Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"

С изменениями и дополнениями от:

6 мая 2005 г.

В целях совершенствования организации работы по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации приказываю:

1. Утвердить Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации согласно приложению.

2. Признать утратившим силу приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 26 февраля 2002 г. N 59 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации".

Информация об изменениях:

Приказом Минюста РФ от 6 мая 2005 г. N 59 в настоящее приложение внесены изменения

См. текст приложения в предыдущей редакции

Приложение

к приказу Минюста РФ

от 29 октября 2003 г. N 278

Рекомендации
по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

С изменениями и дополнениями от:

6 мая 2005 г.

I. Общие положения

1. Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Рекомендации) разработаны с целью использования при организации работы Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - юридическая экспертиза).

2. Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 42" ст. 4108), Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33, ст. 3356), постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 24, ст. 2281; 2000, N 49, ст. 4826), от 29 ноября 2000 г. N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 49, ст. 4826), иными правовыми актами Минюста России, а также настоящими Рекомендациями.

3. Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п."а" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - акты) Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п.2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации").

II. Проведение юридической экспертизы в Минюсте России

4. Юридическую экспертизу в Минюсте России проводят:

структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам (далее - территориальные органы);

структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа (далее - структурные подразделения территориальных органов);

Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции Минюста России (далее - Департамент).

При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата Минюста России, учреждения Минюста России.

В отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к проведению юридической экспертизы могут привлекаться научные и иные организации.

5. Структурные подразделения территориальных органов, а при их отсутствии территориальные органы, проводят юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации, поступивших в порядке, установленном пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. N 904.

6. Территориальные органы проводят повторную юридическую экспертизу по поручению Минюста России, при обращении полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе.

7. Департамент проводит юридическую экспертизу во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по обращениям федеральных органов государственной власти, должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

III. Срок проведения юридической экспертизы

8. В соответствии с п.4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России, в территориальный орган или в структурное подразделение территориального органа. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.

IV. Рекомендации по проведению юридической экспертизы

9. Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов).

10. Не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.

11. Повторную юридическую экспертизу рекомендуется проводить в следующих случаях:

принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому актом субъекта Российской Федерации;

есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено.

Повторная юридическая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности структурного подразделения территориального органа и оказания ему практической помощи.

12. При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый акт, рекомендуется проводить юридическую экспертизу измененного (дополненного) акта и составлять экспертное заключение на измененный (дополненный) акт.

Если акт, вносящий изменение (дополнение) в ранее принятый акт, устанавливает также новые нормы или вносит изменения (дополнения) в большое количество актов, возможно составление экспертного заключения на акт о внесении изменений (дополнений).

13. При проведении юридической экспертизы актов, признающих утратившими силу другие акты, рекомендуется оценивать компетенцию органа, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены акта.

14. Юридическая экспертиза акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом или структурным подразделением территориального органа по тому субъекту Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших акт.

15. Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст.3341).

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст.5005; 2000. N 31. Ст.3205; 2001. N 7. Ст.608; 2002. N 19. Ст.1792; N 30. Ст.3024; N 50. Ст.4930; 2003. N 27. Ст.2709). Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие).

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

При проведении юридической экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" ("Российская газета". 1995. 28 дек.). Согласно указанному постановлению "суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части".

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

16. Вывод о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру.

17. В ряде случаев проведение юридической экспертизы связано с изучением порядка принятия актов, предусмотренного федеральным и (или) региональным законодательством. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п. Например, ст.11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст.4556) установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст.182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

Оценку соблюдения порядка принятия актов при проведении юридической экспертизы давать не рекомендуется. Вместе с тем такая оценка может быть дана по усмотрению руководителя территориального органа или структурного подразделения территориального органа.

18. В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма акта;

наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания акта;

номер акта;

полное наименование должности лица, подписавшего акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

19. При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

20. Для повышения эффективности работы по проведению юридической экспертизы желательно проведение регулярного анализа выявляемых нарушений федерального законодательства, допускаемых при принятии правовых актов, с целью определения наиболее типичных. Осуществление такого анализа позволит в значительной степени оптимизировать деятельность территориальных органов и структурных подразделений территориальных органов.

Каждый регион имеет определенную специфику, обусловленную своеобразием экономического, политического и иного положения субъекта Российской Федерации, что отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов нарушения законодательства, изучение которых также необходимо.

Рекомендуется анализировать опыт проведения юридической экспертизы другими территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов с использованием Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

21. Общими для всех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;

включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законодательства.

22. Признаки несоответствия правового акта федеральному закону:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;

неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;

нарушение порядка принятия правового акта;

иные признаки.

23. В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкретному случаю.

V. Рекомендации по подготовке экспертного заключения

24. По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение на бланке согласно приложению. При направлении заключения в орган, принявший акт, сопроводительное письмо не готовится.

25. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение Минюста России или территориального органа, обращение полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прокурора, иных органов, а также если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и другие);

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

26. При формулировании замечаний к акту их рекомендуется увязывать с конкретным поводом рассмотрения акта.

При составлении экспертного заключения о соответствии акта федеральному законодательству вывод рекомендуется аргументировать. В том случае, если в акт внесены изменения (дополнения), направленные на устранение выявленных нарушений, рекомендуется отразить это в экспертном заключении.

27. При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

При описании норм акта рекомендуется указывать:

1) положение (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел) акта субъекта Российской Федерации, противоречащее федеральному законодательству, а также его содержание;

2) нарушенные положения федерального законодательства (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел Конституции Российской Федерации, федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации) и изложение их содержания.

Например: пункт * статьи ** Закона субъекта N Российской Федерации относит к компетенции государственного органа управления физической культурой и спортом, являющегося, согласно пункту * статьи ** Закона, специально уполномоченным органом исполнительной власти субъекта N, установление порядка проведения аттестации работников физической культуры и спорта и присвоения им квалификационных категорий. Данное положение не соответствует п.2 ст.27 Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", согласно которому работникам физкультурно-спортивных организаций устанавливаются квалификационные категории, порядок присвоения которых регулируется нормативными актами Правительство Российской Федерации.

28. Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: "пункт * статьи * Закона субъекта N Российской Федерации противоречит статье ** Федерального закона".

29. Если вывод о несоответствии нормы акта субъекта Российской Федерации аргументируется несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким именно из них противоречит норма акта субъекта Российской Федерации.

30. При составлении заключения по результатам повторной (дополнительной) юридической экспертизы указываются только те положения, которые изменяются или дополняются.

31. Экспертное заключение территориального органа подписывается руководителем главного управления Минюста России по федеральному округу либо лицом его замещающим. По решению руководителя главного управления Минюста России по федеральному округу право подписывать экспертные заключения может быть предоставлено его заместителю, курирующему вопросы проведения юридической экспертизы.

Экспертное заключение структурного подразделения территориального органа подписывается его начальником или лицом, его замещающим.

VI. Рекомендации по организации работы по приведению акта в соответствие с федеральным законодательством

32. При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт.

Экспертное заключение на акт, затрагивающий компетенцию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

Для принятия мер прокурорского реагирования копия экспертного заключения на акт может направляться в органы прокуратуры.

В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.

33. Заключение по результатам повторной юридической экспертизы направляется в структурное подразделение территориального органа, подготовившее первичное заключение.

Указанное заключение является основанием для отзыва первичного заключения структурным подразделением территориального органа Минюста России, его подготовившим, если в результате повторной юридической экспертизы были пересмотрены положения первичного заключения.

При возникновении спорных ситуаций и несогласованности позиций структурного подразделения территориального органа и территориального органа по результатам проведения повторной юридической экспертизы окончательное решение принимается Минюстом России.

34. Территориальный орган проводит повторную юридическую экспертизу при несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего акт, и (или) органа прокуратуры с экспертным заключением структурного подразделения территориального органа. Структурное подразделение территориального органа направляет для этой цели в территориальный орган необходимые материалы (копию экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т.д.).

В случае согласия с первичным экспертным заключением территориальный орган принимает меры в пределах компетенции по приведению акта в соответствие с федеральным законодательством.

При необходимости территориальным органом могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которые подлежат согласованию с Департаментом и направлению полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Указанные проекты и текст акта направляются в Департамент с сопроводительным письмом. Департамент рассматривает поступившие материалы в срок не более 15 дней со дня его поступления в Минюст России.

Согласование указанных проектов Департаментом осуществляется в соответствии с установленными требованиями (т.е. в форме письма, визирования либо оформления листа согласования).

Информация об изменениях:

Приказом Минюста РФ от 6 мая 2005 г. N 59 в настоящее приложение внесены изменения

См. текст приложения в предыдущей редакции

Приложение

к Рекомендациям

(с изменениями от 6 мая 2005 г.)

(Образец)

Полное наименование адресата

(указывается в случае направления

экспертного заключения

в соответствии с п.38 Рекомендаций)

Экспертное заключение

на _____________________________________________________________________

            (указываются вид, дата принятия (подписания),

________________________________________________________________________

                  номер и полное наименование акта)

________________________________________________________________________

Территориальный орган или структурное подразделение территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации (указывается полное наименование территориального органа Минюста России) на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", и Положения (указывается положение о соответствующем территориальном органе Минюста России), утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от __________ N __________ (указывается полное наименование приказа Минюста России, утверждающее Положение о соответствующем территориальном органе), провело юридическую экспертизу (указываются вид, дата принятия, реквизиты и полное наименование акта)

               (содержание экспертного заключения)

Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения. (Указывается в случае выявления норм, не соответствующих Конституции Российской Федерации или федеральным законам.)

Руководитель территориального органа

и его классный чин                                           И.О.Фамилия