Энциклопедия решений. Субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания. Критерии оценки целевого характера расходов

Субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания. Критерии оценки целевого характера расходов

Для определения целевого характера расходов средств субсидии на выполнение задания, как правило, применяются два основных критерия:

1. Направленность расходов на выполнение государственного (муниципального) задания (см., например, решения Приволжского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 02.02.2017 по делу N 12-133/2017, от 02.02.2017 по делу N 12-134/2017, решения суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01.04.2016 по делу N 12-140/2016, от 07.05.2015 по делу N 12-562/2015, от 25.05.2016 по делу N 7-653/2016, постановления Судебного участка N 3 Октябрьского судебного района г. Архангельска (Архангельская область) от 24.06.2016 по делу N 4-481/2016 *(1) и от 24.06.2016 по делу N 4-479/2016 *(2)).

2. Соблюдение иных условий по целевому расходованию средств субсидии, предусмотренных:

- порядком предоставления субсидии, установленном в публично-правовом образовании в соответствии с абзацем третьим п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ;

- соглашением о предоставлении субсидии (см., например, решения Ханты-Мансийского районного суда ХМАО-Югры от 31.03.2016 по делу N 12-181/2016, Волгоградского областного суда от 17.04.2015 по делу N 07-450/2015).

Нецелевым использованием средств субсидии может быть признано расходование средств на выплату заработной платы работникам, трудовая функция которых не связана с выполнением государственного (муниципального) задания, а также на иные цели, не связанные с выполнением задания (см., в частности, постановления Верховного Суда Республики Калмыкия от 28.11.2016 по делу N 4А-146/2016, от 28.11.2016 по делу N 4А-146/2016, решение Кировского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 26.02.2016 по делу N 12-145/2016, решения Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 18.06.2015 по делу N 12-34/2015, Московского районного суда г. Чебоксары Чувашской Республики от 14.10.2015 по делу N 12-1140/2015, Октябрьского районного суда г. Иваново от 08.10.2015 по делу N 12-229/2015, от 08.10.2015 по делу N 12-230/2015). Кроме того, нецелевым использованием средств субсидии на госзадание могут быть признаны документально неподтвержденные расходы (см., в частности, постановление Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 23.11.2016 по делу N 5-1058/2016).

Обычно не возникает проблем с подтверждением направленности на выполнение задания тех расходов, которые осуществляются за счет субсидии на выполнение задания и в явном виде учитывались при определении размера этой субсидии. Данное правило относится и к расходам на содержание имущества.

Пример

На федеральном уровне нормативные затраты на содержание неиспользуемого для выполнения госзадания имущества применяются при расчете объема финобеспечения на 2016, 2017 и 2018 годы. (п. 6 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 N 640). Речь идет о недвижимости и особо ценном движимом имуществе, закрепленных за учреждением или приобретенных за счет предоставленных учредителем средств. Соответственно, при направлении учреждением средств субсидии на выполнение задания на содержание такого имущества до 2019 года у контролирующих органов претензий не будет.

С другой стороны, для подтверждения факта использования имущества при выполнении задания достаточно представить документы, согласно которым планировалось провести ремонт (реконструкцию, перепланировку) для приведения имущества в состояние, пригодное для выполнения задания (постановление Тринадцатого ААС от 20.01.2014 N 13АП-25263/13). При этом судьи указывают: отсутствие в помещении персонала само по себе не означает, что такое помещение не используется учреждением в деятельности по оказанию государственных (муниципальных) услуг.

Если же при определении размера субсидии какие-то расходы в явном виде не учитывались, дело обстоит сложнее... А такие расходы время от времени возникают в каждом учреждении. И это может быть что угодно: от затрат на проведение внепланового выездного мероприятия до дистанционного зондирования земельного участка, не закрепленного за учреждением...

В подобных ситуациях желательно располагать документами, подтверждающими:

- направленность расходов на выполнение задания;

- наличие текущей экономии средств субсидии.

Подобная рекомендация обусловлена следующими обстоятельствами.

