевой продукцией, если это может привести к загрязнению пищевой продукции. Совместное хранение упакованной алкогольной продукции и упакованных напитков (колы, соков), упакованных кондитерских изделий или стаканов не может привести к загрязнению какого-либо вида продукции, соответственно, не может быть запрещено, хотя Росалкогольрегулирование и сделало это в своем документе. Другое его необоснованное требование состоит в том, что на площади складского помещения не допускается размещение на одном поддоне разных видов продукции. Указанное ограничение, по сути, запрещает нахождение на складе поддона, например, загруженного вином и шампанским в качестве сформированного заказа для поставки покупателю. Кроме того, рассматриваемая норма фактически запрещает дополнительную складскую обработку, такую как формирование подарочных или промоупаковок или даже заказов, поскольку в момент комплектации таких упаковок бокалы, пищевые продукты или другие "неалкогольные" комплектующие неизбежно хранятся рядом с алкогольной продукцией, а комплектация на нелицензированном складе невозможна (там нет алкоголя). Для производителей, а больше для продавцов получается замкнутый круг, разорвать который можно, разве что нарушая требования Росалкогольрегулирования.

Кстати, отдельные функции данного контролирующего органа относятся к полномочиям иных органов исполнительной власти. В частности, до момента подачи организацией в Росалкогольрегулирование заявки на получение или продление лицензии она обязана получить в органах Роспотребнадзора и МЧС заключение о возможности осуществления на лицензируемом объекте соответствующего вида деятельности. Таким образом, последующая проверка Росалкогольрегулированием в процессе лицензирования объекта на соответствие установленным техническим условиям дублирует функции МЧС, Роспотребнадзора и иных государственных органов. Из этой же серии условие о том, что алкогольная продукция должна храниться в помещениях зданий, соответствующих требованиям Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Между тем вопросы безопасности зданий (сооружений) и оценки их соответствия требованиям Приказа N 59н не относятся к компетенции Росалкогольрегулирования.

Не обойти вниманием и тот факт, что ряд требований Приказа N 59н носят избыточный характер как в техническом плане, так и касательно документов. В частности, одной из избыточных является норма о том, что алкогольная продукция должна храниться в помещениях, которые оборудованы измерительными приборами для контроля за температурно-влажностным режимом хранения продукции (гигрометрами-термометрами, гигрометрами психрометрическими, психрометрами, термометрами, иными измерительными приборами, позволяющими обеспечить контроль температуры и влажности в складском помещении). По мнению специалистов, для соблюдения температурно-влажностного режима в складском помещении достаточно оборудовать его психрометром как прибором, способным одновременно измерять температуру воздуха и его влажность. Еще одно бюрократическое препятствие - общие условия Приказа N 59н о хранении продукции в зависимости от ее видов с определением для каждого из них уровня допустимых температуры и влажности. Логичнее при хранении пищевой продукции соблюдать условия хранения и срок годности, установленные изготовителем, на что как раз указано в ч. 7 ст. 17 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции". В части документов нужно выделить отсылочную норму на соответствие проектной документации здания (сооружения) для хранения алкогольной и спиртосодержащей продукции. Не ясна цель указанного требования: полное или неполное соответствие строительных конструкций складского помещения проектной документации, а также сама проектная документация не могут оказывать негативного влияния на качество и безопасность алкогольной продукции. К тому же Федеральным законом от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" определен обязательный перечень документов, необходимых для получения лицензии на деятельность в области оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции. Указанный перечень не содержит требования о представлении документа, подтверждающего полное соответствие строительных конструкций складского помещения (здания) проектной документации.

Есть в Приказе N 59 неопределенные нормы, которые неизбежно приводят к разногласиям организаций с контролирующими органами. Так, согласно его техническим условиям на площади складского помещения лицензиата (соискателя лицензии) не допускается размещение продукции, не обеспечивающее свободный подход к хранящейся продукции. Не ясно, что означают понятия "свободный подход", "обеспечение свободного подхода". Контролирующие органы могут вольно трактовать данное требование, что создает определенные трудности для получения (продления) "алкогольной" лицензии.

Все замечания по рассматриваемому документу направлены разработчику санитарных правил (Заключение Минэкономразвития РФ от 04.07.2012). В Письме от 28.04.2012 N 8816/07-05 Росалкогольрегулирование ответило, что его подразделениями, как и субъектами РФ, ведется работа в части анализа проекта заключения, по результатам которой будут сформированы и представлены в Минэкономразвития позиция и комментарии ведомства. Но разъяснений эксперты, анализирующие документ, так и не дождались, поэтому предложения о необходимости внесения изменений в Приказ N 59н, необоснованно затрудняющий ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, направлены в Минюст. Полагаем, ему хватит полномочий, чтобы получить от Росалкогольрегулирования не только исчерпывающий ответ, но и доработанный документ, содержащий меньше положений и норм, необоснованно затрудняющих ведение малого и среднего "алкогольного" бизнеса.

О пожарной безопасности

По мнению автора, данный вопрос актуален для всех предприятий, имеющих здания, сооружения, помещения или оборудование, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией. Перечень таких объектов утвержден Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 315, который устанавливает основные требования пожарной безопасности, регламентирующие защиту зданий, сооружений, помещений и оборудования на всех этапах их создания и эксплуатации автоматическими установками пожаротушения и автоматическими установками пожарной сигнализации. Между тем есть более весомые правовые акты, регулирующие вопросы проектирования и строительства зданий и сооружений в части пожарной безопасности; монтажа, технического обслуживания и ремонта средств обеспечения пожарной безопасности: федеральные законы от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Согласно первому упомянутому закону федеральные органы власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера за отдельным исключением, куда не входит пожарная безопасность. Вторым законом установлены общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Кроме этого, Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 N 175 был утвержден свод правил СП 5.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования". Перечисленными документами достаточно детально урегулированы вопросы оснащения объектов капитального строительства автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией.

