Энциклопедия решений. Возмещение ущерба за счет средств бюджета (ноябрь 2024)

Возмещение ущерба за счет средств бюджета

Смотрите в этом материале:

Что означает понятие "иммунитет бюджета"?

Правовые основания возникновения денежных обязательств получателя бюджетных средств

Когда ущерб за счет средств бюджета может быть возмещен без судебного акта?

Как иммунитет бюджета соотносится с принципом эффективности расходов?

Применение КБК для возмещения убытков и вреда

Что означает понятие "иммунитет бюджета"?

Иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта (п. 1 ст. 239 БК РФ).

Правовая природа бюджета, являющегося финансовой основой функционирования государства и местного самоуправления, выражается в том, что бюджетные средства расходуются на государственные, муниципальные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на территории Российской Федерации. Установленное главой 24.1 БК РФ правовое регулирование препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета и обеспечивает целевое расходование бюджетных средств (п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации").

Обращение взыскания - мера принудительного исполнения, которая подразумевает изъятие денежных средств в пользу взыскателя. Соответственно, положениями ст. 239 БК РФ ограничена возможность бесспорного изъятия бюджетных средств - исполнению подлежат только подтвержденные денежные обязательства (п. 4 ст. 219 БК РФ). Не подтвержденные получателем бюджетных средств денежные обязательства могут быть исполнены принудительно в порядке, предусмотренном главой 24.1 БК РФ.

Исключения из данного правила прямо перечислены в п. 1 ст. 239 БК РФ - это случаи, установленные ст. 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 и 242.6 БК РФ.

Принцип иммунитета бюджета, закрепленный ст. 239 БК РФ, выражается в том, что исходя из правовой природы бюджета, являющегося финансовой основой функционирования государства, средства которого расходуются на государственные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на его территории, и из необходимости целевого расходования бюджетных средств, федеральный законодатель вправе и обязан установить такое правовое регулирование, которое препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета. Тем самым обеспечиваются реальные гарантии сохранности средств государства, которое в этих целях может прибегать к использованию судебной защиты своих прав (п. 3 постановления Конституционного Суда РФ от 02.03.2010 N 5-П).

Правовые основания возникновения денежных обязательств получателя бюджетных средств

Денежные обязательства - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения (ст. 6 БК РФ). Иными словами, денежные обязательства получателя бюджетных средств - его обязанность, возникающая в рамках договорных отношений либо в силу закона.

Термин "договор" употребляется в разных значениях:

- договор как сделка, юридический факт;

- договор как правоотношение (возникшее в результате заключения сделки договорное обязательство);

- договор как документ, выражающий содержание заключенной сделки.

Определение договора как сделки сформулировано в п. 1 ст. 420 ГК РФ, в соответствии с которым договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Такое соглашение является сделкой (ст. 153, п. 1 ст. 154 ГК РФ).

Гражданско-правовая сделка упомянута в ст. 6 БК в качестве самостоятельного основания возникновения денежного обязательства. При этом сделка должна быть совершена именно в рамках бюджетных полномочий. Договор (соглашение), не рассматриваемые в качестве гражданско правовой сделки, также прямо упоминаются в качестве правовых оснований возникновения денежных обязательств. Вместе с тем, согласно п. 2 ст. 307 ГК РФ договор является одним из оснований возникновения обязательства. Однако обязательства могут возникать также вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в ГК РФ. Поэтому понятие "договор" в этом значении более узкое, чем понятие "обязательство".

Судебные акты в качестве оснований возникновения денежных обязательств ПБС прямо не поименованы. Дело в том, что суд в ряде случаев может обязать получателя бюджетных средств исполнить обязательства, возникающие из договорных отношений в принудительном порядке. Например, в том случае, если государственный (муниципальный) заказчик не принял результат исполнения обязательств контрагентом и спор может быть разрешен в судебном порядке. Бюджетные обязательства в этом случае приняты при заключении государственного (муниципального) контракта, а спорный момент касается именно денежного обязательства. В такой ситуации обязательства, которые исполняются в принудительном порядке на основании судебного акта, возникли из договорных отношений.

Вместе с тем, согласно ст. 307 ГК РФ правовая природа возникновения обязательств, вытекающих из договоров и сделок, и обязательств, вытекающих вследствие причинения вреда, различна. В случае если вред возник в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения договорного обязательства, нормы об ответственности за деликт (правонарушение) не применяются, а вред возмещается в соответствии с правилами об ответственности за неисполнение договорного обязательства или согласно условиям договора, заключенного между сторонами (определение Верховного Суда РФ от 18.05.2015 N 305-ЭС14-6511).