Средства субсидии на выполнение задания не обязательно должны расходоваться в строгом соответствии с теми направлениями (видами расходов) и нормами расходов, которые учитывались при расчете общего годового размера такой субсидии (п. 12 Требований, утв. приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н). Специалисты финансового ведомства указывают, что осуществление незапланированных расходов возможно за счет экономии средств субсидии по итогам определенного периода выполнения задания с внесением соответствующих изменений в План ФХД (см. например, письма Минфина России от 31.12.2014 N 02-01-11/69294, от 30.12.2014 N 02-07-10/69030, от 24.06.2013 N 02-13-10/23799, от 28.06.2013 N 02-13-11/24924, от 07.08.2012 N 02-03-06/3073, от 09.08.2012 N 02-13-06/3106). Осуществление таких расходов само по себе не может рассматриваться в качестве нецелевого использования бюджетных средств (постановление Тринадцатого ААС от 09.02.2015 по делу N 13АП-306/15, решения Первомайского районного суда г. Омска от 01.06.2015 по делу N 12-126/2015, от 05.03.2015 по делу N 12-61/2015).

Отсутствие документального подтверждения наличия экономии средств субсидии на выполнение задания на момент осуществления расходов может стать одним из аргументов проверяющих при квалификации расходов учреждения в качестве нецелевого использования бюджетных средств (см. решение Арбитражного суда Ивановской области от 28.08.2015 по делу N А17-2519/2015). Не может рассматриваться в качестве нецелевого использования бюджетных средств недовыполнение задания по одним видам услуг и перевыполнение по другим с одновременным перераспределением экономии средств выделенной субсидии между услугами (постановление Седьмого ААС от 22.05.2015 N 07АП-3673/15).

Вопрос о том, каким образом может быть "зафиксирована" экономия, запланированная и достигнутая учреждением в течение года, в настоящее время остается открытым - проблема должна быть урегулирована на уровне локальных актов организации.

Направленность расходов на выполнение задания обычно определяется на момент осуществления расходов. Так, например, имущество может быть приобретено за счет субсидии, но по объективным причинам уже после приобретения отпадет необходимость в его использовании для выполнения задания и имущество начинает использоваться для оказания платных услуг. В этом случае с высокой долей вероятности учреждение сможет обосновать правомерность расходов.

Внимание

По завершении финансового года для обоснования целевого характера расходов, не учитываемых в явном виде при определении размера субсидии на выполнение задания, появляется дополнительный аргумент. Подтверждением соблюдения учреждением целей предоставления этой субсидии является достижение установленных заданием показателей, характеризующих качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы) (письмо Минфина России от 19.02.2015 N 02-02-07/7996). Осуществляется такое подтверждение на основании отчета о выполнении задания, предоставляемого органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя.

Можно уверенно констатировать: даже временное отвлечение средств субсидии на осуществление расходов, связанных с приносящей доход деятельностью, контролирующие органы будут пытаться квалифицировать в качестве нецелевых расходов. Не факт, что учреждению поможет даже ссылка на письмо, в котором специалисты финансового ведомства допускали возможность такого отвлечения с последующим восстановлением расходов за счет средств от приносящей доход деятельности (письмо Минфина России от 04.09.2012 N 02-06-10/3517)...

А вот если речь идет о расходах ПРОШЛЫХ ЛЕТ, возможны такие аргументы:

1) на момент проверки (рассмотрения дела в суде) установлено, что задание выполнено в полном объеме и с должным качеством;

2) положения ч. 17 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ и ч. 3.15 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ позволяют учреждению расходовать остатки субсидии, в т.ч. и в рамках приносящей доход деятельности.

Есть даже пример решения, в котором эти аргументы были приняты во внимание судьями (см. постановление Тринадцатого ААС от 09.02.2015 по делу N А56-41232/2014).

Примечание

Если условиями доведения субсидии на выполнение задания не предусмотрено запрета, средства такой субсидии могут быть размещены автономным учреждением на депозитном счете в кредитной организации (письмо Минфина России от 11.11.2016 N 02-07-10/66248). Дело в том, что при размещении свободных остатков средств на депозите цели их использования не могут быть определены и, соответственно, эти операции надо рассматривать как форму сохранения, а не расходования средств. Принимая подобное решение, следует оценить сопутствующие риски - оно не должно повлиять на объем и качество оказываемых в рамках задания услуг (выполняемых работ).