В итоге в настоящее время множество нормативных документов в сфере пожарной безопасности регулируют одни и те же вопросы, в ряде случаев противореча друг другу. Предъявление различных требований к проектированию и строительству объектов, их оснащению установками пожаротушения и пожарной сигнализацией неизбежно приводит к существенным расходам предприятий, которые вынуждены учитывать замечания организаций экспертизы проектной документации, органов государственного строительного надзора и государственного пожарного надзора. При этом замечания ревизоров вследствие большого количества руководящих документов могут принципиально различаться, что обусловливает высокий риск коррупционных проявлений при проведении различных инспекционных проверок.

Учитывая сказанное, во избежание необоснованного затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности вследствие предъявления разных требований к объектам капитального строительства Минэкономразвития считает необходимым отменить названный выше приказ МЧС как устаревший. Такого же мнения придерживается большинство участников публичных консультаций, проведенных в ходе экспертизы. Соответствующее заключение от 03.08.2012 направлено разработчику документа. Не исключено, что он в скором времени будет отменен. Это устранит многие сложности с обеспечением пожарной безопасности для всех представителей бизнеса.

Об аттестации рабочих мест

Не секрет, что это достаточно дорогостоящая для работодателя процедура. Напомним, обязанность проведения аттестации рабочих мест установлена Приказом Минздравсоцразвития РФ от 26.04.2011 N 342н. Изначально предполагалось, что согласно нормам трудового права данное мероприятие проводится для обеспечения безопасных условий труда для работников. Для работодателя аттестация рабочих мест в системе охраны труда имеет как плюсы, так и минусы. К положительным моментам можно отнести повышение производительности труда, уменьшение налоговой базы (по налогу на прибыль, по единому налогу на УСНО), получение скидок к страховым тарифам (в частности, по взносам на травматизм), дополнительное обоснование льгот и компенсаций, выплачиваемых работающим во вредных и опасных условиях труда. Негативный момент (как сказано выше) - несение затрат на аттестацию каждого рабочего места с привлечением специалистов аттестующей организации. Последней признается юридическое лицо, аккредитованное в установленном порядке на оказание услуг по аттестации и выполняющее на основании договора гражданско-правового характера с работодателем измерения и оценки, а также оценку соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда. Между тем на практике аттестация рабочих мест не настолько эффективна, чтобы гарантировать 100%-ю безопасность сотрудников. Установленные требования по технике безопасности порой сознательно нарушаются, обучение работников правилам безопасности, а также обязательное обучение руководителей предприятий или специально назначенных работников, ответственных за соблюдение правил безопасности, иногда проходит формально, по такому же принципу порой ведутся журналы учета проведения инструктажей с сотрудниками.

Нельзя не отметить, что при аттестации рабочих мест делают ряд измерений, уже проведенных до того в соответствии с установленными Роспотребнадзором требованиями. То есть предприятия дважды оплачивают одни и те же замеры, выполняемые разными ревизорами. Это значительные расходы, учитывая, что при отсутствии дифференциации по специфическим особенностям условий труда различных рабочих мест аттестации подлежат все рабочие места.

Не менее обременительно, особенно для малых предприятий, распространение требования о проведении аттестации на всех без исключения работодателей независимо от того, есть у предприятия вредное производство или нет. Излишне требовать аттестации и тех рабочих мест, по которым не доказаны (на основе сведений статистики) случаи возникновения ущерба и вреда работникам. Существует огромное количество различных видов рабочих мест, на которых риск возникновения травм, профессиональных заболеваний или несчастных случаев низок или вообще отсутствует. Управление рисками предполагает проведение целесообразных мероприятий по предотвращению выявленных опасностей, которые могут привести к неприемлемому ущербу для здоровья работника и для бюджета работодателя. Аттестация пока такой концепции не удовлетворяет, и в Минэкономразвития согласны с такой позицией представителей работодателей, принявших участие в публичных консультациях по данному вопросу. Чиновники и эксперты также считают необоснованным требование о проведении аттестации не реже одного раза в пять лет в отношении всех рабочих мест. Это следует исключить, а сами правила по аттестации - доработать с учетом предложений представителей бизнеса, приведенных в приложении к Заключению от 12.05.2012. Оно отправлено в Минюст для решения об исключении из Приказа Минздравсоцразвития РФ от 26.04.2011 N 342н норм, необоснованно обременяющих малый и средний бизнес.

* * *

Итак, мы рассмотрели несколько интересных для предприятий пищевой промышленности экспертиз правовых документов. О результатах можно будет говорить после того, как замечания профессионального сообщества воплотятся в обновленные редакции устаревших и затрудняющих ведение бизнеса правовых актов. Остается поставить документы "на контроль" и проследить, как они будут доработаны согласно предложениям, изложенным в заключениях Минэкономразвития.

С.В. Булаев,

эксперт журнала "Пищевая промышленность:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Пищевая промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Утвержден Постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 N 554 (далее - Постановление N 554).

*(2) Принят Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 880.

*(3) СП 2.3.6.1066-01. 2.3.5 "Предприятия торговли. Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов. Санитарно-эпидемиологические правила", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 06.09.2001.