Обязанность возместить причиненный вред - это мера гражданско-правовой ответственности, которая применяется к причинителю вреда при наличии состава правонарушения, включающего наступление вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между этим поведением и наступлением вреда, а также его вину (п. 2 определения Конституционного Суда РФ от 26.10.2021 N 2210-О). Как по буквальному смыслу ст. 242.1 БК РФ, так и по смыслу, придаваемому судебной практикой, обязанность уполномоченного финансового органа по выплате из соответствующего бюджета средств в возмещение причиненного вреда возникает лишь при условии, что она подтверждена актом, принятым судом (письмо Минфина России от 16.09.2014 N 08-04-06/3095). Соответственно, получатель бюджетных средств ограничен в праве самостоятельного принятия денежных обязательств, возникающих вследствие причиненного личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица вреда - вина его в причинении вреда и (или) размер причиненного ущерба определяются судебными органами. В этом случае правовым основанием возникновения бюджетного обязательства будет именно судебный акт.

Таким образом, для оплаты денежных обязательств в размере предъявленных получателю бюджетных средств штрафных санкций за нарушение условий контракта судебное решение не является обязательным. А вот обязательство по возмещению вреда, причиненного по вине получателя бюджетных средств, без судебного акта не может быть исполнено.

Когда ущерб за счет средств бюджета может быть возмещен без судебного акта?

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению публично-правовым образованием образованием (ст. 16 ГК РФ). К числу таких убытков относятся расходы на оплату услуг защитника и иных расходов, связанных с производством по делу об административном правонарушении, лицам, в отношении которых дела были прекращены на основании п. 1 или 2 ч. 1 ст. 24.5 (отсутствие события или состава административного правонарушения) либо п. 4 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ (ввиду недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены соответствующие постановление, решение по результатам рассмотрения жалобы) со ссылкой на недоказанность незаконности действий (бездействия) или наличия вины должностных лиц (п. 1 постановления Конституционного Суда РФ от 15.07.2020 N 36-П).

Положения ст. 16 ГК РФ применяются в системной взаимосвязи с положениями ст. 1069 и 1070 ГК РФ. Соответственно, основанием для возникновения расходных обязательств по возмещению таких убытков является судебный акт.

Внимание

Ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации в силу ст. 16.1 ГК РФ. Случаи и порядок компенсации ущерба в таких случаях устанавливается законом.

В частности, возможность такой компенсации предусмотрена ст. 279, 281, п. 5 ст. 790 ГК РФ, п. 2 ст. 18 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25). Для возмещения ущерба в таких случаях судебный акт не требуется, а расходные обязательства у публично-правового образования возникают на основании закона и принятых в соответствии с ним НПА.

Пример

В одном здании помещения принадлежат на праве оперативного управления двум казенным учреждениям, одно из которых создано на базе имущества субъекта РФ, а второе - федеральное или муниципальное. Если помещения одного учреждения затоплены по вине другого учреждения, нужно ли в такой ситуации взыскивать ущерб, причиненный имуществу, через суд или достаточно заключить соглашение о возмещении вреда между казенными учреждениями, если казенное учреждение располагает "свободными" ЛБО для принятия бюджетных обязательств в размере причиненного ущерба?

Обязательство по возмещению вреда, причиненного имуществу казенного учреждения, созданного на базе имущества одного публично-правового образования, по вине получателя бюджетных средств другого публично-правового образования не может быть исполнено без судебного акта.

Во-первых, бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. В свою очередь, расходные обязательства это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Цель создания казенного учреждения - оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). Соответственно, соглашение, на основании которого у казенного учреждения возникают бюджетные обязательства, может быть заключено в соответствии с теми правовыми основаниями, которые предусмотрены реестром расходных обязательств (ст. 87 БК РФ).

Иными словами, не заключенное казенным учреждением соглашение является основанием для возникновения расходного обязательства, а наоборот - для заключения такого соглашения учреждение должно быть наделено соответствующими полномочиями органов госвласти (госорганов) или органов местного самоуправления. Договор (соглашение), заключенный за рамками полномочий, признается недействительным.

Следует отметить, что заключение подобного соглашения не в полной мере соответствует законодательству РФ даже в том случае, если решение о его заключении принято не казенным учреждением, а учредителем (должностным лицом ГРБС либо иного органа госвласти или местного самоуправления).