На практике возможна такая ситуация. Заданием оказание определенной услуги (выполнение определенной работы) прямо не предусмотрено (возможно, по "недосмотру" отдельных должностных лиц). Учреждение оказывает (выполняет) ее безвозмездно. В таких ситуациях следует помнить, что речь все равно идет о приносящей доход деятельности и, следовательно, все связанные с этой услугой (работой) расходы не могут быть произведены за счет субсидии на выполнение задания*(3).

Важное значение имеет организация раздельного учета кассовых и фактических расходов по видам деятельности в разрезе каждой оказываемой услуги (выполняемой работы). В некоторых случаях при отсутствии раздельного учета контролирующие органы могут пытаться квалифицировать в качестве нецелевых всю сумму расходов даже в том случае, когда часть расходов относится к деятельности по выполнению задания.

Объекты имущества могут частично использоваться в приносящей доход деятельности. Расходы по их содержанию целесообразно распределять между субсидией на выполнение задания и приносящей доход деятельностью на основании экономически обоснованных показателей. Если данный вопрос не урегулирован учредителем, его целесообразно решить в локальном правовом акте учреждения. Тем самым будет выполняться основное целевое предназначение средств субсидии - финансовое обеспечение выполнения задания, сформированного на определенный период.

Кроме того, в целях корректировки (уменьшения) объема финобеспечения федеральных учреждений применяется коэффициент платной деятельности (п.п. 12 , 33, 35 Положения N 640).

Субсидия, предоставляемая учреждениям согласно положениям абзаца первого п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, имеет строгое целевое назначение - она предназначена для финансового обеспечения выполнения задания. А если толковать ст. 78.1 БК РФ буквально, то только для выполнения задания соответствующего (текущего) года.

Таким образом, оплата за счет субсидии текущего года кредиторской задолженности прошлых лет, пусть и образовавшейся в рамках деятельности по выполнению задания, отдельными контрольными органами и судами трактуется как нецелевой расход (см. постановление Волгоградского областного суда от 28.03.2016 по делу N 4А-337/2016, решения Волгоградского областного суда от 04.08.2016 по делу N 07-1031/2016, от 18.03.2015 по делу N 07-333/2015, Камышинского городского суда Волгоградской области от 29.02.2016 по делу N 12-54/2016, Кировского районного суда г. Волгограда от 13.04.2015 по делу N 12-82/2015). Поэтому погашать такую задолженность лучше за счет остатков субсидий прошлых лет или за счет средств от приносящей доход деятельности. Наконец, учредитель может предоставить для этого целевую субсидию...

Учитывая вышеизложенное, учреждениям желательно без крайней необходимости не производить за счет субсидии текущего года оплату, в том числе перечисление аванса, контрагентам за услуги (товары, работы), необходимые для выполнения задания следующего года...

Федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами теперь может быть предусмотрен возврат в бюджет остатка субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. Бюджетными и автономными учреждениями должен быть возвращен не весь остаток средств, а только сумма, соответствующая не достигнутым показателям задания (см. новую редакцию ч. 17 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, ч. 3.15 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ).

Возможна иная ситуация: задание учреждением не выполнено, но требование о возврате в бюджет остатка субсидии в публично-правовом образовании не предусмотрено. Раньше и в такой ситуации остаток субсидии на выполнение задания можно было потратить на любые цели, ради которых создано учреждение, в т.ч. в рамках приносящей доход деятельности. Теперь же при расходовании этого остатка придется строго соблюдать те требования по целевому использованию, которые были установлены при предоставлении субсидии.

У некоторых бухгалтеров возникает вопрос: может ли рассматриваться в качестве нецелевого использования бюджетных средств превышение расходов по отдельным направлениям над соответствующими показателями Плана ФХД?

Учитывая последние разъяснения специалистов финансового ведомства, с большой долей уверенности можно дать ответ: Нет. Не может. Такой вывод можно сделать, например, из содержания письма Минфина России от 19.02.2015 N 02-02-07/7996*(4). В то же время нет сомнений в том, что несоответствие кассовых операций показателям утвержденного Плана ФХД является финансовым нарушением. В связи с этим в Минфине России обсуждается возможность включения в КоАП РФ специальной нормы, предусматривающей административный штраф за подобные нарушения.

Внимание

Порядок применения кодов КОСГУ и иных кодов бюджетной классификации не применяется для определения целевого характера расходования средств субсидии на выполнение (государственного) муниципального задания. Конечно, если иное не было оговорено сторонами при подписании соглашения о предоставлении этой субсидии.

В отдельных случаях контролирующие органы все-таки пытаются использовать КБК для квалификации расходов за счет субсидии на выполнение задания в качестве нецелевых, однако суды их, как правило, не поддерживают (см., например, решение Магаданского областного суда от 23.10.2015 по делу N 7-89/2015).

Иногда органы финансового контроля при выявлении в бюджетных и автономных учреждениях нецелевого использования субсидии на выполнение задания оформляют предписания с требованием о перечислении суммы нецелевых расходов в доход бюджета. Чаще всего такая практика встречается на муниципальном уровне.

Подобные требования являются обоснованными только в том случае, если контролирующему органу, опираясь на положения п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса РФ, удастся доказать наличие ущерба, нанесенного публично-правовому образованию (см. также решение Арбитражного суда Нижегородской области от 03.04.2015 по делу N А43-27408/2014)*(5). То есть необходимо будет показать причинно-следственную связь между нецелевым расходованием средств и возникшими в связи с этим дополнительными расходами бюджета. А в случае нецелевого использования средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания это весьма затруднительно. Дело в том, что в соответствии со ст. 78.1 БК РФ размер этой субсидии определяется с учетом нормативных затрат. Поэтому сумма субсидии зависит от объемных и качественных показателей государственного (муниципального) задания и, соответственно, нецелевое расходование этих средств не влечет увеличение размера этой субсидии (бюджет не несет дополнительных расходов). При этом действующим законодательством предусмотрен механизм возврата в бюджет остатка субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания в сумме, соответствующей не достигнутым показателям задания (ч. 17 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, ч. 3.15 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ).

В то же время требование о перечислении суммы нецелевого расхода в бюджет будет правомерно в следующих случаях:

1) в соглашении о предоставлении субсидии и (или) правовых актах, являющихся правовым основанием предоставления указанных средств, предусмотрено условие о перечислении сумм нецелевых расходов в доход бюджета;

2) если будет обоснован ущерб публично-правовому образованию (например, если в связи с направлением средств субсидии на цели, не связанные с выполнением задания, учреждением была получена и израсходована субсидия на иные цели согласно абзацу второму п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ).

_______________________

*(1) С текстом судебного акта можно ознакомиться, пройдя по ссылке: http://3okt.arh.msudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&op=sd&number=9296069& delo_id=1500001;

*(2) С текстом судебного акта можно ознакомиться, пройдя по ссылке: http://3okt.arh.msudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&op=sd&number=9296071& delo_id=1500001.

*(3) См. п. 4 Раздела "Результаты контрольного мероприятия" Отчета о результатах контрольного мероприятия "Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2012-2013 годах и истекшем периоде 2014 года (совместно с ФСБ России)" (контрольное мероприятие проведено согласно п. 2.8.11.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год).

*(4) Указание на возможность квалификации в подобных ситуациях нецелевого использования бюджетных средств встречается крайне редко. Например, в достаточно давнем письме Минфина России от 08.11.2012 N 02-11-08/4694.

*(5) См. также ответ на вопрос С.С. Бычкова, заместителя директора Департамента бюджетной методологии Минфина России.

Тема

Нецелевое использование средств субсидий в бюджетных и автономных учреждениях

См. также

Субсидия на иные цели. Критерии оценки целевого характера расходов

Использование в бюджетном (автономном) учреждении остатков (экономии) средств субсидии на выполнение госзадания прошлого года

Субсидия на выполнение госзадания

Содержание имущества бюджетными и автономными учреждениями

Практические ситуации

Построить список