Во-вторых, в соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Как отмечают суды, по смыслу указанной нормы в понятие "содержание имущества" включаются его ремонт и сохранение в состоянии, не представляющем опасности при использовании по назначению, в том числе исключающем возможность причинения вреда имуществу третьих лиц (см. например, постановления ФАС Центрального округа от 29.08.2011 N Ф10-2701/11, Пятнадцатого ААС от 28.01.2015 N 15АП-21332/14, Восемнадцатого ААС от 02.02.2012 N 18АП-13309/11). Казенное учреждение, за которым на праве оперативного управления может быть привлечено к ответственности в виде возмещения убытков, причиненных повреждением имущества (см. например, постановления АС Уральского округа от 04.03.2016 N Ф09-1/16, Восемнадцатого ААС от 22.05.2014 N 18АП-3859/14, Одиннадцатого ААС от 17.04.2012 N 11АП-2206/12, Четырнадцатого ААС от 06.02.2012 N 14АП-8084/11, определение Новосибирского областного суда от 15.09.2015 по делу N 33-8020/2015).

Однако расходные обязательства, связанные с возмещением ущерба, не являются расходами по содержанию имущества, то есть не относятся к безусловным расходным обязательствам публично-правового образования как собственника имущества.

В соответствии с положениями ст. 1064 ГК РФ ответственность за причинение вреда имуществу организации наступает по общему правилу только при установлении всех признаков гражданско-правового деликта, к которым относятся наличие и размер вреда, противоправность поведения причинителя вреда, его вина, причинно-следственная связь между действиями причинителя вреда и причиненным ущербом (постановление Конституционного Суда РФ от 07.04.2015 N 7-П, п. 5 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2012 г., утв. Президиумом ВС РФ 10.10.2012, постановление Президиума ВАС РФ от 27.07.2010 N 4515/10). Безвиновная ответственность, а также ответственность за правомерные действия может наступать только в случаях, прямо предусмотренных законом (п. 2 и 3 ст. 1064 ГК РФ).

Кроме того, если помещения в здании принадлежат нескольким собственникам, а причиненный ущерб может быть следствием ненадлежащего исполнения обязанностей по содержанию общего имущества собственников нежилых помещений. Поэтому в силу ст. 1080 ГК РФ собственники помещений в здании (лица, обладающие такими помещениями на ином вещном праве) могут быть привлечены к солидарной ответственности в виде возмещения ущерба.

Как иммунитет бюджета соотносится с принципом эффективности расходов?

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 БК РФ).

Расходные обязательства возникают у публично-правового должны быть обусловлены законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением. Перечень расходных обязательств представляет собой реестр расходных обязательств, который используется при составлении проекта бюджета (ст. 87 БК РФ). Поскольку до принятия соответствующего судебного акта расходные обязательства по возмещению вреда у публично-правового образования отсутствуют, должностные лица получателя бюджетных средств не могут аргументировать добровольное возмещение вреда за счет средств бюджета соблюдением принципа эффективности расходов: данный принцип должен соблюдаться в отношении тех расходных обязательств, которые включены в реестр на этапе составления проекта бюджета.

Применение кодов бюджетной классификации расходов для возмещения ущерба

По смыслу ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 124 ГК РФ публично-правовое образование является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений, к которому нормы об участии в гражданских отношениях юридических лиц подлежат применению, если иное не вытекает из закона или особенности данного субъекта. Возмещение убытков - один из способов защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ).

В целях выбора кодов бюджетной классификации расходов следует различать убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства, и вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, который подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).

Отдельные расходы на исполнение судебных актов РФ, мировых соглашений по возмещению вреда отражаются с применением элемента вида расходов 831 "Исполнение судебных актов Российской Федерации и мировых соглашений по возмещению причиненного вреда". Перечень расходов, предусмотренный п. 53.8.4.1 Порядка N 82н, исчерпывающим не является. Вместе с тем основной критерий применения элемента вида расходов 831 - правовым основанием возникновения расходного обязательства является судебный акт (мировое соглашение).

Расходы на возмещение убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства, отражаются с применением элемента вида расходов 853 "Уплата иных платежей".

С применением элемента вида расходов 853 "Уплата иных платежей" отражаются расходы на возмещение ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия. В том случае, если компенсация убытков возмещается на регулярной основе, то соответствующие расходы осуществляются в форме субсидий, предусмотренных п. 1 ст. 78 БК РФ с применением соответствующих элементов видов расходов.

Тема

Особенности правового положения казенных учреждений

См. также

Исполнение бюджета по расходам

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения. Бюджетная смета

Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов по обязательствам казенных учреждений